王學忠

(中共安徽省委黨校 法學部,安徽 合肥 230022)

近年來,我國民間融資糾紛高發(fā)。究其原因,或認為是民間融資主體誠信缺失和風險意識不夠,或認為是政府規(guī)制不力,兩者分別關(guān)涉融資權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力的規(guī)范行使問題。公私法劃分理論認為,權(quán)力和權(quán)利的行使分別由公法、私法調(diào)整?！叭绻⒎ㄕ邲]有公私法劃分的概念,立法就有可能出現(xiàn)以命令服從的方法,以強行性規(guī)范調(diào)整平等主體間的財產(chǎn)關(guān)系,就會出現(xiàn)違反經(jīng)濟規(guī)律的錯誤?！盵1]我國民間融資立法恰存在公私法區(qū)分不夠,以公法方法調(diào)整民間融資私領(lǐng)域的問題。因此,從公私法劃分角度分析我國民間融資法律問題具有重要的現(xiàn)實意義。

一、民間融資法律體系的理想構(gòu)成

民間融資法律體系是由與民間融資相關(guān)的各類法律有機組合的整體。從公私法劃分理論角度出發(fā),民間融資法律體系理想構(gòu)成包括齊全的外在形式、均衡的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和合理的法律規(guī)范設(shè)置等。

(一)齊全的民間融資法律外在形式

從外在形式看,規(guī)范民間融資權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力行使的法律包括憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等,各種法律形式各具功能。憲法作為國家根本大法,是其他一切形式法律的母法,但其只規(guī)定重大問題,原則性強,不可能詳細規(guī)定民間融資權(quán)利和權(quán)力。法律體現(xiàn)貫徹憲法精神,統(tǒng)領(lǐng)行政法規(guī)和部門規(guī)章,在整個法律體系中居于承上啟下的地位。行政法規(guī)、部門規(guī)章是法律體系的重要組成部分,從其功能來看應(yīng)當是具體化民間融資法律以便于實施,但不能代替法律,不能違背法律規(guī)定。全國人民代表大會(以下簡稱為全國人大)制定的法律是規(guī)范民間融資權(quán)利、權(quán)力的主要法律形式。

民間融資監(jiān)管權(quán)力應(yīng)當由全國人大制定的公法約束。孟德斯鳩認為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”;“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[2]。民間融資行政法規(guī)、行政規(guī)章等制定主體是監(jiān)管機關(guān),如無全國人大制定的法律而僅由行政立法約束監(jiān)管權(quán)力,難免失之偏頗。由全國人大制定民間融資法律約束監(jiān)管權(quán)力就是要實現(xiàn)立法權(quán)對行政權(quán)的制約。

民間融資主體權(quán)利只能由全國人大制定的私法規(guī)定。日本學者美濃部達吉認為:“私法只能由法律規(guī)定,除代替法律的敕令(緊急命令)和由于法律之委任的命令(委任命令)外,其余命令所定的規(guī)定,都可推定為公法規(guī)定。”[3]顯然,他明確排除了行政部門制定的各種法規(guī)作為保護私權(quán)利的法律形式。行政法規(guī)、部門規(guī)章不能規(guī)定民間融資權(quán)利,否則就是由權(quán)力決定權(quán)利,這違背權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利讓渡的基本法理。融資權(quán)利由全國人大制定的法律規(guī)定既可保障權(quán)利實現(xiàn),也可起到對抗權(quán)力侵蝕權(quán)利的作用。

(二)均衡的民間融資法律內(nèi)在結(jié)構(gòu)

從法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看,民間融資公法、私法應(yīng)當均衡發(fā)展,形成合理的法律規(guī)制梯度,以促進融資權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)行使。美國學者梅里曼認為,私法通過強調(diào)個人財產(chǎn)與契約自由來保護權(quán)利;政府在公法范圍內(nèi)活動的目的是承認并保證私權(quán)的實現(xiàn)[4]。易言之,私法是直接確認權(quán)利以保障權(quán)利自由行使,而公法通過控制權(quán)力以保障權(quán)利實現(xiàn)。雖然兩者最終目的都是為了保障私權(quán)利,但它們對權(quán)利的影響是不同的。民間融資私法直接保障融資自由權(quán)利實現(xiàn),對融資主體限制最小;公法則不同,公法可能“經(jīng)由各種制度性安排而統(tǒng)合和侵吞私法”[5],致使權(quán)利受到權(quán)力的侵害。如果融資權(quán)利能夠正常行使,監(jiān)管權(quán)力不必行使,那么監(jiān)管權(quán)力侵犯融資權(quán)利的可能性就大為降低。私法越發(fā)達有效,能夠處理好權(quán)利主體間關(guān)系,無須公法介入,權(quán)利行使自由越有保障。反之,如果私法本身不健全,此時對權(quán)力介入和公法需求增加,融資權(quán)利受到權(quán)力壓制的可能性大為增加。因此,為保證權(quán)利充分行使與限縮權(quán)力作用空間,民間融資公私法的構(gòu)成應(yīng)當均衡,以免私法不足、公法過多而有害融資權(quán)利自由。

公法中的行政法和刑法之間也需要均衡。行政法在準入控制、運行監(jiān)管等方面對民間融資市場進行規(guī)范。相對于私法,行政許可、行政處罰等行政方法對融資權(quán)利自由影響較大,但比以限制或剝奪人身自由乃至生命的刑法又小得多。行政法如能首先對民間融資違法行為進行處罰,可以起到糾正、預(yù)警作用,減少犯罪發(fā)生和刑法適用空間,這是有利于保障融資權(quán)利的。刑法一般是保證各種法律規(guī)范得以貫徹實施的最后一道屏障,只有當行政法無法或不足以對民間融資市場進行有效規(guī)制時才發(fā)揮作用。為使行政方法能夠有效維護民間融資權(quán)利自由行使的目的,減少刑事方法使用,在立法上要求構(gòu)建完善的民間融資行政法。

(三)合理的法律規(guī)范設(shè)計

優(yōu)帝指出:“公法的規(guī)范不得由個人之間的協(xié)議而變更”,而私法“對當事人來說‘協(xié)議就是法律’”[6]?？梢姡椒ǖ姆梢?guī)范設(shè)計方法有所不同,其中公法是確定的、強制性規(guī)范;而私法則是任意性規(guī)范,可以由當事人的意志而更改,體現(xiàn)意思自治。

民間融資私法規(guī)范的任意性表現(xiàn)為“法無禁止則自由”,一般以負面清單方式明確規(guī)定禁止或限制民間融資的形式、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等;在負面清單之外,允許融資主體根據(jù)自身需要自由地選擇與誰交易、以什么條件交易以及交易糾紛解決方式等。

監(jiān)管權(quán)力可能行使失當而侵犯融資權(quán)利,因此,民間融資公法是以強制性規(guī)范約束監(jiān)管權(quán)力。民間融資公法規(guī)范的強制性表現(xiàn)為“法無授權(quán)不可為”,一般以權(quán)力清單形式對政府及其部門在民間融資監(jiān)管中的職權(quán)進行規(guī)定,對權(quán)力行使程序也有明確規(guī)定,政府及其部門須嚴格按照法律規(guī)定的清單、程序行使權(quán)力。

二、我國民間融資法律體系存在的問題及成因分析

(一)我國民間融資法律體系存在的問題

1.公私法律外在形式殘缺。我國保障民間融資權(quán)利和約束權(quán)力的主要法律形式不是全國人大制定的基本法律,而是行政法規(guī)和行政規(guī)章,公私法律外在形式殘缺。首先是民間融資私法體系殘缺對融資權(quán)利的保障不足。我國民間融資尚無專門的私法,在相關(guān)法律中的條文也較稀少。《民法通則》只在第90條規(guī)定了“合法的借貸關(guān)系受法律保護”;《合同法》雖設(shè)專章對借款合同進行了規(guī)定,但也局限于私人借貸這一形式,其他實踐中大量存在的民間融資形式如合會、錢莊、職業(yè)放貸等無合法身份,處于地下運行狀態(tài)。其次是民間融資公法體系殘缺對監(jiān)管權(quán)力的約束不足?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中國人民銀行法》針對的是銀行業(yè)監(jiān)管,涉及民間融資的僅是非法從事銀行業(yè)務(wù)部分,政府監(jiān)管小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社并無法律授權(quán),民間融資監(jiān)管權(quán)力總體上缺乏公法約束。法律形式體系殘缺的后果是,監(jiān)管權(quán)力侵蝕融資權(quán)利。農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等根據(jù)行政規(guī)章和政策得以合法化,這看起來是擴大了融資權(quán)利,實際上是把本來可按照私法行使的融資自由權(quán)利異變?yōu)闄?quán)力許可,本質(zhì)上是在擴大權(quán)力的同時縮小了融資權(quán)利。民間融資權(quán)利的實質(zhì)是融資契約自由和財產(chǎn)處分自由。根據(jù)憲法中確立的市場經(jīng)濟體制和公民私有財產(chǎn)權(quán)保護規(guī)定，完全可以推導(dǎo)出民間融資自由權(quán)利[7]。因為公法缺位,私法較少,憲法與行政法規(guī)、規(guī)章間缺乏銜接,憲法中的民間融資自由精神并未在實踐中得到貫徹。我國亟待加強民間融資立法,健全形式體系,以約束監(jiān)管權(quán)力和保障融資權(quán)利。

2.公私法律內(nèi)在結(jié)構(gòu)失衡。一是公法體系龐大而私法不足。如前所述,民間融資私法局限于《民法通則》和《合同法》等對民間借貸的規(guī)定,內(nèi)容十分薄弱。與之對應(yīng)的是行政法規(guī)、行政規(guī)章等公法內(nèi)容的龐大,權(quán)力的作用空間很大。如《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》第5條規(guī)定,未經(jīng)批準,任何單位和個人不得擅自設(shè)立金融機構(gòu)或者擅自從事金融業(yè)務(wù)活動。此規(guī)定擴大了監(jiān)管權(quán)力,同時縮小了融資權(quán)利。因為私法對合會、錢莊、資金合作、職業(yè)放貸等融資形式規(guī)制不足,加之民間融資市場不誠信、不規(guī)范現(xiàn)象十分普遍,風險時常爆發(fā)。而一旦風險爆發(fā)又多以行政法、刑法等公法手段打擊處理。公法手段的處理在短期內(nèi)能夠?qū)S護民間融資秩序起到一定的積極作用,但從長期來看,對民間融資發(fā)展的消極作用更為明顯。規(guī)范民間融資發(fā)展不應(yīng)僅僅依靠公法打擊處理，而應(yīng)均衡私法和公法規(guī)范的配合運用。二是公法間結(jié)構(gòu)不均衡。一方面,行政法的預(yù)警作用不明顯。行政法律對合法的融資活動適用范圍狹窄,局限于小額貸款公司、典當、農(nóng)村資金互助社;對未經(jīng)批準的融資活動按照《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》采取的是較為嚴厲的直接取締措施,缺少過渡性的、給予對方整改機會的銜接處罰。另一方面,刑罰卻有適用擴大化之嫌。如《刑法》規(guī)定了非法吸收公眾存款罪、非法集資罪。實踐中,吸收公眾資金即使不用于放貸的行為也被認為是吸收公眾存款;用于生產(chǎn)經(jīng)營后因遭遇不可抗力而無法償還的行為被認定為集資詐騙。正因為我國公私法律內(nèi)在結(jié)構(gòu)失衡,在合法、違法與犯罪之間缺乏明顯的界限,缺少合理的法律規(guī)制梯度,導(dǎo)致一直以來民間融資市場治理陷入“一放就亂,一管就死”的尷尬局面。

3.公私法律規(guī)范設(shè)計錯位。公私法劃分理論要求法律規(guī)范允許融資權(quán)利在負面清單外任意行使,監(jiān)管權(quán)力應(yīng)當嚴格在權(quán)力清單內(nèi)行使。然而,我國民間融資法律規(guī)范存在設(shè)計錯位問題,導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力可任意行使,融資權(quán)利行使卻以取得權(quán)力認可為條件。具體而言,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是自設(shè)市場準入審批權(quán)限制融資自由權(quán)利。農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司的市場準入分別由《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定,而這兩個規(guī)范性文件的制定者皆為行政部門。民間融資機構(gòu)設(shè)立多少應(yīng)當根據(jù)市場需要決定,但在實際操作中卻由權(quán)力決定。如《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》頒布之初即受到嚴格限制。根據(jù)2008年銀監(jiān)會發(fā)布的《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009年—2011年工作安排》,全國計劃設(shè)立的1294家新型農(nóng)村金融機構(gòu)中,農(nóng)村資金互助社只有161家,處于被邊緣化狀態(tài)。2012年后則是直接停止設(shè)立審批。二是自設(shè)運行監(jiān)管權(quán)力侵害融資主體的自主管理權(quán)。審慎監(jiān)管是要求銀行業(yè)遵守周密而謹慎的經(jīng)營規(guī)則,以達到防范、化解銀行業(yè)風險目的的監(jiān)管模式。民間融資是不同于銀行業(yè)務(wù)的直接融資形式,應(yīng)當受制于不同于銀行業(yè)審慎監(jiān)管的安排。然而,《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第53條規(guī)定,銀監(jiān)部門按照審慎監(jiān)管要求對農(nóng)村資金互助社進行持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管?！蛾P(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》也要求小額貸款公司建立審慎規(guī)范制度,確保資產(chǎn)損失準備充足率始終保持在100%以上。審慎監(jiān)管損害了融資權(quán)利,模糊了民間融資的“民間”屬性。三是自設(shè)非法金融活動認定權(quán)侵害融資權(quán)利?！斗欠ń鹑跈C構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》第4條規(guī)定,未經(jīng)批準向社會不特定對象吸收資金,出具憑證,承諾在一定期限內(nèi)還本付息的為非法吸收公眾存款。然而,現(xiàn)代民間融資大多突破了熟人社會;“還本付息”對于資金提供者來說是愿意提供資金的通常條件,對于資金接受者來說是為取得融資而付出的代價;“出具憑證”更是融資雙方明確融資事實和權(quán)利義務(wù)的必要憑據(jù)。所以根據(jù)這條規(guī)定,只要未經(jīng)批準的任何吸收資金行為都可能被認定為非法吸收公眾存款。然而,根據(jù)《商業(yè)銀行法》第11條規(guī)定,該條禁止的是未經(jīng)批準吸收公眾資金同時從事商業(yè)銀行發(fā)放貸款業(yè)務(wù)的行為。《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》不合理的要害是擴大了《商業(yè)銀行法》中的“存款”內(nèi)涵,把任何接受資金但不放貸的行為都認定為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。

(二)我國民間融資法律體系存在問題的成因分析

1.重公輕私法律傳統(tǒng)的當代延續(xù)影響了民間融資公私法區(qū)分觀念建立。我國傳統(tǒng)法律具有諸法合一的特征,其中缺乏私法和公法區(qū)分觀念。中華人民共和國成立后,受蘇聯(lián)影響,“我國法學界一直不承認有關(guān)公法與私法劃分的理論,否認民法是私法的觀點在我國的法學研究中占據(jù)主要地位”[8]。改革開放以來,尤其是確立市場經(jīng)濟體制以來,私營經(jīng)濟的發(fā)展壯大客觀上促進了《民法通則》《合同法》《物權(quán)法》等一批私法的頒布,但因為受根深蒂固的傳統(tǒng)觀念影響,公私法觀念尚未完全樹立起來。這些必然對民間融資立法中的公私法區(qū)分觀念產(chǎn)生影響。

2.政府干預(yù)就是權(quán)力干預(yù)的誤解強化了行政法規(guī)、行政規(guī)章等公法的大量出臺。政府干預(yù)民間融資市場雖然表現(xiàn)為權(quán)力干預(yù),但這只是表象,實質(zhì)是政府在法律范圍內(nèi)行使權(quán)力。盡管當前對市場與政府關(guān)系有了清晰的理論界定,法治政府建設(shè)取得了巨大成就,但并未完全改變行政權(quán)力在民間融資發(fā)展中作用的認識誤區(qū),認為政府干預(yù)就是權(quán)力干預(yù)。在此誤解下,民間融資行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定無須遵守嚴格的制定程序,比法律更利于權(quán)力任意干預(yù),從而成為監(jiān)管者青睞的法律形式。

3.政府能力自信對公法制約權(quán)力、私法保障權(quán)利的排斥。“干預(yù)主義似乎是一種經(jīng)過深思熟慮的選擇,它常以市場的脆弱性和國情不同而懷疑市場的力量,同時對政府能力卻深信不疑?！盵9]受長期計劃經(jīng)濟體制的影響,我國當前依然存在懷疑市場和迷信權(quán)力的現(xiàn)象。既然政府對自己能力充滿自信就不必接受法律制約,也就不必要加強民間融資公法立法。同樣,既然懷疑市場作用就不必尊重融資權(quán)利自由行使,也就不認為私法保障權(quán)利是必要的。然而,政府不僅因為自身信息不對稱問題而無法采取有效措施,而且可能因為道德問題產(chǎn)生尋租行為,這些都將導(dǎo)致政府的民間融資市場干預(yù)失敗。

4.民間融資發(fā)展理念的偏差加強了政府對公法手段的依賴。在一個正常的金融體系中,民間融資和銀行體系是并存的、相互補充的關(guān)系。然而,民間融資在我國部分人的觀念中只是一種落后的、沖擊銀行體系的融資形式。我國國有銀行是由政府組建的,與政府有著密切的利益聯(lián)系。民間融資發(fā)展客觀上會分流存款資源,削弱政府控制的國有銀行低息吸儲能力,對國有銀行利益造成一定的沖擊。從維護國有銀行利益出發(fā),政府理所當然會排斥民間融資發(fā)展。限制民間融資發(fā)展成為政府既定的金融發(fā)展政策后,民間融資私權(quán)利當然要受到壓制,同時采取行政法、刑法等公法手段來保障所要追求的金融政策目標,由此出現(xiàn)重公法輕私法傾向。

三、民間融資法律體系的重構(gòu)路徑

(一)民間融資法律外在形式的健全

健全民間融資法律外在形式首先是改變政府干預(yù)就是權(quán)力干預(yù)的思維,確立政府干預(yù)是依法干預(yù)的理念?！斑x擇法律治理、確立法律干預(yù)市場的理念是市場經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展和政府依法調(diào)控的根本途徑。”[10]從理論上說,政府并非道德完人,在行政立法時可能存在設(shè)租行為;更重要的是,即使不存在道德問題,政府也可能因為對民間融資市場情況無法精準把握而干預(yù)失當。因此,政府的干預(yù)應(yīng)當建立在科學理性基礎(chǔ)之上。法律制定的民主性和科學性使其具有較強的理性,理性的法律是規(guī)范民間融資監(jiān)管權(quán)力行使的保障。其次是根據(jù)憲法加強民間融資立法。當前需要通過全國人大立法規(guī)范民間融資權(quán)利和權(quán)力行使。一方面,制定民間融資公法,把監(jiān)管權(quán)力關(guān)進法律的牢籠里。依法行政之“法”指的主要是全國人大立法,而非行政部門立法。監(jiān)管部門制定的相應(yīng)規(guī)章只能是細化法律的結(jié)果,而不是創(chuàng)設(shè)新的法律。這樣,民間融資監(jiān)管的行政立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)得以分離,有效避免了立法者同時負責執(zhí)法可能導(dǎo)致的“部門利益法制化”問題。另一方面，修改完善私法。權(quán)利立法只能由法律確定,修改完善民間融資私法應(yīng)當通過法律明確融資主體具體有哪些權(quán)利,改變當前的權(quán)利由行政規(guī)章決定的局面。同時,需要對不適應(yīng)民間融資市場發(fā)展的行政法規(guī)、規(guī)章進行清理。

(二)民間融資法律內(nèi)在結(jié)構(gòu)的均衡

博登海默指出,“法律的主要作用并不是懲罰或壓制,而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排。使用強制性制裁的需要愈少,法律也就更好地實現(xiàn)了其鞏固社會和平與和諧的目的”[11]。這就要求加強民間融資各個法律部門之間的協(xié)調(diào)性,形成以私法為基礎(chǔ)性調(diào)整機制,以行政法為預(yù)警性調(diào)整機制,以刑法為最后調(diào)整機制的梯度型法律規(guī)制體系。

一是加強民間融資私法立法,發(fā)揮私法的基礎(chǔ)性調(diào)整作用。市場經(jīng)濟倡導(dǎo)自由平等競爭,調(diào)整平等主體間關(guān)系的私法是市場經(jīng)濟的基石。只有具備發(fā)達的私法,市場權(quán)利才能自由行使,才能減少對公法的需求,才能最大限度地防止權(quán)力對權(quán)利的侵犯。當前,民間融資大多是非人格化交易,私人信任和聲譽約束不再有效。私法的任務(wù)是建立制度信任,也就是通過制度明確交易雙方應(yīng)當如何做以及違約的不利后果,使每個人對對方行為有著確定的預(yù)期,鼓勵人們更多地與陌生人進行交易,而不必把交易局限在熟人之間;某一方違約,另一方可以依據(jù)法律要求對方承擔相應(yīng)責任以挽回損失。這就需要通過立法構(gòu)建不同融資類型的主體制度、交易制度、交易糾紛解決制度,以完善的法律基礎(chǔ)運行框架規(guī)范民間融資行為。對于只涉及融資雙方權(quán)利義務(wù)的一般性民間融資,通常不會對其他人的利益產(chǎn)生影響,由當前《民法通則》《合同法》中的相關(guān)法律加以規(guī)范即可。對于非涉眾的資金互助合作、小額貸款公司、合會等融資組織的設(shè)立必須要明確法律條件,并規(guī)定相關(guān)主體應(yīng)承擔的義務(wù)、責任等。因為這些融資機構(gòu)不吸收公眾資金,尤其是合作金融封閉運行,對他人影響不大,不會造成社會風險,在設(shè)立程序上可以采取備案登記制,不必經(jīng)過監(jiān)管部門許可。

二是完善行政法,發(fā)揮行政法在融資風險防范中的預(yù)警作用。相較于一般市場活動,民間融資活動具有金融性特征,這一特征決定民間融資發(fā)展一旦失范將會給社會經(jīng)濟帶來隱患,所以監(jiān)管權(quán)力應(yīng)當保持適度的介入。因為監(jiān)管權(quán)力的行使是對融資自由的較強限制,因此必須嚴格限縮權(quán)力范圍。監(jiān)管部門主要針對民商法無法有效調(diào)整或具有較強公共性的民間融資行為,比如對集資詐騙、非法設(shè)立金融機構(gòu)、濫用壟斷優(yōu)勢地位以及組織性強、規(guī)模大、涉及面廣的民間融資機構(gòu)設(shè)立等進行監(jiān)管。行政準入控制可以把一些不符合市場需求、不能適應(yīng)市場競爭的主體排除在市場之外,有利于保障市場有效運行。民間融資運行監(jiān)管是對融資機構(gòu)執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)情況進行監(jiān)管,可以規(guī)范融資行為,預(yù)防融資風險。違法處罰則是監(jiān)管部門對民間融資違法行為人采取財產(chǎn)罰沒、資格取締等處理以達到懲戒當事人的目的。完善行政法的目的是要明確監(jiān)管部門的以上權(quán)力,保持政府對民間融資市場的適當干預(yù),發(fā)揮行政法的糾正作用,防止民間融資風險爆發(fā)導(dǎo)致犯罪形成惡性社會事件。

三是限制民間融資行為的入罪條件,保持刑罰的謙抑性。由于受傳統(tǒng)重刑主義的影響,我國目前仍然存在一定程度的重刑主義傾向,表現(xiàn)在民間融資領(lǐng)域就是迷信刑罰,認為動用刑罰手段可以解決一切民間融資問題。我國民間融資問題的頻繁出現(xiàn)是由金融體制不合理引發(fā),通過民法、行政法往往能夠較好地解決問題,所以對民間融資問題的處理不能動輒重刑嚴懲,迷信刑罰[12]。從刑法條文來看,涉及民間融資的犯罪行為主要是以非法占有為目的的集資詐騙行為,非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款行為。集資詐騙是嚴重侵害他人財產(chǎn)權(quán)的行為,非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款行為擾亂了金融秩序,都理應(yīng)得到刑法規(guī)制。但為防止這些罪的擴大適用,需要嚴格其限制適用條件。一是限縮集資詐騙罪的適用范圍。集資詐騙罪的認定關(guān)鍵是不能倒果為因,把本來用于生產(chǎn)經(jīng)營后因遭遇不可抗力而無法償還的行為認定為詐騙不合適。最高人民法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對此已有了明確認定。二是限縮非法吸收公眾存款罪的適用范圍。解釋第1條對非法吸收公眾存款罪的認定條件設(shè)置不盡合理:未經(jīng)批準、向不特定對象吸收資金、公開宣傳和還本付息。不合理的主要原因在于沒有考慮融資的用途和目的。我們認為應(yīng)當把非法吸收公眾存款罪的認定統(tǒng)一到《商業(yè)銀行法》第11條上來:未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準,任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。該條規(guī)定顯然禁止的是吸收公眾存款并運用這些資金開展信貸的行為,因為這是商業(yè)銀行的業(yè)務(wù),嚴格規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)以保護公眾存款人的利益是各國通例。但只有吸收資金又同時放貸的行為才具有銀行業(yè)務(wù)性質(zhì),才能被認定為吸收存款。因此,即使融資者吸收了社會公眾資金,只要不是用于放貸,就不能以非法吸收公眾存款罪論處。這些民間融資行為入罪的限制條件需要在刑法中明確規(guī)定。

(三)民間融資法律規(guī)范設(shè)計的優(yōu)化

公私法律規(guī)范設(shè)計錯位的直接后果是權(quán)力侵蝕權(quán)利,被壓制的民間融資被迫轉(zhuǎn)入地下發(fā)展,隱藏巨大的金融風險和社會風險。為此,應(yīng)當按照融資權(quán)利“法無禁止即自由”、監(jiān)管權(quán)力“法無授權(quán)即禁止”原則，優(yōu)化民間融資法律規(guī)范設(shè)計。

一是按照民間融資權(quán)利在負面清單外任意行使原則設(shè)計私法規(guī)范。相較于銀行業(yè)務(wù),民間融資活動的市場性、民間性特征十分明顯,因此，它應(yīng)當比銀行擁有更多的權(quán)利自由。保障權(quán)利要求法律規(guī)范設(shè)計原則從民間融資須經(jīng)批準的有限許可轉(zhuǎn)變?yōu)榉参唇够蛳拗萍醋杂伞７梢载撁媲鍐涡问焦_列明哪些融資形式、領(lǐng)域禁止或限制進入,此外的融資形式、領(lǐng)域都無限制地自由行使?！叭魏我环N仁慈的社會秩序都是以限制個人行為的各種規(guī)則為基石的。所有的規(guī)則都是為了限制行為的自由。不過,如果規(guī)則能普遍適用,它就能通過將每個人的行為限定在可預(yù)知的范圍內(nèi)從而擴大了所有人所能享受的自由。”[13]私法可能對不同形式、不同規(guī)模,組織性強弱程度不同的融資活動采取差別對待的設(shè)立條件和運行監(jiān)管措施,但這種差別僅與防范融資風險需要相適應(yīng)的行為能力相關(guān),而與身份無關(guān)。在法律框架內(nèi),融資主體可以自主選擇選擇自己行為,只要不違反法律的禁止性、限制性規(guī)定,都受法律保護。

二是按照民間融資監(jiān)管權(quán)力在清單內(nèi)依法行使原則設(shè)計公法規(guī)范。在法治語境下,民間融資監(jiān)管部門只是法律的執(zhí)行者,而不是創(chuàng)造者。也即是說,監(jiān)管部門權(quán)力必須得到法律授權(quán),不能自設(shè)權(quán)力，必須按照法律規(guī)定的條件及程序行使職權(quán),否則就是濫用權(quán)力。具體到法律規(guī)范設(shè)置,就是以權(quán)力清單方式明確民間融資監(jiān)管權(quán)力的行使條件,明確應(yīng)當遵循什么樣的程序步驟。監(jiān)管部門必須嚴格遵守以上規(guī)定,以最大程度上避免權(quán)力對民間融資活動的不當干預(yù)。