高啟明

(西安航空學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710077)

美國(guó)是世界通用航空最為發(fā)達(dá)的國(guó)家。據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)資料顯示，美國(guó)擁有各類通用機(jī)場(chǎng)達(dá)19 360個(gè)，從承擔(dān)公務(wù)機(jī)起降的大型機(jī)場(chǎng)，到直升機(jī)、水陸兩用飛機(jī)起降點(diǎn)，數(shù)量十分龐大。其中，供通用航空使用的公共機(jī)場(chǎng)5 178個(gè)，私人機(jī)場(chǎng)14 182個(gè)。發(fā)達(dá)的通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)及其附屬設(shè)施，為美國(guó)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與美國(guó)相比，我國(guó)截至2018年1月，共有各類取證通用機(jī)場(chǎng)91個(gè)，起降點(diǎn)400個(gè)左右(國(guó)家民航局官網(wǎng)數(shù)據(jù))，通用機(jī)場(chǎng)(含臨時(shí)起降點(diǎn))數(shù)量?jī)H為美國(guó)的2%，機(jī)場(chǎng)數(shù)量不足已成為制約我國(guó)通用航空發(fā)展的瓶頸問(wèn)題[1]。

自2010年以來(lái)，我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，市場(chǎng)需求對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)提出了新的要求。2017年2月，國(guó)家民航局發(fā)布《通用航空“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，計(jì)劃到2020年，全國(guó)將建成500個(gè)以上通用機(jī)場(chǎng)。當(dāng)前，地方政府和社會(huì)資本對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)都表現(xiàn)出了很高積極性，但在頂層設(shè)計(jì)、宏觀調(diào)控、網(wǎng)絡(luò)布局等方面卻存在許多亂象。如何借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)考量區(qū)域、社會(huì)發(fā)展資源稟賦，制定符合中國(guó)民航發(fā)展實(shí)際的政策，實(shí)施具有針對(duì)性的具體措施，對(duì)于培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展都具有重要意義。

一、美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的主要政策

美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)有100多年歷史，已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律。從20世紀(jì)初開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦、地方政府及航空用戶就開(kāi)始投資建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)，很多機(jī)場(chǎng)就是這個(gè)時(shí)期從私人起降場(chǎng)或軍用機(jī)場(chǎng)發(fā)展演變而來(lái)。綜觀美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展史，可以概括為三個(gè)階段：黃金機(jī)遇期(1918年～1945年)、快速發(fā)展期(1945年～1979年)、低谷徘徊期(1979年～1994年)。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《通用航空復(fù)興法案》，改變了1979年《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任法案》導(dǎo)致的10余年低迷期，通用機(jī)場(chǎng)迎來(lái)又一次建設(shè)高潮?，F(xiàn)在，通用航空已成為美國(guó)綜合交通運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分?？v觀美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展歷程，與產(chǎn)業(yè)政策扶持密切相關(guān)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

(一)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策

美國(guó)交通運(yùn)輸部(United Stated Department of Transportation,簡(jiǎn)稱DOT)是美國(guó)聯(lián)邦政府主管通用航空產(chǎn)業(yè)政策的部門。DOT在早期出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)快速發(fā)展：一是在頂層設(shè)計(jì)上將通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)上升為國(guó)家安全和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略高度，制定出系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策[2]。如美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家一體化機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)計(jì)劃》中，就明確了通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)體制、運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，把通用機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)與國(guó)家運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、國(guó)防安全、應(yīng)急救援等相銜接，納入到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。二是從合理布局全國(guó)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)出發(fā)，在國(guó)家層面統(tǒng)籌通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃，形成各產(chǎn)業(yè)鏈相互配套、規(guī)范有序的通用航空市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使得通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與通航運(yùn)營(yíng)業(yè)、制造業(yè)發(fā)展互相依存、互相促進(jìn)。三是制定并完善通用機(jī)場(chǎng)投資政策體系，鼓勵(lì)公民個(gè)人參與地方級(jí)(Local)和基礎(chǔ)級(jí)(Basic)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)。目前，全美由私人投資建設(shè)的通用機(jī)場(chǎng)高達(dá)73.3%。為了最大化利用機(jī)場(chǎng)資源，政府支持私人機(jī)場(chǎng)向公眾開(kāi)放，并由美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)免費(fèi)提供機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、飛行程序設(shè)計(jì)、程序校驗(yàn)飛行、機(jī)場(chǎng)代碼分配等資源。

(二)適度監(jiān)管政策

美國(guó)聯(lián)邦航空局(Federal Aviation Administration，簡(jiǎn)稱FAA)是通用機(jī)場(chǎng)的監(jiān)管部門，在機(jī)場(chǎng)管理上堅(jiān)持寬嚴(yán)適度原則。一是實(shí)施分類管理。根據(jù)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如起降數(shù)量、飛機(jī)類型、運(yùn)行時(shí)間、任務(wù)類別、空域區(qū)間等，將通用機(jī)場(chǎng)劃分為5種：①國(guó)家級(jí)(National)；②區(qū)域級(jí)(Regional)；③地方級(jí)(Local)；④基礎(chǔ)級(jí)(Basic)；⑤未分類級(jí)(Unclassified，達(dá)不到基礎(chǔ)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的臨時(shí)起降點(diǎn))。FAA每?jī)赡暌淮螌?duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類審查定級(jí)，并根據(jù)不同類別進(jìn)行差異化監(jiān)管。二是明晰監(jiān)管職責(zé)。FAA和當(dāng)?shù)刂菡话阃ㄟ^(guò)基金和補(bǔ)貼來(lái)約束機(jī)場(chǎng)行為。美國(guó)政府規(guī)定，凡接受過(guò)FAA基金的機(jī)場(chǎng)必須向公眾開(kāi)放二十年，并保證機(jī)場(chǎng)設(shè)施完整和安全運(yùn)行。FAA對(duì)通用機(jī)場(chǎng)實(shí)施宏觀管理和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)制定通用機(jī)場(chǎng)監(jiān)管政策和法規(guī)，負(fù)責(zé)對(duì)新建機(jī)場(chǎng)安全狀況進(jìn)行評(píng)估，審核機(jī)場(chǎng)申請(qǐng)F(tuán)AA基金報(bào)告，并視情況對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼和投資；而州政府負(fù)責(zé)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)實(shí)行更直接監(jiān)管，定期對(duì)機(jī)場(chǎng)地面保障和服務(wù)設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格檢查，年檢合格者發(fā)放營(yíng)運(yùn)證書。三是放寬機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管。政府鼓勵(lì)民眾建設(shè)機(jī)場(chǎng)，對(duì)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)放開(kāi)審批，也不收取任何費(fèi)用，以減少機(jī)場(chǎng)運(yùn)行成本。通用機(jī)場(chǎng)的收入主要源于機(jī)場(chǎng)餐廳、飛機(jī)維修保養(yǎng)、機(jī)庫(kù)出租、航空油料、政府補(bǔ)貼等，一般不對(duì)飛機(jī)起降收取費(fèi)用。四是制定完善的法律和標(biāo)準(zhǔn)。在行政許可和市場(chǎng)監(jiān)管方面，F(xiàn)AA主要依靠完善的法律、制度和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行規(guī)范，注重政府和市場(chǎng)之間的平衡，很少有政府審批，有限的監(jiān)管也是為了促進(jìn)和保證通用機(jī)場(chǎng)健康運(yùn)行。

(三)財(cái)稅補(bǔ)貼政策

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，在市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，通過(guò)對(duì)某些“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”實(shí)施國(guó)內(nèi)市場(chǎng)保護(hù)和政府財(cái)政補(bǔ)貼，可以助推產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，并對(duì)上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展產(chǎn)生正向外部性，從而獲得更多未來(lái)回報(bào)，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。美國(guó)在財(cái)稅政策上，采用多種方式扶持通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)：一是將通用機(jī)場(chǎng)定性為公共服務(wù)產(chǎn)品，并免費(fèi)向通用航空用戶開(kāi)放。絕大部分3類(地區(qū)級(jí)，Local)以上機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施由政府統(tǒng)一規(guī)劃和投資建設(shè)，建成后的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的虧損也由政府負(fù)擔(dān)；對(duì)企業(yè)和個(gè)人投資修建的自用機(jī)場(chǎng)，可以向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，獲得補(bǔ)貼的機(jī)場(chǎng)必須納入規(guī)劃并免費(fèi)向公眾開(kāi)放。二是財(cái)政補(bǔ)貼政策與通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期相對(duì)應(yīng)，如開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼、利息補(bǔ)貼等，分別對(duì)應(yīng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的不同階段，為通用機(jī)場(chǎng)自主發(fā)展提供全過(guò)程支持。三是對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)重要項(xiàng)目單獨(dú)立項(xiàng)，按“同等優(yōu)先”原則予以考慮，同時(shí)給予稅費(fèi)減免傾斜[3]。

(四)融資信貸政策

融資信貸屬于間接融資方式，是企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資的重要途徑。一是美國(guó)聯(lián)邦和州政府分別設(shè)立通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)資金，金融機(jī)構(gòu)把其列入綠色經(jīng)濟(jì)，予以信貸重點(diǎn)優(yōu)先支持；二是推廣PPP模式，由企業(yè)、政府、銀行三方或者兩方組成聯(lián)合體，吸納各市場(chǎng)主體投入通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)；三是對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)貸款予以貼息，征收“民航基金”和“機(jī)場(chǎng)費(fèi)”專項(xiàng)基金，用于機(jī)場(chǎng)、空管等民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使通用機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)保障水平獲得較快提升；四是創(chuàng)新融資信貸方式，拓寬通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資渠道，搭建金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和其他資金等共同組建的融資平臺(tái)，借力資本市場(chǎng)，構(gòu)建通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資信貸創(chuàng)新機(jī)制。

二、美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的具體措施

美國(guó)主要從法律支撐體系建立、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施保障、民間協(xié)會(huì)作用發(fā)揮、通航消費(fèi)市場(chǎng)培育等四個(gè)方面采取措施，促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展。

(一)完善法律支撐體系

美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展，建立在完善的法律準(zhǔn)備和支撐之上。從1926年頒布商業(yè)航空法開(kāi)始, 美國(guó)先后頒布5部民航法規(guī)，用于規(guī)范通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是1972年，美國(guó)出臺(tái)《機(jī)場(chǎng)和航線發(fā)展法》，成為美國(guó)國(guó)內(nèi)第一個(gè)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展立法，具有里程碑意義。該立法確保了FAA運(yùn)用專門資金來(lái)源支持通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和地面服務(wù)設(shè)施改進(jìn)，為以后美國(guó)歷屆政府使用財(cái)政資金，專項(xiàng)資助通用機(jī)場(chǎng)及其附屬設(shè)施建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)。根據(jù)這一法案，凡納入國(guó)家一體化機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)規(guī)劃(NPIAS：Nationnal Plan of Integrated Airport Sestems)的通用機(jī)場(chǎng)，無(wú)論投資者是政府、企業(yè)還是公民，均可獲得美國(guó)聯(lián)邦政府95%左右的財(cái)政資助[4]。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《通用航空振興法》，該法案在美國(guó)通用航空發(fā)展經(jīng)歷10余年低谷后，再次激發(fā)了企業(yè)和個(gè)人投身通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展熱情。此后，F(xiàn)AA還制定了一系列配套法律規(guī)范，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)地面設(shè)施建設(shè)、飛行服務(wù)站(FSS)建設(shè)等予以法律保證。

(二)提供基礎(chǔ)服務(wù)保障

完善的基礎(chǔ)服務(wù)保障，為美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是導(dǎo)航設(shè)施完善。在美國(guó)，通用機(jī)場(chǎng)不建陸基導(dǎo)航臺(tái)，而是廣泛使用GPS衛(wèi)星導(dǎo)航，定位則由周邊機(jī)場(chǎng)或航路的VOR/ DME臺(tái)提供服務(wù)，使得飛行導(dǎo)航覆蓋全境。二是飛行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)完善。在美國(guó)，大量飛行服務(wù)站(FSS)為通航飛行提供免費(fèi)服務(wù)，內(nèi)容包括各種飛行數(shù)據(jù)信息獲取，空中應(yīng)急呼叫處置等。三是運(yùn)營(yíng)保障及時(shí)。通航飛行關(guān)鍵要使用低空目視航圖，這些信息均由FAA制定，免費(fèi)向社會(huì)公布；其余飛行信息如航路、天氣、經(jīng)停機(jī)場(chǎng)等，都可使用手機(jī)隨時(shí)下載，十分便捷；機(jī)場(chǎng)FBO為通航飛行提供燃油、維修保養(yǎng)、餐飲等后勤服務(wù)保障，第三方代理服務(wù)也十分完善。四是人才支撐有力。美國(guó)擁有眾多航空院校和專業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了大批機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)專門人才，為通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)提供人才保障。

(三)發(fā)揮行業(yè)組織作用

美國(guó)有70余家全國(guó)性和地方性通用航空協(xié)會(huì)，大量協(xié)會(huì)存在助推了通用機(jī)場(chǎng)健康發(fā)展。如成立于1939年的美國(guó)機(jī)場(chǎng)管理協(xié)會(huì)(American Association Of Airport Executive：AAAE)擁有超過(guò)一萬(wàn)多名會(huì)員，協(xié)會(huì)每年在全球舉辦通航展覽，傳播通航文化，已穩(wěn)居全美貿(mào)易展覽會(huì)第六名。同年成立的美國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)(AOPA：Aircraft Owners and Pilots Association)，是一家通用航空非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，會(huì)員數(shù)量超過(guò)40萬(wàn)人，是全球最具影響力的通用航空協(xié)會(huì)，每年發(fā)起各類飛行集會(huì)10余場(chǎng)，參加人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)，還免費(fèi)建立起安全教育服務(wù)平臺(tái)，影響很大。這些行業(yè)協(xié)會(huì)，主要代表了通航從業(yè)者利益，為其提供專業(yè)服務(wù)；進(jìn)行國(guó)會(huì)游說(shuō)并與政府溝通，保障各方權(quán)益，推動(dòng)政府出臺(tái)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展的政策措施；創(chuàng)造學(xué)習(xí)交流機(jī)會(huì)，提升行業(yè)水平和人員素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)各類通用航空協(xié)會(huì)每年舉辦的活動(dòng)，創(chuàng)造產(chǎn)值高達(dá)3億多美元[5]。

(四)培育通航消費(fèi)市場(chǎng)

1994年，美國(guó)政府為了振興通用航空消費(fèi)市場(chǎng)，發(fā)布了《通用航空復(fù)興法》。隨后又匯同專業(yè)機(jī)構(gòu)，共同研究制定了通用航空實(shí)驗(yàn)飛行計(jì)劃(AGATE)、空中高速路計(jì)劃(HIIS)、通用航空推進(jìn)計(jì)劃(GAP)及小飛機(jī)運(yùn)輸計(jì)劃(SATS)等具體項(xiàng)目，正式明確通用航空為第三種國(guó)家航空運(yùn)輸力量。該法案通過(guò)培育通航消費(fèi)市場(chǎng)，極大提高了通用航空運(yùn)輸能力和運(yùn)營(yíng)規(guī)模。目前，美國(guó)通用航空運(yùn)營(yíng)的主要構(gòu)成是消費(fèi)類飛行，如私人航空飛行、公務(wù)機(jī)飛行、短途空中巴士、應(yīng)急搶險(xiǎn)救援、空中旅游觀光等。美國(guó)現(xiàn)有21萬(wàn)架通用飛機(jī)中，用于消費(fèi)類用途約占84%，其完成的飛行時(shí)數(shù)約占全美2400多萬(wàn)通用航空飛行時(shí)數(shù)的70%左右。美國(guó)通航消費(fèi)市場(chǎng)的培育和發(fā)展，促進(jìn)了通用機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)增加，提高了通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效益，從而加速了通用航空機(jī)場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。

三、美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒

近年來(lái)，隨著我國(guó)低空空域管理改革逐步深化，通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展的外部環(huán)境得到改善，地方政府建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)的熱情十分高漲。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2017年上半年，全國(guó)各地報(bào)批的通用機(jī)場(chǎng)就超過(guò)500個(gè)，計(jì)劃投資5萬(wàn)億人民幣以上[6]。因此，美國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)如何建設(shè)并發(fā)揮通用機(jī)場(chǎng)的功能和作用，使其更加有效地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活提供服務(wù)，提供了許多有益借鑒。

(一)簡(jiǎn)化審批程序，放松監(jiān)管要求

1.簡(jiǎn)化審批程序。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在政府管制方面，需要協(xié)調(diào)民航、發(fā)改委、空軍等各方關(guān)系，簡(jiǎn)化通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批流程，優(yōu)化監(jiān)管方式，理順通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和管理體制機(jī)制。一是減少通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批環(huán)節(jié)。在美國(guó)，F(xiàn)AA僅對(duì)大型民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)進(jìn)行審定，而我國(guó)所有機(jī)場(chǎng)建設(shè)的審批層級(jí)高、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，需要省級(jí)政府和國(guó)家民航局共同負(fù)責(zé)。建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，把公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用航空機(jī)場(chǎng)審批區(qū)別對(duì)待，對(duì)一般通用航空起降點(diǎn)和簡(jiǎn)易機(jī)場(chǎng)僅備案不審批，簡(jiǎn)化其他通用機(jī)場(chǎng)審批流程，把審批權(quán)限下放地方政府。二是減少機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可審批。美國(guó)FAA不對(duì)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證，僅依照各類通航管理規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管審定后頒發(fā)運(yùn)行許可證。因此，建議我國(guó)將機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可與運(yùn)行許可合并，降低經(jīng)營(yíng)許可門檻；同時(shí)適度發(fā)展機(jī)場(chǎng)FBO，兼顧多方利益，形成良性競(jìng)爭(zhēng)，建立規(guī)范的航務(wù)代理委托及運(yùn)行控制模式。三是持續(xù)推動(dòng)通航飛行任務(wù)審批改革。建議繼續(xù)優(yōu)化通航飛行航線和空域?qū)徟鞒蹋瑴p少審批時(shí)間，提升審批效能，發(fā)揮通用航空靈活和便捷優(yōu)勢(shì)。

2.放松監(jiān)管要求。目前，我國(guó)民航管理部門按照商業(yè)運(yùn)輸航班監(jiān)管方式對(duì)通航運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)管，這對(duì)于一般通用航空企業(yè)顯得過(guò)于嚴(yán)格。建議借鑒美國(guó)FAA做法，根據(jù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放松管制。一是要放寬對(duì)通用航空從業(yè)人員資質(zhì)要求?？梢越梃b美國(guó)FAA規(guī)定，降低通航私人飛行執(zhí)照申請(qǐng)者的體檢要求，使更多公民擁有體檢合格證，取得通航飛行駕駛執(zhí)照。二是降低通航機(jī)場(chǎng)基建標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)對(duì)通航機(jī)場(chǎng)與公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)要求基本相同，如機(jī)場(chǎng)圍界、安檢設(shè)施、消防設(shè)備、專業(yè)人員配備等。建議學(xué)習(xí)美國(guó)做法，分類監(jiān)管，在遠(yuǎn)程塔臺(tái)建設(shè)、消防與醫(yī)療設(shè)備、從業(yè)人員等方面與周邊機(jī)場(chǎng)和社會(huì)資源實(shí)行共享，有效降低資金投入規(guī)模。三是適度放寬低空空域監(jiān)管。在確?？辗腊踩?，建議在通用航空飛行較為頻繁的地區(qū)，根據(jù)實(shí)際需求和空域資源現(xiàn)狀，適當(dāng)靈活調(diào)整空域高度，提高低空空域使用效率；擴(kuò)大低空開(kāi)放范圍，尤其是3000米高度以下空域開(kāi)放。

(二)明確機(jī)場(chǎng)定位，搭建機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)

1.明確機(jī)場(chǎng)定位。近年來(lái)，全國(guó)20余省(市、自治區(qū))陸續(xù)出臺(tái)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，積極布局通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，但從建成并投入運(yùn)營(yíng)的70余個(gè)通用機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀來(lái)看，這些機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)量較少，處于虧損狀態(tài)，有的甚至半途而廢。關(guān)鍵問(wèn)題在于機(jī)場(chǎng)前期定位不準(zhǔn)、特色不足、同質(zhì)化建設(shè)嚴(yán)重。因此，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一要明確機(jī)場(chǎng)定位。即考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和配套能力、市場(chǎng)資源和特定需求等因素，針對(duì)通用航空作業(yè)不同需求，有針對(duì)性地規(guī)劃建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)。在工業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)地區(qū)，通用機(jī)場(chǎng)可以定位于制造業(yè)；旅游資源豐富的地區(qū)，則可重點(diǎn)開(kāi)發(fā)低空旅游、飛行體驗(yàn)；航空業(yè)務(wù)量較大的地區(qū)，則可注重私照培訓(xùn)、私人飛行等。二要預(yù)留發(fā)展空間。在通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)上，要考慮項(xiàng)目建成之后的運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)及配套產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，體現(xiàn)各自特色定位，圍繞通用機(jī)場(chǎng)實(shí)際需要，滿足行業(yè)管理規(guī)范，預(yù)留未來(lái)升級(jí)空間。三是重視機(jī)場(chǎng)選址。通用機(jī)場(chǎng)選址要考慮空域是否重疊、航路是否沖突、距離是否滿足、凈空是否可行，還要綜合考慮氣象、地址、文保、礦產(chǎn)、電力、通信、交通、土地屬性等各種要素。

2.搭建機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)通用航空的快速健康發(fā)展，主要得益于數(shù)量充足的機(jī)場(chǎng)和全面的飛行服務(wù)。機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)完備，飛機(jī)能飛起來(lái)；服務(wù)網(wǎng)絡(luò)完善，則飛機(jī)飛得安全。在美國(guó)，各類通用機(jī)場(chǎng)基本上覆蓋了從大型樞紐城市到偏遠(yuǎn)地區(qū)的每一個(gè)角落。盡管中國(guó)國(guó)情不同，但美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)仍可借鑒：一是可以建設(shè)一批投資少、周期短的基本級(jí)通用機(jī)場(chǎng)。如單一短跑道機(jī)場(chǎng)、旋翼機(jī)停機(jī)坪、水上起降通用機(jī)場(chǎng)，這類機(jī)場(chǎng)可以滿足基本的專業(yè)飛行需要，為短途運(yùn)輸、醫(yī)療救援、林草防火、救災(zāi)搶險(xiǎn)、低空觀測(cè)等提供急需服務(wù)。二是在中心城市周邊規(guī)劃建設(shè)一批設(shè)施完備的國(guó)家級(jí)通用機(jī)場(chǎng)，既能滿足公務(wù)航空需求，又可緩解大型樞紐機(jī)場(chǎng)壓力，特殊情況下還可成為緊急航班備降機(jī)場(chǎng)。三是配套建設(shè)FSS服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前我國(guó)僅有的幾家通航FSS還在試運(yùn)營(yíng)，區(qū)域性和全國(guó)性通航飛行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還未建成，現(xiàn)有的通航服務(wù)保障主要依靠民航空管提供，但由于設(shè)計(jì)容量有限，很難保障大量通用航空飛行[7]。

(三)加大財(cái)稅補(bǔ)貼，創(chuàng)新融資方式

1.加大財(cái)稅補(bǔ)貼力度。在單個(gè)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)困難，難以實(shí)現(xiàn)盈利的情況下，僅僅依靠政府規(guī)劃，通用機(jī)場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)化格局也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，需要政府加大對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的扶持力度。在財(cái)稅政策上，可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府經(jīng)驗(yàn)：一是制定與通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)各階段時(shí)序相呼應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，如建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)行補(bǔ)貼、利息補(bǔ)貼等，為通用機(jī)場(chǎng)各階段自主發(fā)展提供支持。二是通過(guò)“減、免、退”等試點(diǎn)降低稅負(fù)，對(duì)重點(diǎn)通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目立項(xiàng)，按“同等優(yōu)先”原則實(shí)施傾斜性利稅支持。三是落實(shí)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金政策，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)、飛行服務(wù)站及航油保障設(shè)施，按公益性項(xiàng)目對(duì)通用航空作業(yè)和服務(wù)保障、人力資源培養(yǎng)等項(xiàng)目予以支持。

2.創(chuàng)新融資信貸方式。通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展，關(guān)鍵在于資金保障。目前我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目投資模式主要有三類：一是政府出資，把機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目委托給投資公司，建成后交由政府運(yùn)營(yíng)；二是由企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，政府進(jìn)行相關(guān)配套；三是“PPP：Public-Private-Partnership”“BOT：build-operate-transfer”“BOO：Building-Owning-Operation”模式，即由企業(yè)、政府、資本三方或者兩方組成聯(lián)合體進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。這三種模式各有利弊，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步驗(yàn)證。建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在上述投資模式基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新融資信貸方式，一是將通用航空機(jī)場(chǎng)納入綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施綠色信貸政策，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)資本投入；二是運(yùn)用資本杠桿，如設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展基金等，對(duì)口支持通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)；三是吸引社會(huì)資本參與通用航空設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠信貸支持。

(四)完善法律法規(guī)，普及航空文化

1.完善法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，有49部涉及通用航空，數(shù)量眾多，但針對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)的立法基本空白[8]。因此可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)通用航空法規(guī)體系完善，為通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供有力的法律保障。一是建議把通用航空部分從《中華人民共和國(guó)民用航空法》及《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中獨(dú)立出來(lái)，制定專門的通用航空法及通用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例。二是推動(dòng)通用機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系建立。制定通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化審批流程；規(guī)范燃油加注、航油運(yùn)輸、質(zhì)量檢測(cè)、從業(yè)人員資質(zhì)等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求。三是出臺(tái)《通用機(jī)場(chǎng)分類管理辦法》和《通用航空運(yùn)營(yíng)管理辦法》，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)和運(yùn)營(yíng)實(shí)施分類分級(jí)及差異化管理，放寬非經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)限制，刺激民間普及型通用航空消費(fèi)需求。

2.普及航空文化。成熟的航空文化是美國(guó)通航產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的重要原因。當(dāng)前，我國(guó)航空文化基礎(chǔ)薄弱，民眾參與度不高；通航產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、地域分散、服務(wù)單一、運(yùn)行不規(guī)范，這些都對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)造成了間接影響。因此，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，大力發(fā)揮民間組織作用，傳播通用航空文化，促進(jìn)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)良性健康發(fā)展。一是有計(jì)劃有組織地成立各種通用航空專業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)對(duì)這些社會(huì)組織的有效管理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。通用航空各專業(yè)協(xié)會(huì)一般為非營(yíng)利性、自發(fā)性民間組織，政府可以通過(guò)它們實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向和意志，征集通用航空各類企業(yè)、員工、民間飛行愛(ài)好者等相關(guān)利益訴求。當(dāng)然，在保證飛行安全前提下，政府應(yīng)主要依靠市場(chǎng)手段而非行政干預(yù)對(duì)這些協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。二是要加強(qiáng)航空文化普及教育，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與通用航空的宣傳、教育和推廣。加大在中、小學(xué)開(kāi)展通用航空科普以及飛行愛(ài)好培養(yǎng)活動(dòng)，擴(kuò)大通用航空愛(ài)好和消費(fèi)群體；培育社會(huì)公眾參與通用航空的熱情，支持通用航空文化體驗(yàn)館、展覽館等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是充分發(fā)揮航空俱樂(lè)部作用，建設(shè)通用航空展示宣傳與交流平臺(tái)，組織開(kāi)展多種形式的通用航空文化宣傳、實(shí)踐體驗(yàn)活動(dòng)，普及通用航空知識(shí)，提升公眾對(duì)通用航空的認(rèn)知水平。