潘志方

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

1 問題的提出

貧困和反貧困一直都是我國關(guān)注的重點(diǎn)問題之一，我國經(jīng)過長期的反貧困減貧工作實(shí)踐，使數(shù)億中國人甩掉了貧困帽子，扶貧工作取得了令人欣喜的成就。但是，扶貧任務(wù)仍然十分艱巨，剩下的都是難以攻克和解決的問題，即農(nóng)村貧困地區(qū)的教育短板。知識(shí)改變命運(yùn)，貧困的人生需要教育的介入，完善貧困地區(qū)的教育扶貧機(jī)制具有時(shí)代發(fā)展的必要性，國家已經(jīng)開始高度重視教育扶貧，并采取了一系列推動(dòng)貧困地區(qū)教育發(fā)展的切實(shí)舉措，通過教育扶貧更好地助力精準(zhǔn)扶貧工作的有效推進(jìn)。扶貧先扶智決定了教育扶貧的基礎(chǔ)性地位，治貧先治愚決定了教育扶貧的先導(dǎo)性功能，脫貧防返貧決定了教育扶貧的根本性作用。而教育扶貧多元主體合作治理是參與式治理視角和人力資本理論支撐下教育扶貧新機(jī)制的初步設(shè)想。

目前，相關(guān)學(xué)者從不同視角對教育扶貧進(jìn)行了不同程度的研究，為推進(jìn)教育扶貧的有效開展提供了新思路。楊能良等［1］指出了政府加大對教育領(lǐng)域的投入對于減貧脫貧有重要作用，強(qiáng)化了教育扶貧的扶教育之貧的內(nèi)涵。何家理等［2］強(qiáng)調(diào)了教育對減貧脫貧的重要意義。程華東等［3］明確提出了四螺旋的教育扶貧模式，為高校有效參與農(nóng)村教育扶貧工作創(chuàng)新了思路?，F(xiàn)階段的相關(guān)研究，一方面?zhèn)戎赜趯逃鲐毜睦碚撆c內(nèi)涵進(jìn)行研究，另一方面?zhèn)戎赜趯逃鲐毜墓δ芗皩Ψ鲐毠ぷ鞯闹匾饬x進(jìn)行研究。同時(shí)，部分學(xué)者將關(guān)注點(diǎn)放在教育扶貧的具體模式上，但在具體的問題解決和實(shí)際運(yùn)作中卻都單獨(dú)將政府作為主導(dǎo)一方來進(jìn)行。本文試圖從精準(zhǔn)扶貧視角展開分析，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府在教育扶貧工作中的主導(dǎo)地位及各相關(guān)主體的作用，與前人的研究側(cè)重點(diǎn)略有不同。

2 教育扶貧的相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

2.1 教育扶貧的概念

教育扶貧概念最早由林乘東［4］提出，他認(rèn)為教育具有反貧的功能，教育扶貧可以切斷貧困的惡性循環(huán)鏈，因此，應(yīng)把教育扶貧納入扶貧的資源配置中，實(shí)現(xiàn)教育資源的多元化，使公共教育資源向貧困地區(qū)傾斜。而后學(xué)者在這個(gè)基礎(chǔ)上不斷豐富教育扶貧的內(nèi)涵。簡單來說，教育扶貧主要包括兩層涵義：一是扶教育之貧，即通過政策傾斜、資金補(bǔ)貼等手段加大對貧困地區(qū)教育的投入，改變貧困地區(qū)的教育貧困現(xiàn)狀，提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)教育領(lǐng)域減貧脫貧；二是靠教育扶貧，即將教育作為扶貧的一種手段，通過發(fā)展教育來改變貧困文化、提升貧困地區(qū)人口素質(zhì)、增加貧困人口勞動(dòng)技能等，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富。

2.2 教育扶貧的理論基礎(chǔ)

2.2.1 人力資本理論。人力資本理論認(rèn)為教育是減少貧困的一個(gè)重要手段，通過教育傳授知識(shí)和生產(chǎn)技能，使其內(nèi)化為一種人力資本。西奧多·舒爾茨在其演說“Investment in Human Capital”中提出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取決于人的質(zhì)量，而不是自然資源的豐瘠或資本存量的多寡。貧困地區(qū)之所以落后，不在于物質(zhì)資源的匱乏，而在于人力資本的缺乏。加強(qiáng)教育事業(yè)的發(fā)展，對人力資本的形成、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義［5］。

2.2.2 參與式治理理論?！皡⑴c”理念于20世紀(jì)90年代初期被引入中國，之后隨著國際合作項(xiàng)目的推動(dòng)，在中國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用，并深刻影響到中國扶貧政策的決策與實(shí)踐。李小云［6］最早將參與思想引入到扶貧治理中，指出參與式作為一種全新的扶貧方式，賦予了貧困群體平等的機(jī)會(huì)，通過政策支持和社會(huì)各界的幫助，提高貧困群體的自我發(fā)展能力，促進(jìn)其自我覺醒、自我管理及自我發(fā)展，從根本上擺脫貧困。

3 農(nóng)村教育扶貧存在的問題及原因分析

人力資本理論認(rèn)為，貧困地區(qū)落后的原因是人力資本的缺乏而不是物質(zhì)資源的匱乏，通過發(fā)展教育來儲(chǔ)備人力資本，可以有效解決貧困地區(qū)的落后現(xiàn)狀。現(xiàn)依據(jù)這一理論對農(nóng)村教育扶貧存在的問題及原因進(jìn)行分析。

3.1 教育資源的短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

首先，教育資金短缺。我國雖然從政策上對農(nóng)村教育給予了明顯的傾斜，政府通過各種優(yōu)惠政策對教育發(fā)展加大了人力、物力和財(cái)力的投入力度。但是，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢的客觀存在，使得農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)依然顯得相當(dāng)拮據(jù)。其次，教師資源不足。由于農(nóng)村基礎(chǔ)生活設(shè)施和自然地理?xiàng)l件相對薄弱，再加上現(xiàn)有教育反哺農(nóng)村理念的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校很難引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教師資源。此外，現(xiàn)行教師編制標(biāo)準(zhǔn)帶來的激勵(lì)不足及晉職困難等問題，導(dǎo)致原有教師不斷流失。再次，教學(xué)設(shè)備的浪費(fèi)。由于地理位置的限制和建檔立卡貧困戶異地搬遷扶貧工程的推行，農(nóng)村學(xué)生人數(shù)驟減，縣城學(xué)生人數(shù)驟增，很多農(nóng)村學(xué)校被迫采取撤點(diǎn)并校的措施，導(dǎo)致縣城的原有教學(xué)資源（如宿舍、教室及教學(xué)設(shè)備等）無法滿足隨遷學(xué)生的實(shí)際需要，同時(shí)被兼并的學(xué)校的教學(xué)資源的空閑造成了嚴(yán)重浪費(fèi)。最后，勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。無論是撤點(diǎn)并校還是異地搬遷，最直接的影響就是校舍供不應(yīng)求，導(dǎo)致很多家長不得已租房陪讀，在增加家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時(shí)造成了勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)。

3.2 教育扶貧多元主體的缺失

首先，政府力量略顯疲軟。鄉(xiāng)村政府有限的財(cái)政配套資金使其沒有多余的資金注入學(xué)校教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來；鄉(xiāng)村政府有限的人力加上繁雜的政務(wù)導(dǎo)致在政策執(zhí)行和服務(wù)群眾時(shí)呈現(xiàn)有心無力的狀態(tài)；鄉(xiāng)村干部高齡化和低文化組織機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，使其在扶貧觀念和組織活動(dòng)方面顯得比較渙散。其次，企業(yè)參與積極性不高，一方面，缺乏必要的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，企業(yè)本身是以營利為目的的組織，教育扶貧作為高投入、低回報(bào)且周期長的投資項(xiàng)目很難吸引企業(yè)的參與；另一方面，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，由于沒有相關(guān)的優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，導(dǎo)致企業(yè)沒有參與扶貧的意愿。此外，由于政府對扶貧資金項(xiàng)目的審批、撥付等程序較為繁瑣，使部分企業(yè)直接越過政府環(huán)節(jié)采取定點(diǎn)扶持的方式，造成教育扶貧碎片化。最后，貧困個(gè)體的主體意識(shí)薄弱。一方面表現(xiàn)為貧困戶落后的教育觀念。文化水平和所處環(huán)境的限制使得很多貧困戶沒有充分認(rèn)識(shí)到教育的重要性，再加上近年來大學(xué)生就業(yè)的嚴(yán)峻形勢和部分家庭因?yàn)樯蠈W(xué)負(fù)債致貧現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致“讀書無用”的觀點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)彌留，造成貧困的代際相傳。另一方面表現(xiàn)為貧困戶的重度依賴思想。固化的貧困邏輯致使部分貧困戶認(rèn)為國家的扶貧就是給錢給物，養(yǎng)成爭當(dāng)貧困戶不愿脫貧的不良風(fēng)氣。

3.3 缺乏科學(xué)完善的監(jiān)督考核體系

首先，信息公開機(jī)制不健全，導(dǎo)致部分建檔立卡的貧困學(xué)生沒有及時(shí)了解到教育扶貧的資助政策，錯(cuò)失了相應(yīng)的資助。其次，重指標(biāo)輕實(shí)效。由于鄉(xiāng)村政務(wù)繁多，評(píng)估時(shí)往往出現(xiàn)止于表面的匆忙應(yīng)付，而數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可持續(xù)性方面有待考量。再次，缺乏明確的獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致部分干部對教育扶貧工作的主動(dòng)性和積極性不高。最后，考核方式單一性。大多采用上級(jí)對下級(jí)的定期檢查及同級(jí)間交叉檢查的形式，容易出現(xiàn)上有政策、下有對策和互相包庇的不良現(xiàn)象。

4 農(nóng)村教育扶貧發(fā)展路徑

參與式理論認(rèn)為，公眾參與作為一種全新的扶貧方式，通過國家政策與社會(huì)公眾的有機(jī)結(jié)合，有利于提高貧困個(gè)體自主脫貧的能力?，F(xiàn)依據(jù)這一理論提出農(nóng)村教育扶貧的發(fā)展路徑。

4.1 繼續(xù)加大對農(nóng)村教育資源的投入力度

保證充足的教育資源是教育扶貧開展的前提和基礎(chǔ)。首先，拓寬教育扶貧的融資渠道。政府可將財(cái)政的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為政策貼息的方式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)、民營企業(yè)和社會(huì)組織投資教育扶貧領(lǐng)域，爭取更多的資金支持。其次，保障教育資源的充分利用。合理安置被兼并學(xué)校的教學(xué)資源，擴(kuò)大縣城學(xué)校的建設(shè)規(guī)模，保障異地搬遷戶子女的教學(xué)條件。最后，穩(wěn)定農(nóng)村的教師隊(duì)伍，對有意愿回鄉(xiāng)村發(fā)展的大學(xué)生，尤其是師范類學(xué)生給予一定的政策傾斜，為農(nóng)村教師隊(duì)伍注入活力。同時(shí)，通過培訓(xùn)和提高工資等方式穩(wěn)固原有優(yōu)秀的教師資源。

4.2 構(gòu)筑教育扶貧的多元主體合作機(jī)制

集聚各方力量共同參與是教育扶貧精準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)變方向。

4.2.1 政府方面。政府要落實(shí)國家的扶貧政策和地方制訂的配套資助對策，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，優(yōu)化教育扶貧資金項(xiàng)目從審批到撥付再到驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，最大限度地激發(fā)企業(yè)、高校和個(gè)人等共同參與到教育扶貧中來。一方面，政府要制定相應(yīng)扶貧項(xiàng)目的投資政策，引領(lǐng)知名企業(yè)和當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)積極參與捐資助學(xué)和建設(shè)學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施，并給予這些企業(yè)信貸優(yōu)先支持和政府財(cái)政貼息免息等優(yōu)惠政策，與企業(yè)建立良好的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)拓寬高校參與教育扶貧的渠道，依靠高校悠久的辦學(xué)歷史和教育經(jīng)驗(yàn)，使高校的人才優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮。此外，政府應(yīng)加大教育扶貧政策的宣傳力度，強(qiáng)化教育對于脫貧的重要作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)村貧困人口自主脫貧的積極性和創(chuàng)造性。

4.2.2 企業(yè)方面。企業(yè)應(yīng)響應(yīng)國家扶貧政策號(hào)召，抓住扶貧項(xiàng)目的優(yōu)惠政策來積極主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。通過優(yōu)化定點(diǎn)扶持、建立工業(yè)園產(chǎn)業(yè)基地和吸納就業(yè)等形式助力教育扶貧。

4.2.3 高校方面。高校根據(jù)自身的特色和優(yōu)勢，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)作的轉(zhuǎn)化率，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高校還可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)地情況，制定對農(nóng)村貧困地區(qū)考生的傾斜政策，采取定向培養(yǎng)等形式使人才更好地反哺農(nóng)村。同時(shí)，當(dāng)?shù)馗咝？梢砸劳凶陨砜蒲袑?shí)力，重點(diǎn)對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村教育扶貧進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和深入分析，從而提出更具針對性的教育扶貧幫扶措施。

4.2.4 貧困戶方面。貧困戶應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變落后的教育觀念，認(rèn)識(shí)到教育對于個(gè)人發(fā)展乃至家庭發(fā)展的促進(jìn)作用。同時(shí)，積極參加當(dāng)?shù)卣M織的職業(yè)技能教育培訓(xùn)，努力掌握好生產(chǎn)生活技術(shù)，提高自主脫貧致富的能力。

4.3 完善教育扶貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)督考核體系

科學(xué)合理的監(jiān)督評(píng)估體系是確保教育扶貧取得實(shí)效的重要保障。首先，健全信息公開機(jī)制。通過政府門戶網(wǎng)站和政府公示欄等及時(shí)更新教育扶貧的相關(guān)政策、資金撥付、項(xiàng)目進(jìn)度和評(píng)估結(jié)果等信息，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的全程監(jiān)督，做到陽光扶貧。其次，明確教育扶貧的評(píng)估指標(biāo)與實(shí)效的銜接。確定主要目標(biāo)，設(shè)置相應(yīng)考核指標(biāo)，在確保各項(xiàng)指標(biāo)完成且達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)Ξ厴I(yè)就業(yè)工作收入與穩(wěn)定性等進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測。再次，加大教育扶貧在績效考核中的比重，落實(shí)責(zé)任追究，突出評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)懲力度，以業(yè)績來督促教育扶貧政策的落實(shí)。最后，充分發(fā)揮第三方評(píng)估的作用。采用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮瞬榉绞剑哉f自話的現(xiàn)象，保證教育扶貧工作的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。

5 結(jié)語

教育和扶貧本來是兩個(gè)相對獨(dú)立的概念，教育扶貧將兩者連接在了一起，教育成為扶貧開發(fā)的一種重要手段，而扶貧則是對教育反貧困功能的一種肯定。教育扶貧作為阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，對精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)更是有著不可替代的重要作用。近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷深入開展，取得了令人欣喜的佳績。但是，目前農(nóng)村地區(qū)的教育短板問題依然較為明顯，在很大程度上會(huì)影響整體扶貧的實(shí)效和返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)教育扶貧在整個(gè)扶貧工作中的關(guān)鍵性作用，突出政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與其他扶貧方式進(jìn)行有效銜接，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織和貧困個(gè)體的共同參與，營造全民扶貧的和諧氛圍，改變農(nóng)村地區(qū)貧困落后的現(xiàn)狀，更好地助力全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。