和建花

隨著全面二孩政策的放開，托幼問題已成為中國社會熱點(diǎn)問題，黨和國家以及社會各界對此都非常關(guān)注。2017年黨的十九大報(bào)告提出要“幼有所育、學(xué)有所教”，“辦好學(xué)前教育”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，這為進(jìn)一步發(fā)展托幼公共服務(wù)指明了方向和要求。2017年6月13日，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|在促進(jìn)兒童健康發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，要著眼全面兩孩政策實(shí)施后的新需求，扎實(shí)推進(jìn)托育服務(wù)和普惠性學(xué)前教育發(fā)展。[1]

在黨和政府的高度重視下，當(dāng)前3歲以上托幼事業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。2016年3—6歲幼兒入園率已達(dá)到77.4%，“入園難”問題基本解決。[2]2017年5月教育部等共同印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動計(jì)劃的意見》提出，到2020年基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，全國學(xué)前三年毛入園率提升至85%。但與此相比，0—3歲托幼服務(wù)則可謂百廢待興，發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)不能滿足家庭的需求。據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前0—3歲嬰幼兒在我國各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%[3]，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家50%的比例。近年來，國務(wù)院和政府相關(guān)部門也加強(qiáng)了對3歲以下托幼服務(wù)的關(guān)注，2017年國務(wù)院婦女兒童工作委員會組織開展了“0—3歲兒童托育公共服務(wù)和政策支持”課題，國家衛(wèi)計(jì)委在2016年開展了0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展相關(guān)調(diào)研?？梢云诖窈?歲以下托幼服務(wù)事業(yè)將迎來再次發(fā)展的曙光。

目前我國3歲以下托幼服務(wù)發(fā)展領(lǐng)域的主要問題是人民日益增長的美好生活需要和托幼服務(wù)不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的托兒所體系遭到嚴(yán)重破壞，而新的體系尚未建立，造成0—3歲托兒需求與服務(wù)供給矛盾突出。一方面，人民群眾對托幼有著美好的愿望和需求，2017年國務(wù)院婦兒工委“0—3歲兒童托育公共服務(wù)和政策支持”課題的調(diào)查結(jié)果顯示，48.2%的被訪者有0—3歲兒童托育服務(wù)需求；希望孩子在2歲半以內(nèi)入托的為70.4%；53.4%的被訪者最需要全日托服務(wù)；79.4%的被訪者希望托育機(jī)構(gòu)設(shè)在社區(qū)附近，希望托育服務(wù)時間與上下班時間銜接的占54.4%。①參見國務(wù)院婦女兒童工作委員會“0—3歲兒童托育公共服務(wù)和政策支持研究”課題組：《3歲以下兒童托育公共服務(wù)研究報(bào)告》，2018 年。上海市總工會2016年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，74.2%的職工希望孩子入托，八成多職工贊成企事業(yè)單位辦托兒所。[4]另一方面，0—3歲托育公共服務(wù)發(fā)展滯后，供需矛盾突出，其結(jié)果將在相當(dāng)程度上影響全面二孩政策的實(shí)施，而且不利于兒童發(fā)展、婦女就業(yè)以及國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來發(fā)展。因此應(yīng)該高度重視，加以研究和解決。

國際上關(guān)于托幼的主要理念和實(shí)際做法，能夠?qū)ξ覀兯伎既绾伟l(fā)展中國0—3歲托幼事業(yè)有所啟示。國際社會高度重視針對學(xué)齡前兒童的托幼公共服務(wù)，其中包括0—3歲托育服務(wù)，并重視托幼一體化理念及政策實(shí)踐，對提高生育率、提高婦女的勞動參與率提供了基礎(chǔ)性保障。但目前為止，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對0—3歲托育服務(wù)國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法介紹還不多見。為此，以下從0—3歲托育服務(wù)相關(guān)國際理念及其背景、部分國家的現(xiàn)狀、托幼政策實(shí)踐、國際經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示等四個方面，對0—3歲托育服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理介紹和分析總結(jié)，以期對我國托幼工作和事業(yè)發(fā)展以及相關(guān)研究有所啟發(fā)和裨益。

一、0—3歲托幼公共服務(wù)相關(guān)國際理念及其背景

當(dāng)前，在不少國家的人口政策以及經(jīng)濟(jì)、社會、教育等政策背景下，0—3歲托幼公共服務(wù)的發(fā)展不僅是家庭所需、政府所思的問題，也是國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求和鼓勵生育政策落實(shí)的必然結(jié)果。國際趨勢是將托幼服務(wù)事業(yè)放到更加廣闊的視野，重視其公共產(chǎn)品和服務(wù)的屬性，重視其與婦女就業(yè)、家庭經(jīng)濟(jì)收入、男女兩性平等、鼓勵生育等經(jīng)濟(jì)社會和人口發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系，并將包括3歲以下在內(nèi)的托幼服務(wù)作為重要的公共服務(wù)內(nèi)容，把托幼政策作為一項(xiàng)涉及人口、社會、經(jīng)濟(jì)和教育的綜合性政策加以重視。一些發(fā)達(dá)國家已建立起相對完備的家庭政策體系，其中包括涉及0—3歲嬰幼兒照看和教育的托幼服務(wù)體系。政府制定有利于家庭的政策，提供價(jià)格適宜并且保證質(zhì)量的公共照看機(jī)構(gòu)，不斷提高托幼服務(wù)水平，幫助幼兒父母解決托幼問題，為婦女發(fā)展創(chuàng)造平等就業(yè)的機(jī)會和環(huán)境，成為大多數(shù)國家制定實(shí)施托幼政策的重要目標(biāo)，也成為更多國家?guī)椭改赣绕涫悄赣H取得工作家庭平衡的公共政策選擇。[5]

聯(lián)合國兒基會、世界經(jīng)合組織等國際組織長期以來本著促進(jìn)兒童早期發(fā)展、促進(jìn)婦女就業(yè)、幫助父母平衡工作家庭的理念，呼吁國際社會和各國政府重視兒童早期養(yǎng)育和教育，并提倡0—6歲托幼一體化。所有兒童享有接受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育權(quán)利已經(jīng)成為國際共識，2015年聯(lián)合國《2030教育行動框架》也將提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育列為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的子領(lǐng)域，納入包容、公平和優(yōu)質(zhì)的全民終身教育體系中。[6]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）長期以來強(qiáng)調(diào)，每個孩子都應(yīng)能從幼兒教育和照看中獲得益處，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，投資托幼事業(yè)，促進(jìn)托幼供服務(wù)的發(fā)展，能夠得到較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，是一項(xiàng)具有長期優(yōu)厚回報(bào)的投資。當(dāng)前，國際社會已達(dá)成共識，性別平等和婦女發(fā)展本身就是國際社會的發(fā)展目標(biāo)，同時也是實(shí)現(xiàn)其他人類社會發(fā)展目標(biāo)和減少貧困的重要渠道。聯(lián)合國提出了2015年后的17個發(fā)展目標(biāo),其中賦權(quán)婦女和女童、促進(jìn)性別平等被列為其中一個單獨(dú)目標(biāo)。[7]這也說明婦女問題作為發(fā)展問題的重要性，也因此對0—3歲托幼公共服務(wù)提出了更高的要求。

一些西方發(fā)達(dá)國家的托幼發(fā)展理念，與相關(guān)國際組織高度一致，而他們在早期兒童教育和保育相關(guān)法律政策及實(shí)際措施方面也被許多國家作為學(xué)習(xí)的榜樣。如瑞典重視幼兒照看和教育服務(wù)，首先是基于國家戰(zhàn)略、國家利益、未來國家人才競爭戰(zhàn)略核心角度的考慮，正因如此，無論任何政黨上臺執(zhí)政，對國家戰(zhàn)略以及早期養(yǎng)育和教育對國家戰(zhàn)略的重要性都一致得到了認(rèn)同和貫徹執(zhí)行。為更好地促進(jìn)社會公平公正、男女平等、婦女就業(yè)、幫助父母平衡工作家庭，為促進(jìn)幼兒學(xué)習(xí)、認(rèn)知、社會性發(fā)展及未來發(fā)展，國家和政府應(yīng)提供優(yōu)質(zhì)的早期教育和養(yǎng)育，已經(jīng)成為瑞典政府重視托幼公共服務(wù)的基本理念。瑞典從1990年開始的“幼保一體化”改革，以及目前為止一直在不斷完善發(fā)展的托幼公共服務(wù)事業(yè)，也正是基于這種對國家利益的認(rèn)同。[8]

又如法國，在多年社會共識的基礎(chǔ)上，近幾屆政府更加重視男女兩性在各領(lǐng)域的全面平等，以及家庭政策、兒童照看和教育政策的不斷完善。政府更多地并不是從教育和人力資源早期開發(fā)的角度出發(fā)，而是從促進(jìn)男女平等、有利于婦女生產(chǎn)后的職場回歸、充分實(shí)現(xiàn)婦女就業(yè)、提倡父母雙方分擔(dān)育兒責(zé)任的角度出發(fā)，在促進(jìn)性別平等政策框架下，在3歲以上幼兒學(xué)校實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，重視擴(kuò)大0—3歲幼兒照看和保育服務(wù)的提供。[9]再如亞洲近鄰日本也為促進(jìn)兒童發(fā)展、防止少子化、促進(jìn)婦女就業(yè)，在托幼公共服務(wù)理念上有較大變革，與西方發(fā)達(dá)國家漸趨一致，并加強(qiáng)對有關(guān)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。[10]

二、部分發(fā)達(dá)國家0—3歲托幼狀況及政策實(shí)踐

國際上3歲以下托幼公共服務(wù)的發(fā)展水平還參差不齊，但不少國家都不斷有所進(jìn)展，一些國家的照看比率較高。在OECD國家，近年來嬰幼兒教育和照看有不少進(jìn)展，據(jù)2017年6月OECD《強(qiáng)勢開端2017：早期教育發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)》（Starting Strong 2017：Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care）的數(shù)據(jù)顯示，2014年OECD國家所有兒童基本能享受至少一年的早期教育和機(jī)構(gòu)照看機(jī)會，0—3歲兒童在正式托幼機(jī)構(gòu)的照看比例為34%。其中超過50%的國家有法國（52%）、荷蘭（56%）、盧森堡（55%）、丹麥（65%）、比利時（55%）、挪威（55%）、冰島（60%）。亞洲的日本和韓國也超過30%，分別是31%、35%。[11]2005—2014年的10年間，OECD國家接受正規(guī)托幼服務(wù)的3歲以下兒童比例從26%提高到34%。[12]

（一）瑞典

1.托幼基本狀況

瑞典是發(fā)達(dá)國家中擁有健全社會福利體系的楷模，素有“福利國家”之稱，在歐洲屬于發(fā)展最好的幾個國家之一，經(jīng)濟(jì)增長力強(qiáng)，貧富差距小，婦女失業(yè)率低，有可持續(xù)性財(cái)政支出，為重視兒童保教等就業(yè)支持政策體系建設(shè)提供了很好的基礎(chǔ)。針對1—5歲的托幼服務(wù)由市政部門提供以及瑞典國家教育署統(tǒng)一管理，幼兒從1歲起可以進(jìn)入學(xué)前學(xué)校，3歲以上可享受每年525小時的免費(fèi)教育。[13]保教一體化改革讓84%的1—5歲幼兒在機(jī)構(gòu)中接受照料和教育，50%以上3歲以下幼兒進(jìn)入托幼機(jī)構(gòu)，根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，2014年3歲以下嬰幼兒入托比例達(dá)47%。[11]幼兒照看與教育機(jī)構(gòu)以公立學(xué)前機(jī)構(gòu)為主，兼有家庭日托所等其他形式，機(jī)構(gòu)全年開放,每天開放時間靈活并可根據(jù)家長工作時間進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)出托幼為家長服務(wù)、為婦女就業(yè)和婦女發(fā)展服務(wù)的定位。由于有政府資助，兒童相關(guān)各類家庭福利補(bǔ)貼也減輕了家庭育兒負(fù)擔(dān)，因而幼兒照看與教育學(xué)費(fèi)低廉。

2.托幼政策實(shí)踐

瑞典托幼公共服務(wù)的最大特色在于學(xué)前教育立法、托幼一體化管理及管理監(jiān)督體制的健全完善。基于有不斷健全的政策法律保障及明確的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，經(jīng)過長期發(fā)展，0—6歲托幼公共服務(wù)體系形成了一個完整而有效運(yùn)行的體系。1975年瑞典就頒布了《學(xué)前學(xué)校法》，規(guī)定地方政府有完善公立托幼體系的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要保教結(jié)合。1995年頒布的新法律規(guī)定，市政區(qū)有義務(wù)為兒童提供托幼公共服務(wù)。在管理制度上，從重視早期教育、有利于保教一體化、便于國家管理指導(dǎo)等綜合視角出發(fā)，從1996年開始，早期教育養(yǎng)育服務(wù)工作由從前的國家健康與社會事務(wù)部變更為教育與科學(xué)部，負(fù)責(zé)0—6歲早期兒童教育和保育全國性政策的制定和承擔(dān)對幼兒照看與教育管理的責(zé)任。1998年瑞典進(jìn)一步開展學(xué)前教育改革，將學(xué)前學(xué)校納入基礎(chǔ)學(xué)校教育體系中，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府對學(xué)前教育所負(fù)有的職責(zé)。因此直到目前，多數(shù)地方政府對學(xué)前學(xué)校和中小學(xué)進(jìn)行著統(tǒng)一管理。幾十年來，政府對嬰幼兒照料和教育不斷進(jìn)行高額投資，托幼公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)占到教育經(jīng)費(fèi)的三分之一。瑞典改革的主要成效表現(xiàn)為：地方政府對保教機(jī)構(gòu)的管理得到增強(qiáng)，1—5歲幼兒課程銜接得以促進(jìn)，師資力量得以提高，保教收費(fèi)制度得以完善，保教質(zhì)量得到提高。在管理體制上，從1996年開始，早期兒童教育和保育服務(wù)和全國性政策的制定由教育和科學(xué)部門全權(quán)負(fù)責(zé)。在質(zhì)量監(jiān)督上，在國家層面確立了瑞典學(xué)校監(jiān)察局作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立監(jiān)控市政府和政府所管轄的所有早期兒童教育和保育機(jī)構(gòu)。綜合而言，瑞典托幼公共服務(wù)管理監(jiān)督的主要特點(diǎn)和優(yōu)勢在于：建立由教育部門管理的統(tǒng)合早期保育和教育的行政管理機(jī)構(gòu)，出臺國家統(tǒng)一的教育保育課程，整合共建保教隊(duì)伍，構(gòu)建保教管理監(jiān)督體系，優(yōu)化保育收費(fèi)并主要根據(jù)家庭收入制定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）法國

1.托幼基本狀況

法國早已普及了3歲以上學(xué)前教育，2014年的數(shù)據(jù)同樣保持了3歲以上幼兒接受學(xué)前教育100%的比例。[11]由于法國所有3歲以上幼兒都能接受學(xué)前教育，因此實(shí)際需要解決的兒童照看問題只涉及3歲以下幼兒。據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，法國2014年3歲以下幼兒進(jìn)入各類照看中心、育兒助理之家等接受專職人員教育照看的比例為52%，處于國際較領(lǐng)先行列中。[11]法國0—3歲幼兒照看形式類型多樣，通?？煞譃橐韵聨最悾杭w照看機(jī)構(gòu)，包括托兒所、微小托兒所、街區(qū)臨時照看處、多重照看機(jī)構(gòu)或者兒童花園等；母職助理，在自己家里或者母職助理屋接收照看4歲以下幼兒；企業(yè)托兒所，其中不少也向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)家庭開放；父母托兒所，是由父母聯(lián)合組織舉辦的集體托兒機(jī)構(gòu)；兒童娛樂活動中心，面向2—6歲孩子,通常是在上下學(xué)前后、午休時間、學(xué)校假期等為幼兒安排各類文體娛樂活動。這些機(jī)構(gòu)通常需由省級理事會主席簽批或需要向省級社會融合和人口保護(hù)服務(wù)部門報(bào)備管理。[14]

為了解需求，法國社會福利機(jī)構(gòu)在2015年開展了一項(xiàng)針對有6—12個月孩子的家庭的托兒意愿和狀況調(diào)查。結(jié)果表明，父母認(rèn)為孩子適宜上托兒所的比例，6個月內(nèi)嬰兒為7%，6—12個月內(nèi)嬰兒為27%，12—24個月幼兒上升到48%，24—36個月幼兒達(dá)到52%。[15]另據(jù)法國家庭社團(tuán)聯(lián)盟UNAF于2017年開展的一項(xiàng)針對父母的調(diào)查，1—2歲幼兒父母中有73%非常擔(dān)心和顧慮3歲以下幼兒的照看方式問題。[16]由上可見，法國3歲以下幼兒托育問題既有較高需求，又面臨如何更好地滿足需求的問題。

2.托幼政策實(shí)踐

法國迄今為止已構(gòu)建起相當(dāng)完備的家庭政策體系，其中包括涉及嬰幼兒照看和教育的托幼服務(wù)體系，并將3歲以下幼兒入托政策作為家庭政策最重要的內(nèi)容之一，在發(fā)達(dá)國家中屬于體系構(gòu)建非常健全完善的國家，這也歸功于法國政府對托幼作用問題的清晰認(rèn)識和政府責(zé)任的明確態(tài)度。[9]法國托幼公共服務(wù)的主要特色為：有一些2到3歲幼兒可以在免費(fèi)幼兒學(xué)校上學(xué)；托幼園所形式非常靈活多樣；每種照看形式都能得到相應(yīng)育兒補(bǔ)貼；政府在擴(kuò)大托兒所容量的前提下鼓勵企業(yè)辦托兒所，以滿足職工孩子就近入托的需求。盡管如此，近年來法國政府及與家庭事務(wù)相關(guān)的社團(tuán)還是意識到，托幼服務(wù)無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都還難以完全滿足家庭需求，家庭在尋找自己希望的照看方式上還存在一些困難。因此，一方面注重增加托兒機(jī)構(gòu)容納幼兒的數(shù)量，另一方面也繼續(xù)發(fā)展多種類型的適應(yīng)家庭多樣化需求的集體照看方式，并鼓勵企業(yè)辦托兒所。[17]

為更好地緩和父母的工作家庭矛盾，法國政府于2004年開始實(shí)施“托兒所計(jì)劃”，增設(shè)2萬個托兒“位子”，并規(guī)定舉辦0—3歲托兒所的企業(yè)可以獲得免稅優(yōu)惠政策。由于多種原因，近年來法國幼兒學(xué)校3歲以下幼兒入學(xué)比例下降，從2001年的35%下降到2012年的11%，為此，法國政府于2013年強(qiáng)調(diào)幼兒園接收0—3歲幼兒的重要性，提出要繼續(xù)發(fā)展面向0—3歲幼兒的托幼公共服務(wù)，并提出將0—3歲幼兒入園率恢復(fù)到30%的目標(biāo)。[18]政府還宣布，從2015到2017年要增加275000個0—3歲幼兒照看“位子”，其中10萬個用于托兒所，10萬個用于母職助理雇傭，7.5萬個用于擴(kuò)大幼兒學(xué)校0—3歲幼兒名額。[19]上述措施也必然伴隨政府的財(cái)政支持，財(cái)政在家庭政策上的資金投入每年大約有0.5億歐元，對幼兒照看和教育的補(bǔ)貼范圍也較廣，家庭所有類型的照看方式都能享受財(cái)政的資助，資助類型多樣。[19]除了增強(qiáng)公共托幼服務(wù)，法國政府同時也注重父親的育兒參與，并強(qiáng)烈推進(jìn)父親育兒休假制度，以利于母親產(chǎn)后回歸工作和保障家庭領(lǐng)域的性別平等及婦女就業(yè)權(quán)益。

（三）日本

1.托幼基本狀況

為解決少子化、婦女就業(yè)率低、經(jīng)濟(jì)不景氣等問題，日本各屆政府也非常重視優(yōu)化育兒環(huán)境，提高托幼“位子”數(shù)量和保教質(zhì)量，因此幼兒保育事業(yè)取得了不少進(jìn)展。目前日本的主要保育類型有：認(rèn)可保育所、認(rèn)定兒童園、小規(guī)模保育事業(yè)、家庭保育事業(yè)、事業(yè)所內(nèi)保育事業(yè)、居宅訪問型保育事業(yè)、地方單獨(dú)事業(yè)的保育室等。2016年以后，托幼機(jī)構(gòu)類型有所改革。此前托幼的主要機(jī)構(gòu)是幼兒園和保育所，幼兒園主要是面向3—5歲兒童，任何家庭都可以申請，注重教育，但兒童在園時間較短。而保育所的對象為0—5歲幼兒，主要是雙職工家庭或者無法在家養(yǎng)育孩子的家庭，注重保育并且兒童在園時間較長。2015年政府出臺“兒童及育兒援助新制度”后，托幼機(jī)構(gòu)類型有所創(chuàng)新，增加了兼具幼兒園和保育園優(yōu)點(diǎn)的“認(rèn)定兒童園”，面向0—5歲兒童，不論家長工作情況如何都可以利用。[20][21]近年來，日本家庭的保育需求也較旺盛，保育園利用率年年上升，其中1—2歲幼兒家庭的利用率上升較快，2016年4月，占全體1—2歲幼兒比例的41.1%，占全體保育兒童的71.1%。2009年到2016年間，日本1—2歲嬰幼兒入園比例年年上升，分別為28.5%、29.5%、31.0%、33.0%、33.9%、35.1%、38.1%和41.1%。[22]近年來，等待入園的兒童每年約有2萬人，并主要集中在都市區(qū)，而與此同時，約有八成市區(qū)街道和村的未入園兒童人數(shù)為零。[22]

2.托幼政策實(shí)踐

長期以來，日本少子化趨勢日趨嚴(yán)重，出生人口持續(xù)下降，2015年合計(jì)特殊出生率只有1.45，同時，日本婦女的勞動參與率在發(fā)達(dá)國家中也處于較低的位置。在這樣的背景下，為鼓勵生育并支持婦女就業(yè)，日本政府出臺一系列與育兒相關(guān)的政策措施來整備育兒環(huán)境，減少等待入園兒童的數(shù)量。從歷史上看，日本對托幼公共服務(wù)的重視也經(jīng)歷了較長時期，政策一貫性和持續(xù)性較強(qiáng)，且近年來政策出臺的密集度也較高。從1993年開始，政府對設(shè)立保育設(shè)施的企業(yè)每年支付不低于360萬日元的“企業(yè)內(nèi)托兒補(bǔ)助金”，并要求企業(yè)從1995年4月開始給享受“育兒休業(yè)”的女職工交納社會保險(xiǎn)金。[23]2001年，在內(nèi)閣府通過的《支援工作與養(yǎng)育子女兼顧的方針》中規(guī)定，企業(yè)實(shí)行有利于婦女兼顧工作與育兒的多樣化雇傭形式，為婦女提供相應(yīng)待遇和彈性工作時間，并靈活運(yùn)用“育兒休業(yè)”和產(chǎn)假制度等。2003年，設(shè)立少子化社會對策會議制度，會長由內(nèi)閣總理擔(dān)任，全體閣僚員都是該會議的委員。2013年，政府實(shí)施發(fā)揮女性活力振興日本經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，其中包括充實(shí)保育設(shè)施、改善女性就業(yè)環(huán)境、支持女性產(chǎn)后重返職場等內(nèi)容。2015年，出臺“兒童及育兒援助新制度”以綜合推進(jìn)對學(xué)前教育、保育、社區(qū)育兒的支持。[23]

2016年，內(nèi)閣府、厚生勞動省出臺《關(guān)于企業(yè)主導(dǎo)型保育事業(yè)的實(shí)施》及《企業(yè)主導(dǎo)型保育事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金實(shí)施綱要》等規(guī)定，對企業(yè)辦園標(biāo)準(zhǔn)、師生比例、補(bǔ)助等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。同年，內(nèi)閣會議批準(zhǔn)日本“一億總活躍計(jì)劃”，其中包括新增工作和育兒兩立支援、對企業(yè)辦園進(jìn)行資助、普及認(rèn)定兒童園等內(nèi)容。在財(cái)政來源上，除了從消費(fèi)稅中撥付0.7兆元，2017年又追加了0.3兆元。針對0—3歲幼兒，政府除了發(fā)展認(rèn)定兒童園外，也增設(shè)其他保育事業(yè)并注重發(fā)展地區(qū)型保育。地區(qū)型保育專門接收0—2歲兒童，主要開設(shè)在0—2歲等待入托兒童人數(shù)較多但又缺少新的保育設(shè)施場所的地區(qū)。2013年至2017年的5年間，日本政府在全國共提供了約53萬個保育園“位子”，計(jì)劃在2018年至2019年間，再提供22萬個“位子”以解決滿足入園需求，并最遲在2020年內(nèi)全面解決全國的待機(jī)兒童問題。[23]

（四）韓國

1.托幼基本狀況

韓國托幼機(jī)構(gòu)主要包括幼兒園和保育設(shè)施，采取幼兒園和保育設(shè)施分離的二元化運(yùn)營和管理模式。韓國托幼機(jī)構(gòu)類型有國立和公立保育設(shè)施、大型福祉機(jī)構(gòu)或宗教團(tuán)體運(yùn)營的法人保育設(shè)施、民間保育設(shè)施、家庭保育設(shè)施、職場保育設(shè)施和由父母們自己為運(yùn)營主體的父母協(xié)同保育設(shè)施。[24]2015年，0—5歲兒童有49%的人白天在保育設(shè)施中接受養(yǎng)育，2歲開始有一半在保育設(shè)施接受照看。[25]長期以來，由于保教分離對政府預(yù)算、行政管理、家庭選擇等都帶來一些矛盾和不便，因此韓國社會近年來在如何解決部門分離所產(chǎn)生的重復(fù)、沖突和混亂問題上有一些探討，今后，托幼一體化可能是解決這些沖突和不便的一條途徑。①參見大邱大學(xué)社會福利學(xué)科：《韓國工作家庭平衡的現(xiàn)狀與任務(wù)》，2017年。

2.托幼政策實(shí)踐

韓國在世界上也維持著超低生育率，2015年其綜合生育率只有1.2，而同時婦女的勞動參與率也較低，2016年婦女勞動力參與率僅有56.2%。①參見大邱大學(xué)社會福利學(xué)科：《韓國工作家庭平衡的現(xiàn)狀與任務(wù)》，2017年。為提高生育率并促進(jìn)婦女勞動力參與，韓國出臺了一系列促進(jìn)托幼發(fā)展的法律政策。韓國托幼服務(wù)在相關(guān)法律、管轄部門、設(shè)施名稱和對象年齡等方面實(shí)行二元化體制。一方面，幼兒園依據(jù)2004年頒布的《幼兒教育法》設(shè)立運(yùn)營，接受3歲至入學(xué)前兒童入園，接受教育部監(jiān)管，重視教育機(jī)能。幼兒園依據(jù)幼兒教育法并由教育部管理，其中規(guī)定幼兒享受學(xué)前1年免費(fèi)義務(wù)教育，到2012年，這一規(guī)定被修訂為幼兒可享受免費(fèi)學(xué)前3年教育。另一方面，托兒所則依據(jù)1991年出臺的《嬰幼兒保育法》設(shè)立，規(guī)定對0—6歲幼兒實(shí)施保育并由保健福祉部監(jiān)管。這種二元化的托幼服務(wù)模式也帶來了政府預(yù)算上一定的浪費(fèi)和行政上的摩擦等弊端，因此目前還在開展托幼一體化探索，因此，走一體化道路在韓國還是比較遙遠(yuǎn)的事情。

在托幼財(cái)政投入上，政府投入也在逐年增加，并且從2013年開始政府對利用托兒所的0—5歲兒童提供保育補(bǔ)貼，無論家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況如何，每月可以從國家領(lǐng)取到保育津貼，同時政府對不在托幼設(shè)施的兒童家庭也進(jìn)行育兒補(bǔ)助，這一補(bǔ)助最初只是針對低保和低收入家庭的2歲以下幼兒，后來則擴(kuò)大到所有5歲以下幼兒。[26]

三、國際經(jīng)驗(yàn)及其對中國的啟示

（一）國際經(jīng)驗(yàn)

上述國家的0—3歲托幼公共服務(wù)理念和政策措施，對促進(jìn)兒童發(fā)展、提高婦女就業(yè)率和總和生育率、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步和社會公平，都起到了較好作用，各國歷經(jīng)時長并經(jīng)過各界政府接力式傳承改革，取得較大成效，其經(jīng)驗(yàn)值得思考和借鑒。

1.國家和政府的理念建立在托幼是公共服務(wù)因而政府有義不容辭的責(zé)任這一認(rèn)知和共識的基礎(chǔ)上。上述國家在托幼服務(wù)政策理念上的共性特點(diǎn)是，不僅僅將托幼服務(wù)作為教育政策，而且還將其作為家庭政策、社會政策的一個重要組成部分。正因?yàn)檎J(rèn)識到這一點(diǎn)，很多發(fā)達(dá)國家的政府都不遺余力地重視托育公共服務(wù)政策，并將其作為政府不可推卸的責(zé)任。

2.政策的一貫性、連續(xù)性和持久性特點(diǎn)明顯，有的政策甚至用法律形式加以固定，并著重加強(qiáng)管理體制建設(shè)。盡管上述各國在長期以來經(jīng)歷了不同的政黨輪換、執(zhí)政者變更，但基于托幼公共服務(wù)對于國家利益的認(rèn)識，不同的政黨和政府對托幼公共服務(wù)的重視如出一轍，相繼出臺了相關(guān)政策措施，促進(jìn)了托幼公共服務(wù)的不斷發(fā)展。上述國家都有專門的部門或部門聯(lián)合來管理和監(jiān)督托幼事業(yè)發(fā)展。無論瑞典、法國，還是日本、韓國，都有專門機(jī)構(gòu)管理托幼機(jī)構(gòu)，并對該機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)加以明確規(guī)定。瑞典的經(jīng)驗(yàn)特別值得借鑒，1996年就將所有兒童早期服務(wù)工作由國家健康與社會事務(wù)部轉(zhuǎn)歸教育和科學(xué)部門管理，同時在國家層面建立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管市政府和政府管轄的早期教育保育機(jī)構(gòu)。

3.國家財(cái)政支持托幼園所和家庭。上述國家托幼政策的制定實(shí)施和托幼事業(yè)的發(fā)展，都離不開國家財(cái)政的強(qiáng)有力支持，瑞典、法國對家庭政策的財(cái)務(wù)資助在國際上成為榜樣，而日本近年來在整備育兒環(huán)境、增加托幼園所數(shù)量和提高質(zhì)量上也下了不少功夫。由于有托幼服務(wù)是公共服務(wù)、政府有直接責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)托幼事業(yè)發(fā)展的理念先行，政策制定和實(shí)施過程中財(cái)政對托幼機(jī)構(gòu)和家庭育兒的支撐，不僅必不可少，而且也成為理所應(yīng)當(dāng)。

4.托幼服務(wù)類型比較多樣、時間靈活，這也體現(xiàn)出托幼為家長服務(wù)、為婦女就業(yè)和婦女發(fā)展服務(wù)的一個定位。瑞典、法國歷來都比較重視托幼服務(wù)類型和照看時間上適應(yīng)家庭的多樣化需求，日本近年來在這方面也有很大突破，在托幼類型多樣化、時間靈活、照看方式靈活上設(shè)身處地考慮家庭實(shí)際需求，因此3歲以下幼兒申請保育的比例也有較大提高。

5.托幼一體化或者向一體化的努力傾向明顯。上述國家都意識到0—6歲幼兒的照看和教育是不可斷然割裂的整體，在管理上托幼一體化也是解決二者割裂的最終途徑。因此，以瑞典法國為代表的國家都已走在托幼一體化道路上，韓國和日本也逐漸認(rèn)識到幼保分離的局限和問題，并不斷在開展一體化的實(shí)踐探索。

（二）對中國的啟示

對于中國而言，需要在繼承中國優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上借鑒國際的有益經(jīng)驗(yàn)。

1.進(jìn)一步在全社會樹立3歲以下托幼服務(wù)是公共服務(wù)的理念。應(yīng)基于國家戰(zhàn)略、國家利益、未來國家人才競爭戰(zhàn)略核心角度，考慮0—6歲公共托幼服務(wù)議題，進(jìn)一步將學(xué)前教育政策上升到社會政策高度加以認(rèn)知，并在全社會擴(kuò)大對3歲以下托幼公共服務(wù)理念的宣傳，加大對其公益性、多元價(jià)值及雙重目標(biāo)的宣傳普及。

2.重新確立解除婦女后顧之憂和教育幼兒的托幼服務(wù)目標(biāo)。在黨領(lǐng)導(dǎo)下的托幼服務(wù)事業(yè)發(fā)展歷程中，黨和政府曾經(jīng)將托幼事業(yè)的目標(biāo)定位為解放婦女生產(chǎn)力、解除婦女的后顧之憂和教育幼兒，這兩個目標(biāo)定位是社會主義中國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，符合當(dāng)代國際潮流，值得繼承和發(fā)揚(yáng)。

3.政府繼續(xù)承擔(dān)發(fā)展托幼公共服務(wù)的主體責(zé)任并推進(jìn)學(xué)前教育立法。從2010年以來黨和政府的相關(guān)政策文件和實(shí)際行動中可以明顯看出，政府承擔(dān)起對托幼事業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，各級政府的責(zé)任意識明顯增強(qiáng)，發(fā)展托幼事業(yè)成為政府行動。今后各級政府還需要進(jìn)一步發(fā)揮責(zé)任主體作用，加強(qiáng)對托幼事業(yè)的整體規(guī)劃、財(cái)政投入和統(tǒng)籌管理。特別是目前對3歲以下托幼公共服務(wù)的主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，主管部門不甚明晰，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和明確化，還應(yīng)推進(jìn)學(xué)前教育立法，并對3歲以下托幼公共服務(wù)增加相關(guān)規(guī)定。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局，適度擴(kuò)大面向3歲以下嬰幼兒的托幼服務(wù)。在全面二孩政策背景下，目前我國面向3歲以下嬰幼兒的托兒所、托兒班的數(shù)量嚴(yán)重不足，無法滿足一些家庭對嬰幼兒日間照看的需求。各地需要在對人口政策調(diào)整后3歲以下托幼人口變動趨勢和托幼需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測分析的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大面向3歲以下嬰幼兒的托幼公共服務(wù)，逐步構(gòu)建3歲以下育兒支持服務(wù)體系。建議以嬰幼兒所生活的社區(qū)、托幼機(jī)構(gòu)為主要依托，探索政府各部門特別是教育、衛(wèi)生、社區(qū)管理部門、婦聯(lián)和托幼機(jī)構(gòu)共同參與的多形式、多類型、靈活多樣的普惠性托兒服務(wù)，以滿足人民群眾需求。

5.推進(jìn)托幼一體化改革。中國目前0—6歲托幼斷裂為兩段，3—6歲歸口教育部門管理，而3歲以下則多由國家衛(wèi)計(jì)委、全國婦聯(lián)等管理指導(dǎo)，但因沒有明確的管理部門，導(dǎo)致3歲以下托幼管理不到位、不規(guī)范，對3歲以下托幼事業(yè)發(fā)展不利。今后，中國構(gòu)建幼保一體化管理體制問題也應(yīng)逐漸提到議事日程。