文/張志偉 四平市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 吉林四平 136000

中央政府提出了一項新型城鎮(zhèn)化任務(wù)，并提出了城鎮(zhèn)化的新計劃，“藍圖即將結(jié)束”。從這一背景的各個方面開始，結(jié)合“三規(guī)”和“統(tǒng)一”的更多規(guī)則進行探索，目的是建立一個“藍圖”平臺，有效地作為一個整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)、促進政府部門的統(tǒng)一實施。當前經(jīng)濟文化快速發(fā)展的背景下,城市和農(nóng)村地區(qū),實現(xiàn)級別統(tǒng)一迫切需要協(xié)調(diào)部門規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、交通、市政和其他特殊規(guī)劃需要“藍圖”的統(tǒng)一,保障政府有效實施計劃,促進建設(shè)和發(fā)展,因此,探索“規(guī)則”已成為城市化的新階段的重要內(nèi)容。

1、推進“多規(guī)合一”的現(xiàn)實必要

首先,合理規(guī)劃。目前，土地管理法律和城鄉(xiāng)規(guī)劃法律分別納入土地和建設(shè)領(lǐng)域，經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃是根據(jù)憲法制定的。從理論上講，全國人民代表大會的總體規(guī)劃審查和批準的每一個字都有法律效力，但在實踐中，由于缺乏約束和期限的改變，總體規(guī)劃和全球角色扮演的權(quán)威是不夠的。

第二,推進計劃。城市縣域的管轄范圍和控制手段是有限的，龐大的規(guī)劃體系既沒有必要也沒有可行性。在某些地方，總體規(guī)劃有些過火，特別的規(guī)劃是貪婪的，各種各樣的規(guī)劃往往會使基層失去控制。在我們的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)“多規(guī)合一”的基層水平非常高，但在工作的思維方式上，又迫切需要指導(dǎo)。

三是優(yōu)化資源配置。習(xí)近平總書記多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的好處。計劃錯誤是最大的浪費。計劃錯誤是規(guī)劃中最大的禁忌。一些基礎(chǔ)設(shè)施項目沒有開發(fā)運用，導(dǎo)致了市場飽和或閑置。一些特殊的項目與城市建設(shè)和土地規(guī)劃沒有太大的關(guān)聯(lián)，在項目完成后就被拆除了，不僅要花很多錢，還會影響社會的和諧與穩(wěn)定。在市場規(guī)劃上應(yīng)該熱衷于計劃，不要過分強調(diào)政府意圖，甚至發(fā)送扭曲的信號。盡管政府在發(fā)展過程中起著主導(dǎo)作用，但它也在產(chǎn)能過剩問題上發(fā)揮了作用。

2、推進“多規(guī)合一”的困難制約

早在2003年，國家發(fā)展和改革委員會(NDRC)在6個市、縣啟動試點項目，廣東、上海、重慶也積極推進。最近，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了指導(dǎo)意見，各方的關(guān)注都在升溫。然而，從工作的角度來看，多規(guī)合一仍然面臨著許多困難。

首先，計劃的目標是不一致的?？傮w規(guī)劃是計劃的總體規(guī)劃綱要，重點關(guān)注總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、就業(yè)和收入的發(fā)展指標，重點突出發(fā)展重點和上下游規(guī)劃的指導(dǎo);城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃主要協(xié)調(diào)建設(shè)活動，重點關(guān)注城市規(guī)模、人口集中和公共設(shè)施的擴張指標，強調(diào)建設(shè)的優(yōu)先性，以及上層和低層規(guī)劃環(huán)節(jié)的相對寬松;土地利用規(guī)劃主要側(cè)重于土地保護的發(fā)展，重點是耕地所有權(quán)的結(jié)合目標和建設(shè)用地總量，強調(diào)保護的優(yōu)先級和嚴格的約束在兩級規(guī)劃之間的作用。在指導(dǎo)思想、工作目標、空間范圍和技術(shù)標準等方面有不同的主要計劃，使規(guī)劃難以整合。

再是規(guī)劃管理機制不順利。目前，規(guī)劃、審批和執(zhí)行的功能過于分散。改革部門要負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但要解決空間合理組織的所有細節(jié)都是困難的。建筑專業(yè)技術(shù)實力最強，但注重材料空間建設(shè)，對整體發(fā)展沒有整體的責任。國土部門強調(diào)，耕地保護是一個單一的目標，在快速工業(yè)化和城市化進程中更加突出。規(guī)劃銜接以協(xié)商的形式進行，由于部門的利益缺乏凝聚力和相互制約。作為回應(yīng)，國家發(fā)展和改革委員會副主任徐憲平在一次會議上說，“要發(fā)布一份好的文件，協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，但有時協(xié)調(diào)基本上是沒有的”。就個人而言，在制度改革和功能調(diào)整的前提下，以不同尋常的方式依靠地方政府的規(guī)劃融合，往往只是曇花一現(xiàn)，規(guī)劃新疆“融合烏魯木齊市”是一個深刻的教訓(xùn)。在“規(guī)則”的問題上，“頂層設(shè)計”比“基層倡議”更重要，就好比迫不及待地在基層一級通過了河流，頂層仍然摸著石頭，尤其是國家應(yīng)該承擔更大的責任。

三是編程程序不是標準化的。從觀點來看，除了少數(shù)幾個主要的計劃，其余的都是不構(gòu)成的，如何彌補，如何彌補，缺乏明確的規(guī)定，任意性。一些部門還包括計劃的日常工作，導(dǎo)致了不那么有效。從觀念的建立來看，沒有嚴格的法律程序，部分計劃缺乏科學(xué)性和民主性的決策、論證、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，只是規(guī)劃規(guī)劃作為日常事務(wù)。通過審批，大多數(shù)被批準的項目都不夠清晰，要增強他們的影響力，相互比較，盲目地提高審批的審批水平。

3、多規(guī)合一的技術(shù)思考

無論多規(guī)合一如何在現(xiàn)有的規(guī)劃形式或新形式的規(guī)劃中表達，最終的表達形式都必須是空間規(guī)劃的形式。因為許多規(guī)則和協(xié)調(diào)整體是建設(shè)和發(fā)展的目的，因此必須在空間中，一般的建設(shè)應(yīng)該是明確的，特別是在空間項目上有相對明確的準確定位。從深度上看,更適合于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的總體規(guī)劃的深度,這是因為它可以更清楚地表達的主要內(nèi)容建設(shè)和發(fā)展,其本身也有特殊的計劃作為一個整體融合許多部門,減少許多規(guī)則和更多的技術(shù)壁壘。在多元監(jiān)管和一體化的技術(shù)路徑中，將新城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)，實現(xiàn)多元監(jiān)管一體化。在實施上述規(guī)劃的基礎(chǔ)上實施上述規(guī)劃，促進生態(tài)優(yōu)先，明確生態(tài)保護空間，實施基本農(nóng)田規(guī)劃，確定生態(tài)發(fā)展能力。

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