精準(zhǔn)扶貧視域下的城鄉(xiāng)低保瞄準(zhǔn)機制研究

劉麗娟

(民政部政策研究中心，北京，100721)

一、研究背景和文獻回顧

改革開放以來，我國的反貧困工作取得了舉世矚目的成就，從1978年到2014年，農(nóng)村貧困人口減少7億，年均減貧人口規(guī)模1945萬人；貧困發(fā)生率下降90.3個百分點，貧困人口年均減少6.4%。按當(dāng)年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年農(nóng)村居民貧困發(fā)生率為97.5%，農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億；2014年農(nóng)村貧困人口規(guī)模為7017萬，貧困發(fā)生率為7.2%。[1]城鄉(xiāng)低保制度作為反貧困戰(zhàn)略中的一項重要的社會保障政策，發(fā)揮了社會政策的“托底線”功能。截至2016年底，我國共有城鄉(xiāng)低保對象6606.7萬人，在其他社會救助中，臨時救助、傳統(tǒng)救濟、農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)等項目也對消除困難家庭的生存危機發(fā)揮了重要作用。但是，伴隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”期，根據(jù)國家統(tǒng)計局報告，自2003年以來全國的基尼系數(shù)一直處于0.46～0.49之間，高于國際警戒線0.4，這表明我國雖然貧困人口總數(shù)在不斷減少，但是相對貧困問題卻依然嚴(yán)峻。

我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障在基本上達到“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r，也面臨低保對象“易進難出”的難題。建立在資產(chǎn)審查基礎(chǔ)上的社會救助制度，是西方國家最早且長期采用的福利形式，被認為是公平與效率的有機結(jié)合。[2]社會救助對于暫時緩解貧困的作用被普遍認同的，但有些學(xué)者認為社會救助容易使救助對象陷入長期貧困，甚至產(chǎn)生貧困代際傳遞。比較有代表性的有兩種假說：一是“福利依賴”(welfare dependency)假說。“福利依賴”起源于西方福利發(fā)達國家。這一思想淵源可追溯到以亞當(dāng)·斯密為首的傳統(tǒng)自由主義流派。亞當(dāng)·斯密出于維持市場正常運轉(zhuǎn)的考慮，認為應(yīng)當(dāng)關(guān)心勞動者的福利，改善他們的生活狀況。但其“市場第一，福利第二”的原則為后來自由主義對福利的消極態(tài)度埋下了伏筆。其后的大衛(wèi)·李嘉圖的“工資鐵律”、馬爾薩斯的“福利導(dǎo)致窮人過多生育，從而引發(fā)人口貧困”的觀念，無不繼承了斯密對福利的基本態(tài)度，即應(yīng)嚴(yán)格控制福利的供給。[3]20 世紀(jì)80年代初，隨著福利國家進入到改革階段，“福利依賴”(welfare dependency)問題成為各國關(guān)注的焦點。吉爾德(G.Gilder) 、默里(C.Murray)和米德(L.Mead)等通過研究認為，相比較福利國家高額的社會支出，受助者對福利項目產(chǎn)生的依賴性更令人擔(dān)憂，存在鼓勵有勞動能力的受助者放棄工作機會的可能。[4]國內(nèi)對于城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度福利依賴研究有兩種代表性觀點：一種觀點認為我國低保制度目前尚不存在“福利依賴”效應(yīng)，[5]另一種觀點認為中國最低生活保障制度存在“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。[6]二是“貧困陷阱”假說。貧困陷阱問題的研究最早可以追溯到馬爾薩斯在其著作《人口論》(1798)中關(guān)于“人口陷阱” 的論述。20世紀(jì)50年代，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家對貧困陷阱問題進行了熱烈的討論，其中，最具代表性的就是納克斯(1953)的“貧困惡性循環(huán)”理論，納爾遜(1956)的“低水平均衡陷阱”理論，以及繆爾達爾(1957)的“循環(huán)累積因果關(guān)系”理論。[7]行為經(jīng)濟學(xué)把主觀心理因素引入貧困主體行為的研究，使解釋更貼近現(xiàn)實。有學(xué)者從認知資源的有限性出發(fā)，認為貧困和經(jīng)濟的不穩(wěn)定性會耗費人們的認知資源，使窮人更加不能采取提高他們收入的行為，從而導(dǎo)致貧困惡性循環(huán)。[8]有學(xué)者通過實驗分析了影響風(fēng)險回避的主觀與客觀因素，如初始財富、盈虧心理等。他們強調(diào)，即使成功概率不變，過去的失敗也會增加主體回避風(fēng)險的可能性，使其不能從事有風(fēng)險的生產(chǎn)活動，從而陷入貧困且無法擺脫。[9]國內(nèi)對于貧困陷阱的研究主要從資產(chǎn)匱乏和精英俘獲、空間貧困等角度進行研究。[10][11][12]

黨的十八大以來，黨中央把“扶貧開發(fā)”提升到治國理政的戰(zhàn)略層面，習(xí)近平總書記多次提出要精準(zhǔn)扶貧，2015年10 月舉辦的減貧與發(fā)展高層論壇上他提出“六個精準(zhǔn)”，即“扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項政策好處落到扶貧對象身上”。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要發(fā)布，對扶貧開發(fā)和低保兩項政策提出了明確要求。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為國家“十三五”時期的重要工作之一，直接關(guān)系到全面小康社會能否實現(xiàn)。[13]黨的十九大明確提出，決勝全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，要突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧的攻堅戰(zhàn)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。城鄉(xiāng)低保制度作為社會安全網(wǎng)的最后一道防線，能否兜好底，做到精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、靶向治療、從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)，維護好困難群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，關(guān)系到我國2020年能否實現(xiàn)全面脫貧。

二、城鄉(xiāng)低保制度政策特征

我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度自1997年城市最低生活保障制度和2007年農(nóng)村最低生活保障制度建立以來，經(jīng)過不斷完善發(fā)展，主要有三個特征：

一是動態(tài)管理。國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》(2004)，文件中首次提出要對低保對象實施動態(tài)管理。緊接著民政部發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范低保管理工作的緊急通知》(2004)要求把準(zhǔn)入和退出當(dāng)成同等重要的任務(wù)來抓，動態(tài)管理應(yīng)成為低保管理工作的一項制度，切實做到低保對象該進的進,該出的出,能進能出，應(yīng)保盡保。國務(wù)院在2016年發(fā)布的《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》中規(guī)定“建立個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。在確保信息安全和規(guī)范利用的前提下，多渠道、多層級歸集居民和非居民個人的收入、財產(chǎn)等相關(guān)信息，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，創(chuàng)新收入監(jiān)測方式方法，提升居民收入信息監(jiān)測水平”。

二是分類管理。民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》(2010)中提出采用分類定期復(fù)核辦法：對于收入來源比較明確、變化不大、長期貧困的家庭可以實行年度復(fù)審；對收入來源不固定、群眾產(chǎn)生新的異議的對象要縮短復(fù)審期限。要根據(jù)復(fù)查掌握的家庭經(jīng)濟狀況變化，及時按程序辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)低保金的手續(xù)，及時向社會公示。2012年，民政部關(guān)于印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法(試行)》的通知要求縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理。

三是協(xié)同管理。低保退出管理涉及稅務(wù)、房地產(chǎn)、社會保險、公積金、車輛、工商、金融等部門，需要加強協(xié)同管理。民政部在2014《開展社會救助專項整治 提高為民服務(wù)水平活動方案》中提出開展“人情?！薄板e?！钡葘ｍ椪位顒?，加快推進社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”機制建設(shè)。2015年，民政部、中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)協(xié)助開展社會救助家庭存款等金融資產(chǎn)信息查詢工作的通知》規(guī)定“對群眾舉報或在家庭經(jīng)濟狀況審核中發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索、需要進一步核實相關(guān)信息的社會救助申請家庭，要重點查詢其存款等金融資產(chǎn)信息；對已獲得社會救助的家庭，要按照動態(tài)管理的要求，不定期對其存款等金融資產(chǎn)信息進行查詢”。2016年，民政部、國家工商行政管理局發(fā)布《社會救助家庭成員工商登記信息核對辦法》的通知規(guī)定“工商總局根據(jù)民政部提供的核對對象名單，采用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段向民政部提供社會救助家庭成員全國范圍內(nèi)工商登記信息查詢服務(wù)”。

表1 我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度瞄準(zhǔn)機制相關(guān)的法規(guī)政策

低保政策既要防止低保對象福利依賴，又要增強低保對象的收入能力使其擺脫生存困境，更要保證低保制度公平、健康運行。近年來，我國針對低保對象采取的措施主要有：

1.排查認定。主要包括兩個方面：一方面規(guī)范認定條件。在2010 年《民政部關(guān)于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》中提出要規(guī)范對低保對象的戶籍認定、家庭財產(chǎn)的類別和條件、家庭收入的類別和計算方法、家庭收入的減免類型和金額進行規(guī)范；另一方面重點核查。在對低保對象每年都至少會有一次的全省核查基礎(chǔ)上，重點核查“五類”對象：(1)家庭成員中已正式退休并領(lǐng)取退休金的；(2)家庭成員實現(xiàn)再就業(yè)的,特別是年齡較大的成年人；(3)家中有子女畢業(yè)后就業(yè)的；(4)有重病的家庭成員過世,人員的減少使得平均收入變高的；(5)多次被舉報的。

2.就業(yè)扶持。主要包括三類：第一類是職業(yè)培訓(xùn)。大部分地區(qū)都明確要求處在勞動年齡的有勞動能力的低保對象必須至少參加一次低保機構(gòu)提供的免費職業(yè)技能培訓(xùn),低保相關(guān)部門有責(zé)任向有勞動能力的低保對象提供一次以上的免費職業(yè)培訓(xùn)。第二類是擇業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)。一些地方采用舉辦失業(yè)人員市民學(xué)校、低保人員簽訂公益勞動協(xié)議書和介紹就業(yè)機會等方式對低保對象提供擇業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)。第三類是推薦就業(yè)。對于年齡較大的人員及其他特殊就業(yè)困難群體,低保部門一般采用推薦到公益性崗位的做法。

3.激勵機制。包括兩類：一類是低保金漸退政策。救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和救助漸退是低保制度中就業(yè)激勵政策的主要成分。即低保對象的收入達到或超過退出標(biāo)準(zhǔn)后不會立即從低保制度中退出,而是對其享受的低保金進行逐步扣除,使其逐月退出。另一類是就業(yè)獎勵政策。為激勵低保對象積極就業(yè)或再就業(yè),地方政府為再就業(yè)的低保對象提供各種優(yōu)惠政策,如稅費減免、小額擔(dān)保貸款等；還有就是直接的經(jīng)濟物質(zhì)補助,即低保對象就業(yè)或再就業(yè)后可獲得一定的現(xiàn)金補貼作為物質(zhì)激勵。

4.限制性政策。低保對象的管理中也采取了一些限制政策：(1)求職/失業(yè)登記。各地區(qū)各地方人民政府的最低生活保障制度規(guī)定,低保就業(yè)服務(wù)對象即有勞動能力的或者處于勞動年齡階段的低保對象都必須到勞動部門進行就業(yè)/失業(yè)登記。(2)續(xù)保登記，即“月簽到、季復(fù)查、年審核”制度。一般規(guī)定低保對象領(lǐng)取低保救助金后，按月來社區(qū)簽到簽字,配合社區(qū)工作人員進行每季度一次的復(fù)查,并如實報告家計情況。連續(xù)幾個月不簽到的,按規(guī)定暫時取消低保資格,說明理由后方可重新申請低保資格。(3)社區(qū)公益性勞動。《城市居民最低生活保障條例》和各地低保條例明確規(guī)定,有勞動能力、尚未就業(yè)的低保對象應(yīng)參加一定數(shù)量的社區(qū)公益性勞動。若無故不參加的次數(shù)超過規(guī)定的,有的地方做出“暫時取消低保待遇,一段時間后才能重新申請”的決定。

三、城鄉(xiāng)低保制度運行現(xiàn)狀分析

我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建立初期，以追求“應(yīng)保盡保”的覆蓋面為建設(shè)目標(biāo)，取得較大的成就。截至2016年底，全國有城市低保對象855.3萬戶、1480.2萬人，農(nóng)村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人，共計6066.7萬人(表2)，[14]占到全國總?cè)丝诘?.4%。全年各級財政共支出城市低保資金687.9億元，農(nóng)村低保資金1014.5億元，合計1702.4億元。其中，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3744.0元/人·年。

表2 我國2006—2016年城鄉(xiāng)低保人員規(guī)模和增長率

資料來源：民政部網(wǎng)站。

從近十年的變化趨勢來看，城市和農(nóng)村低保人口都在下降，兩類人口在2011年的絕對值和占總?cè)丝诒确謩e為7582.5萬人和5.6%，均達到峰值，然后持續(xù)下降。目前絕對規(guī)模已經(jīng)降至7000萬以下，人口占比已低于5%(圖1)。

圖1 2006—2016年我國城鄉(xiāng)低保人數(shù)

對低保家庭的測量認定主要是以收入為視角，通過制定“收入線”考察家庭的收入狀況進而判斷是否貧困，這種衡量方式忽視了個體或家庭由于可能遭受的硬性支出而導(dǎo)致的貧困。隨著對貧困認識的不斷深化，對于貧困標(biāo)準(zhǔn)的判定也在逐漸變化。城鄉(xiāng)低?！懊闇?zhǔn)機制”就是對最低生活保障制度精準(zhǔn)效率的一種衡量，如果瞄準(zhǔn)率低，針對性不強，對低保家庭的身份識別不準(zhǔn)確，“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄耙走M難處”等問題將依然存在?！熬珳?zhǔn)”是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對城鄉(xiāng)低保家庭進行精確識別，按照實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，更好地實現(xiàn)低保政策的“兜底”功能。

本研究基于民政部政策研究中心2016年在全國29個省市7258戶城市困難家庭和4307戶農(nóng)村困難家庭(城鄉(xiāng)困難家庭主要指城鄉(xiāng)低保戶和低保邊緣戶)，共計11565戶城鄉(xiāng)困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進行的研究和分析。研究發(fā)現(xiàn)：第一，城鄉(xiāng)低保家庭健康狀況整體較差，文化程度普遍較低，勞動力有限，就業(yè)狀況不理想；第二，支出型貧困特征明顯，家庭剛性支出已經(jīng)成為導(dǎo)致貧困的主要原因；第三，捆綁式福利在一定程度上強化了“貧困陷阱”。

1.家庭基本特征。調(diào)查結(jié)果顯示(表3)：(1)城鄉(xiāng)低保家庭健康狀況整體較差。自評健康一般的為 31.2%，較差和很差的為41.8%；37.2%的低保家庭成員有殘疾問題，其中，中度和重度殘疾的為23%；20.7%的低保家庭成員患有大病，52.1%的患有慢性病。(2)城鄉(xiāng)低保戶文化程度主要為初中及以下，總計占比80.5%。 其中，沒有上過學(xué)(文盲)的占26.1%，上過小學(xué)的占27.8%，上過初中的占26.6%。(3)城鄉(xiāng)低保戶勞動力有限、就業(yè)狀況不理想。調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)低保家庭中16.33%的為離退休或年老無業(yè)人員，23.74%的為失業(yè)、無業(yè)或無勞動能力，7.23%的為長期照料家務(wù)。就業(yè)者中，穩(wěn)定就業(yè)的家庭成員比例只有6%，占比最高的為零工，有14.79%，另有2.57%的從事個體經(jīng)營和3.94%的務(wù)農(nóng)。

表3 城鄉(xiāng)低保家庭和低保邊緣家庭人口特征

2.家庭主要支出情況。根據(jù)表4、表5計算得出2015年城鄉(xiāng)低保家庭平均年收入為13593.8元/年，平均年支出為29606.7元/年，高于收入16012.9元。城鄉(xiāng)低保家庭的收入來源主要包括五部分：勞動收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。其中，轉(zhuǎn)移性收入和勞動收入是城鄉(xiāng)低保家庭的主要收入來源，占家庭總收入比例的均值分別為62.98%和31.27 %(表4)，73.67%的城市低保家庭和75.98 %的農(nóng)村低保家庭都出現(xiàn)明顯的收不抵支(表5)。由于剛性支出過大，遠遠超出家庭經(jīng)濟承受能力，從而導(dǎo)致這些家庭處于暫時的生活困難中。與收入型貧困不同，支出型貧困主要是由發(fā)生不可避免的大宗開支導(dǎo)致的，一般包括家庭成員患重大疾病、子女教育、購買或建住房等。2015年，在城鄉(xiāng)低保家庭的各項支出中，平均醫(yī)療費用分別為12986.58元(城市低保家庭)和11579.07元(農(nóng)村低保家庭)，占家庭總支出的30.37%和34.16%，是金額最高的支出項，而教育支出分別占總支出的8.37%和6.50%。總的來看，醫(yī)療費用高是困難家庭收不抵支最重要的致因。

表4 2015全年城鄉(xiāng)低保家庭收入和小類別支出結(jié)構(gòu)基本統(tǒng)計

表5 2015年分人群城鄉(xiāng)低保家庭收支平衡情況

3.捆綁式福利在一定程度上強化了“貧困陷阱”。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是一個綜合性的福利，不單純包括最低生活保障金，而且還包括以其為資格能享受到的廉租住房保障、教育救助、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、倒房重建、子女就學(xué)以及水費、電費、乘車、有線電視收視費、垃圾處置費、殯葬費用、稅收減免等費用減免政策。捆綁福利易產(chǎn)生“貧困陷阱”。以城市居民最低生活保障為例。通過對是否領(lǐng)取最低生活保障金與是否享受附屬福利的交叉分析文章發(fā)現(xiàn)，卡方檢驗結(jié)果顯示除司法救助與法律援助和失業(yè)救助兩項外，其他選項都達到5%的顯著水平(表6)。調(diào)查樣本中，低保戶享受醫(yī)療救助比例為29.1%，高于平均值23.9%；低保戶享受教育救助比例18.0%，高于平均值14.7%；低保戶享受住房補貼比例為9.8%，高于平均值7.7%；低保戶享受自然災(zāi)害補助比例為1.3%，低于平均值1.6%；低保戶享受臨時救助的比例為9.9%，高于平均值9.1%；低保戶享受水電燃料取暖費減免的比例為28.5%，高于平均值20.1%；低保戶享受物價補貼或節(jié)假日救助的比例為22.7%，高于平均值18.4%；低保戶享受其他救助或優(yōu)惠項目收入的比例為5.4%，高于平均值4.7%；低保戶享受其他費用減免比例為3.0%，高于平均值2.2%；低保戶享受慈善救助(政府以外)的比例為8%，高于平均值6.2%(表5)。交叉分析結(jié)果表明，低保與其附屬福利關(guān)聯(lián)度比較高。

表6 被訪城市低保戶的低保金與附屬福利交叉分析表

注：a.卡方值39.12，P值0.000；b.卡方值63.638，P值0.00；c.卡方值47.963，P值0.000；d.卡方值4.658，P值0.023；e.卡方值5.895，P值0.016；f.卡方值345.819，P值0.000；g.卡方值91.442，P值0.000；h.卡方值9.772，P值0.002；i.卡方值22.906，P值0.000；j.卡方值0.886，P值0.224；k.卡方值0.261，P值0.344；l.卡方值39.13，P值0.000。

說明：表格中占比的合計指的是享受某項救助(補貼、費用減免、優(yōu)惠項目收入)的總?cè)藬?shù)占城市被訪總?cè)藬?shù)的百分比。

由于存在福利捆綁，低保戶退出低保時會失去許多福利，造成“福利斷崖”。如城市低保戶享受水電免費等福利，低保戶一旦退出低保，不僅不能享受原有的低保金，而且相應(yīng)的低保福利也會削減。低保戶在享受低保期間，其實際收入等于其家庭勞動收入、財產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入(包括政府與社會的各項現(xiàn)金救助加上與低保資格捆綁的各項費用減免金額)。在低保戶退出低保期間，其名義收入等于家庭勞動收入、財產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入(包括政府與社會的部分漸退獎勵金)。由此可見，在退出低保之后，雖然還保留了部分救助，但由于捆綁福利的取消部分抵消了低保家庭實際收入的增長額，導(dǎo)致低保戶實際收入低于名義收入。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：變動幅度最大的是從第一檔(1000元以下)到第二檔(1001元～2000元)，人均救助收入均值從2698.16元降至1864.02元(表7)；從第二檔(1001元～2000元)到第七檔(6001元～7000元)，人均救助收入均值又從1864.02元升至2669.7元，這是由于隨著就業(yè)條件改變，從單位或企業(yè)獲得各種補助增加；之后就總體呈下降趨勢。第二檔成為低保戶的“貧困陷阱”，即收入越低的低保戶越不愿意就業(yè)。因此，現(xiàn)有“差額補貼”容易使家庭人均收入1000元以下的低保戶出現(xiàn)“吃低保”比就業(yè)的實際收入還要高的現(xiàn)象，這會抑制低保戶主動退出最低生活保障，甚至導(dǎo)致有些低保戶為獲取低保采取各種造假和不積極就業(yè)的行為。

表7 2015年城市居民家庭人均救助收入、家庭人均收入分布情況 單位：元

說明：將家庭人均收入劃分為11個檔次，家庭人均救助收入包括各項現(xiàn)金補助和費用減免。

四、啟示與建議

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度作為社會保障的最后一道安全網(wǎng)，對困難群體的家庭需求、分布特點和困難情況有更加精確的了解和掌握，使我國的城鄉(xiāng)低保政策更加具有針對性，可以將有限的資源更加合理有效地用于困難群體。因此，低保政策的瞄準(zhǔn)顯得迫切重要。本文建議：

1.加強精準(zhǔn)核查，建立和完善“收入+消費”結(jié)合的收入核查機制。政府在收入核查方面建立分類核查、動態(tài)管理和協(xié)同管理的制度，但是主要還是以收入核查為主。針對我國當(dāng)前尚未建立比較完全的收入監(jiān)測系統(tǒng)以及居民儲蓄形式多元化的背景，建議在完善收入核查制度基礎(chǔ)上，探索增加對家庭消費的核查。家庭消費核查既可以強化對貴重物品消費方面的監(jiān)控，又可以加強對家庭基本必需品消費監(jiān)控，如可增加對家庭水、電以及通信費用的監(jiān)控。有些地方已經(jīng)探索將貴重物品消費納入核查指標(biāo)，但是對于基本必需品消費納入核查指標(biāo)探索較少。家庭基本必需品消費是反映居民收入變動的一個重要指標(biāo)，因此，建議探索將其納入核查低保戶收入的參考指標(biāo)。

2.加強精準(zhǔn)扶持，建立和完善“救助+賦能”并重的救助制度。我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障從創(chuàng)立至今都比較重視救助功能，而對于低保戶賦能重視力度不夠，這就容易導(dǎo)致低保戶產(chǎn)生返貧、滯貧。建議在現(xiàn)有制度設(shè)計上加強賦能制度設(shè)計，首先應(yīng)提高低保戶資產(chǎn)性收入，通過資產(chǎn)收益扶持等政策增加低保戶資產(chǎn)性收入，提高其抵御疾病等風(fēng)險能力；其次應(yīng)加強低保戶人力資本積累，通過切實有效的技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)輔導(dǎo)，提高低保戶就業(yè)技能，促進其穩(wěn)定就業(yè)；最后提高低保戶理財能力。低保戶對其擁有資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的能力普遍不足，應(yīng)通過社工等人員，以個案工作等方式提高其理財能力。

3.加強精細管理，建立和完善“激勵+分類”的就業(yè)導(dǎo)向機制。現(xiàn)有“差額補貼”制度容易造成負激勵。為解決管理中問題，建議加強精細管理，建立收入豁免與救助漸退激勵機制，并采取分類管理：針對有勞動能力低保戶在再就業(yè)起步或工作不穩(wěn)定階段，規(guī)定一定時段或金額的豁免，避免出現(xiàn)貧困高原效應(yīng)；針對就業(yè)比較穩(wěn)定的有勞動能力低保戶，規(guī)定在一定時間段和相應(yīng)收入以下實行漸退激勵機制；針對超過法定勞動年齡的低保戶再就業(yè)，可以實現(xiàn)一定時段或金額的豁免，并建立相應(yīng)的稅收和社保優(yōu)惠政策；針對殘障低保戶再就業(yè)，規(guī)定一定時段或金額的豁免，并建立相應(yīng)的津貼、稅收優(yōu)惠和社保優(yōu)惠政策。

4.加強精細監(jiān)控，建立和完善智能監(jiān)控管理平臺。現(xiàn)有的各種政策規(guī)定比較復(fù)雜，低保核查和管理較多地依靠人工，這就導(dǎo)致現(xiàn)在的低保核查主要采取抽查方式。建議首先引入智能技術(shù)，建立低保智能監(jiān)測管理平臺，變抽查為普查；其次引入第三方，建立政府與社會、行政與專業(yè)相結(jié)合的管理平臺；最后引用大數(shù)據(jù)技術(shù)，動態(tài)監(jiān)測和分析最低生活保障戶退出的影響因素，及時采取相應(yīng)的解決措施。

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