大眾媒介與上海工部局市政管理
——以《申報(bào)》政府公告為例

《申報(bào)》是上海近代最具影響力的中文報(bào)紙之一，在承載和傳遞信息方面對(duì)市民價(jià)值取向、思想觀念、生活方式以及文化素質(zhì)的培養(yǎng)和塑造起著重要作用，能夠整合市民意識(shí)。工部局利用報(bào)紙這一傳播功能，將政府當(dāng)局有關(guān)公共租界市政管理的有關(guān)公告刊登于 《申報(bào)》之上，借此宣傳西方的近代城市管理理念，警告并爭(zhēng)取界內(nèi)居民配合，提升居民的公共意識(shí)和參與意識(shí)，在一定意義上，工部局正是利用這一傳播媒介構(gòu)建和擴(kuò)展了界內(nèi)市民公共文化空間。

公共政策是政府為解決特定的公共問(wèn)題而制定的具有普遍約束力的規(guī)定，而公共政策的實(shí)現(xiàn)需要公眾的積極參與，因此必須借助于大眾媒介實(shí)現(xiàn)其與公眾的聯(lián)系。大眾媒介也就成了政府當(dāng)局告知、宣傳市政政策及溝通并取得公眾支持的最佳渠道。由于大眾媒介在傳遞信息的過(guò)程中，能夠引導(dǎo)和培養(yǎng)公眾規(guī)范地適應(yīng)社會(huì)，在這一過(guò)程中，大眾媒介實(shí)又有著教育公眾的功能。近代上海租界工部局正是利用了大眾媒介的宣傳和教育功能，對(duì)公眾進(jìn)行勸服，爭(zhēng)取民眾的同意和支持，從而使公共租界的市政建設(shè)政策得以貫徹執(zhí)行。

工部局研究一直是上海學(xué)研究的熱點(diǎn)，成果頗豐①，但相關(guān)研究幾乎都借助工部局會(huì)議記錄檔案及工部局《公報(bào)》和《年報(bào)》等官方資料為切入點(diǎn)，本文另辟蹊徑，以《申報(bào)》所刊工部局頒發(fā)的政府公告為切入點(diǎn)，從傳播學(xué)、歷史學(xué)角度探討工部局在城市公共管理方面所做的努力，以及工部局與大眾傳媒在上海近代化與城市化進(jìn)程中的引領(lǐng)作用。

一、工部局對(duì)大眾媒介的重視

上海工部局成立于1854年，根據(jù)《上海英法美租界租地章程》（《第二次土地章程》），英美法三租界合并，工部局為統(tǒng)一的行政管理機(jī)關(guān)。之后由于英法矛盾加劇，法國(guó)于1862年退出合作，自立上海法租界。英美兩租界則于1863年9月21日正式合并，合并后的英美租界被外國(guó)人稱作 “外人租界”（Foreign Settlement） 或 “洋涇浜北首外人租界”（Foreign Settlement North of Yang-Kinp-pang Greek），中國(guó)人則稱之為上海英美租界。之后隨著租界的不斷擴(kuò)張，1899年又改稱“國(guó)際公共租界”（The International Settlement of Shanghai或 Shanghai International Settlement）， 簡(jiǎn)稱公共租界②。自此工部局便成為上海公共租界統(tǒng)一的行政管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)界內(nèi)一切市政事務(wù)。工部局作為公共租界唯一的市政管理機(jī)關(guān)，幾乎由西人獨(dú)立把持，必然在市政公共建設(shè)與管理中滲透著西方近代城市管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)理念。

大眾媒介具有信息傳遞的直接性和迅速性，它能快速地把工部局發(fā)現(xiàn)和提出的社會(huì)問(wèn)題在社會(huì)上廣泛傳播，以便最短時(shí)間內(nèi)爭(zhēng)取界內(nèi)更多居民對(duì)相關(guān)政策的理解和支持。政府運(yùn)用大眾媒介能夠廣為告知民眾市政信息，從而引導(dǎo)民眾參與，最終使工部局的市政管理理念得以實(shí)行。因此工部局從成立之日起就非常重視利用各種傳播媒介，尤其是善于利用大眾傳媒在發(fā)布政令、塑造政府形象、培養(yǎng)公民意識(shí)等方面所發(fā)揮的輿論影響。工部局通常采用張貼告示、通知及散發(fā)傳單等方式向界內(nèi)居民傳達(dá)政府之政令、通告，但收效甚微。于是租界當(dāng)局便承辦自己的機(jī)關(guān)報(bào)刊，并栽培半官方的報(bào)刊，運(yùn)用報(bào)紙傳媒來(lái)推廣并貫徹政府的施政舉措?！皬?861年至1943年，上海公共租界工部局和法公董局主辦的各種機(jī)關(guān)報(bào)刊至少有十余種”［1］（P163），其中發(fā)行量及影響較大的主要是《工部局公報(bào)》和《工部局年報(bào)》。但《公報(bào)》和《年報(bào)》大都為英文版，主要面向外僑，且出版周期頗久，因此限制了傳播的廣泛性與時(shí)效性。此外，租界當(dāng)局還通過(guò)半官方性質(zhì)的英文報(bào)紙《北華捷報(bào)》（North-China Herald，1850—1866）、《字林西報(bào)》（North-China Daily News,1866—1951年）來(lái)發(fā)布政令及各種信息。《北華捷報(bào)》素有“英國(guó)官報(bào)”之稱。同理，《北華捷報(bào)》和《字林西報(bào)》亦為西文報(bào)紙，僅供界內(nèi)外僑閱覽，受眾范圍狹窄。

鑒于公共租界華人居民居多的人口現(xiàn)狀，以及中文報(bào)刊的迅猛發(fā)展，租界當(dāng)局便在華文報(bào)紙上登載廣告，也向華人居民發(fā)布政令。具有廣大社會(huì)基礎(chǔ)的《申報(bào)》贏得了工部局的青睞?！啊渡陥?bào)》既刊經(jīng)國(guó)大事，也刊閭閻所聞；既有生意行情，又有吃喝玩樂(lè)。特別是《申報(bào)》發(fā)刊時(shí)連續(xù)惹起兩場(chǎng)新聞競(jìng)爭(zhēng)和若干則轟動(dòng)一時(shí)的社會(huì)新聞”［2］（P57）（如 “楊月樓案”“楊乃武與小白菜案”“郭嵩濤畫(huà)像案”等），引起社會(huì)廣泛注意。而且當(dāng)時(shí)《上海新報(bào)》《字林西報(bào)》與《申報(bào)》競(jìng)爭(zhēng)激烈，兩報(bào)對(duì)《申報(bào)》在報(bào)道中時(shí)時(shí)為中國(guó)人說(shuō)話的情況進(jìn)行指責(zé)，反而更使得《申報(bào)》受到上海市民信任。時(shí)人用“申報(bào)紙”來(lái)指所有的新聞紙，可見(jiàn)《申報(bào)》影響之大。因此工部局在《申報(bào)》上刊登政府公告，擴(kuò)大其在華人中的影響，以此來(lái)形塑和培養(yǎng)居民的現(xiàn)代意識(shí)，并運(yùn)用大眾傳媒對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，共同致力于公共租界的市政建設(shè)。

二、《申報(bào)》所刊工部局市政舉措

大眾媒介能夠及時(shí)準(zhǔn)確地向公眾報(bào)告重要的政治信息，工部局制定的政策通過(guò)大眾媒介傳達(dá)到它的目標(biāo)對(duì)象后，借助媒介的宣傳效能，工部局市政管理公告之內(nèi)容、重要性、便利性及違反政策應(yīng)受到的懲罰等，皆能得到進(jìn)一步的解釋與宣傳。宣傳的過(guò)程也是教育勸服的過(guò)程，政策的執(zhí)行有賴于公民參與意識(shí)和參與能力的培養(yǎng)，大眾媒介通過(guò)登載政府公告的形態(tài)倡導(dǎo)公民參與公共生活，介紹西方先進(jìn)的市政理念，批評(píng)并糾正民眾（主要是華人）的傳統(tǒng)觀念和行為偏差，能夠引導(dǎo)民眾培養(yǎng)衛(wèi)生意識(shí)與環(huán)境意識(shí)，培養(yǎng)和提高公民參與公共事務(wù)的能力。工部局在《申報(bào)》上登載政府公告，利用媒體搭建互通平臺(tái)，既是大眾媒介實(shí)現(xiàn)其功能的過(guò)程，也是政府對(duì)公眾進(jìn)行勸服的過(guò)程，是一個(gè)雙贏的合作。

（一）公共交通

“城市交通管理是近代城市基礎(chǔ)性管理和社會(huì)公共秩序管理的主要內(nèi)容，是維系都市運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，也是培養(yǎng)近代都市居民法制意識(shí)的啟蒙課堂?！保?］（P137）傳統(tǒng)中國(guó)由于生活節(jié)奏慢，交通工具落后，車、轎、人的矛盾不突出，導(dǎo)致人們隨意行路，沒(méi)有所謂的交通規(guī)則概念。但日益發(fā)展的上海租界卻是一個(gè)別樣的世界，“上海出現(xiàn)了與世界其他大都市截然不同的一種獨(dú)特現(xiàn)象：速度最快的汽車和速度最慢的手推車同時(shí)大幅度增加，一起擁擠在狹窄的馬路上，從而出現(xiàn)了人與車爭(zhēng)道，車與車爭(zhēng)跑之獨(dú)特的交通狀況”［3］（P166）。車多加上行人不懂行路規(guī)則，交通狀況的惡劣可想而知。為了確保行人安全及道路通暢有序，工部局于《申報(bào)》上相繼刊登有關(guān)交通規(guī)則的政府公告，面向大眾，擴(kuò)大傳播影響，從而提高居民的交通和法制意識(shí)。如其1872年6月26日告示：

一、凡馬車及轎子必于路上左旁行走，或馬車及轎子于路上行走后，又有馬車或轎子行走，如前之車轎走快則后跟之馬車必須趕從右邊過(guò)去。一、凡轎子往來(lái)必由大路，不許從旁路行走。一、凡小車必由路左邊往來(lái)，惟不許走旁路，即由大路與旁路相近之路行走。一、凡小車必在定規(guī)之處，毋得于路上往來(lái)逗遛。一、凡馬車自日落一點(diǎn)鐘之后至日出一點(diǎn)鐘之先必得點(diǎn)燈，如違章程，每車罰洋五元。一、凡馬車于十字路來(lái)必得走慢，譬如地界內(nèi)西至東為馬路，北至南為岔路，如車由岔路上來(lái)，必得謹(jǐn)防馬路之來(lái)車碰撞。一、凡街道上跑馬以及馬車往來(lái)，巡捕人必得照應(yīng)不準(zhǔn)過(guò)速。

公告明確規(guī)定了車、轎、人的行走規(guī)則，且就馬車和汽車又做了具體劃分，強(qiáng)調(diào)“汽車左行，轎子中行，行人傍走”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)汽車專區(qū)?？?，馬車按時(shí)點(diǎn)燈，會(huì)車時(shí)減速讓道及交通限速等問(wèn)題，并附有違規(guī)處罰規(guī)定，要求“巡捕必須依此辦理”，使該《章程》具有法律強(qiáng)制性質(zhì)。而“車人分道”的交通舉措，既可加快車輛行駛的速度，保障交通順暢，也可確保行人安全，對(duì)公共租界交通的改善大有益處，理應(yīng)得到人們（華人）的熱烈響應(yīng)。但囿于傳統(tǒng)積習(xí)，行路規(guī)則公布后，一時(shí)之間，華人難以適應(yīng)，紛紛反對(duì)，并發(fā)出“馬車可行，人豈不能行”的詰問(wèn)。傳統(tǒng)社會(huì)使用的大都是人力或畜力的慢速交通工具，叫停及時(shí)，故發(fā)生碰撞事故時(shí)危害不甚大，更何況過(guò)去的城鎮(zhèn)道路狹窄，筑路條件又不成熟，行人在路邊行走反倒不安全，這與西方近代城市恰好相反。

近代新式交通工具迅猛發(fā)展，上海車輛“從1901年至1912年相距不過(guò)11年，其數(shù)已達(dá)294輛。平均每年增多27輛，其增加不可謂不速。自1913年起至1922年，10年之內(nèi)之增加更形顯著，每年平均竟增352輛，較前11年平均增加之?dāng)?shù)高出13倍，若以最近4年（1919年至1922年）觀之，則每年平均之增加達(dá)500輛。此誠(chéng)上海汽車事業(yè)之速力。今若以此類推，再隔10年，則其數(shù)目之巨更有客觀也”③。車輛的持續(xù)增長(zhǎng)及人口的不斷膨脹，加重了交通負(fù)擔(dān)。為緩解交通壓力，工部局實(shí)行“限制行車”，規(guī)定具體路段在規(guī)定時(shí)間內(nèi)單向行駛，與現(xiàn)代交通之“限時(shí)”“限號(hào)”等有異曲同工之處。如《申報(bào)》1919年5月1日公告：

工部局布吿，實(shí)行限制行車：工部局布吿云，案查一九一九年四月十七日本局布吿，自一九一九年五月一日為始北京路與愛(ài)多亞路間之江西路及四川路，各項(xiàng)車輛在午前八時(shí)至午后八時(shí)間，僅許向一方向駛行。至將來(lái)通吿時(shí)再行變更其方向，如左江西路車輛由南而北，四川路車輛由北而南。

正是基于車輛增多、行人交通理念缺失、交通事故多發(fā)等現(xiàn)狀，工部局不斷改進(jìn)和完善租界內(nèi)的城市交通管理規(guī)則，“從1872年工部局制定行路章程到1903年《上海工部局治安章程》中的《馬路章程》，再到1921年1月1日起頒布實(shí)施的《交通規(guī)則》。此外，為了彌補(bǔ)《交通規(guī)則》的不足，工部局還適時(shí)補(bǔ)充一些專項(xiàng)法規(guī)。如1922年頒布了《新單行道規(guī)則》、1935年通過(guò)了《取締汽車濫撳喇叭》以及其他針對(duì)各類交通工具的管理規(guī)定等等，這些規(guī)則對(duì)于規(guī)范、監(jiān)督車輛和行人以及最大限度地消除交通事故隱患至關(guān)重要”［3］(P188)。工部局發(fā)布之交通公告借助于《申報(bào)》的社會(huì)影響力傳達(dá)到市民生活中，通過(guò)廣告?zhèn)鞑サ闹貜?fù)性和廣泛性，加深了交通規(guī)則在市民頭腦中的印象，從而宣傳了公共租界當(dāng)局的交通管理理念。同時(shí)也有助于提高民眾尤其是華人的交通安全意識(shí)和參與意識(shí)，減少交通事故的發(fā)生，營(yíng)造相對(duì)安全有序的交通環(huán)境，如“1933年至1941年間，不僅公共租界轄區(qū)內(nèi)華人交通違章被起訴者比例逐年下降，捕房報(bào)告的交通違章案件涉及者從53054人減少到27505人，在1938年一度只有17632人”［3］(P198)，這一數(shù)據(jù)變化可謂民眾（主要是華人）交通理念提高及工部局交通管理成績(jī)有效的佐證。此外，工部局的交通舉措也對(duì)華界及中國(guó)其他城市交通管理的近代化起了示范作用。如上?？h城或華界路政的興起即是租界的示范推廣，其頒布的《滬南新筑馬路善后章程》涉及車輛捐照、行車點(diǎn)燈、禁止馳驟、不準(zhǔn)堆物礙路、店鋪招牌需高懸至少離地七尺等24款④，“均系效仿租界章程，次第妥為舉辦”。所以時(shí)人評(píng)價(jià)“上海各路政，占全國(guó)之冠，又闊又平。假使走慣了上海的馬路，再走內(nèi)地的石子街，不但要嫌地高低不平，更其要覺(jué)得地狹得無(wú)從投足”［4］(P56)。

（二）公共環(huán)境

上海租界早期公共環(huán)境管理的主要內(nèi)容是道路清潔、垃圾糞便清除等基礎(chǔ)性環(huán)境衛(wèi)生，且這一基礎(chǔ)性環(huán)境管理早在1845年的《第一次上海土地章程》第18條中已提出，具體如下：

界內(nèi)不許架造易燃之房屋，如草寮、竹舍、木房之屬，所有可危害人民之商品，均不得貯藏，如火藥、硝石、硫磺及多量酒精之屬。公路不得侵占，如屋檐聳出，及堆積物件等事，又不得堆積垃圾，及疏泄溝洫與街上，亦不得當(dāng)衢叫囂滋擾，以免妨害他人。凡此限制，無(wú)非為求商人房舍財(cái)產(chǎn)之安全，與社會(huì)之安寧。［5］(P49)

《第一次土地章程》以條約的形式粗略規(guī)定：公路上“不得堆積垃圾”，不得“疏泄溝洫與街上”，以此保衛(wèi)“人之安全”和“社會(huì)之安寧”。但受制于“華洋分治”，該項(xiàng)有關(guān)公共環(huán)境管理的規(guī)定主要面向外僑，因此其社會(huì)影響相對(duì)比較狹小。之后隨著公共租界的建立及“華洋雜處”的不斷擴(kuò)展，華人成為公共租界的主要人口構(gòu)成部分。工部局為了改善和維護(hù)租界的公共環(huán)境，提高居民（主要是華人）的環(huán)境和衛(wèi)生意識(shí)，于《申報(bào)》上也登載政府相關(guān)公告，就道路清潔和垃圾糞便清除提供具體管理措施，希望“各居民人等一禮遵照毋違”。告示如下：

為再行明白曉諭事照得《租界章程·第十四條》，開(kāi)棧各屋須設(shè)篷漏，俾便行人。為此明白鈔錄該章程，仰各居民人等一例遵照，毋違特示?！妒臈l》：凡遇街道接連或近路各居民既得工部局發(fā)去之文，令限十四日裝設(shè)檐漏，與房屋之面同長(zhǎng)?；驈泥彿拷舆B或用水管從檐至地，俾水流下，以至水從房屋檐，或從門(mén)頭檐俾下流，而不至流著行客，亦不準(zhǔn)流在邊路之上，如限內(nèi)不聽(tīng)令承辦，即可罰銀。以逾限每日洋十一元為限。⑤

該告示在登載《申報(bào)》之前，已經(jīng)發(fā)文到各街道及近路居民，且要求其在規(guī)定的期限（十四日）內(nèi)必須“裝設(shè)檐漏”，且“與房屋之面同長(zhǎng)”，保證雨水、污水的排放，“以至水從房屋檐或從門(mén)頭檐俾下流，而不至流著行客，亦不準(zhǔn)流在邊路之上”，既便于行人，也有助于道路的維護(hù)，從而保證馬路環(huán)境的清潔，減免道路的泥濘骯臟。同時(shí)為保證執(zhí)行效力，強(qiáng)制實(shí)行“罰銀”，“逾限每日洋十一元為限”，將經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)責(zé)任捆綁到一起，督促居民執(zhí)行政府的管理措施。

工部局諭英美租界居民、鋪戶人等知悉。凡本局每日各路打掃潔凈之后，一概垃圾不得再在大街小巷隨意傾倒，再有《倒糞章程》亦開(kāi)明于后。一概挑夫人等所挑糞擔(dān)，須要用木蓋將桶蓋緊，倒糞時(shí)候，夏天即英三月十五號(hào)起至英十一月十五號(hào)為止，每晨八點(diǎn)鐘為止，一律挑盡。除山東路之西一帶，許遲至九點(diǎn)鐘為止。冬天于英十一月十六號(hào)起至英三月十四號(hào)為止，以上午九點(diǎn)鐘為止，一律挑盡。除山東路西一帶即遲至十點(diǎn)半鐘為止。惟獨(dú)南京路于夏天早上八點(diǎn)鐘為止，冬天九點(diǎn)鐘為止一律挑盡。⑥

道路清潔不僅關(guān)系到市容，且影響居民的生活環(huán)境及出行。工部局雇人每日清掃街道以確保道路的干凈整潔，但道路的維護(hù)還需居民的配合，因此告示警告居民不得“隨意傾倒垃圾”，“傾倒垃圾必須在早晨9點(diǎn)之前，違者將要受到告發(fā)，被告者將受到警告、居留或經(jīng)濟(jì)罰款等處罰”［16］(P141)。《倒糞章程》更是詳細(xì)陳列挑夫人的工作時(shí)間、工作內(nèi)容、工作責(zé)任，從而保證糞便的清除。為保證空氣質(zhì)量，減少環(huán)境污染，特意“用木蓋將桶蓋緊”。通過(guò)對(duì)垃圾、糞便等污物的處理，工部局為租界營(yíng)造了一個(gè)相對(duì)潔凈的環(huán)境，以致租界與華界環(huán)境衛(wèi)生狀況產(chǎn)生了巨大差異：“租界馬路四通，城內(nèi)道途狹隘；租界異常清潔，車不揚(yáng)塵，居之者幾以為樂(lè)土；城內(nèi)雖有清道局，然城河之水，穢氣觸鼻，僻靜之區(qū)，坑廁接踵，較之租界幾有天壤之異。”［6］(P68)鄭觀應(yīng)也曾發(fā)出這樣的感嘆：“余見(jiàn)上海租界街道寬闊平整而潔凈，一入中國(guó)地界則污穢不堪，非牛溲馬勃即垃圾臭泥，甚至老幼隨處可以便溺，瘡毒惡疾之人無(wú)處不有，雖呻吟仆地皆置不理，唯掩鼻過(guò)之而已?！保?］(P663)此外，1872年5月18日《申報(bào)》刊登之竹枝詞亦有此論：“雙馬輪車夾馬車，鐘潮轆轆起塵沙，卻勞工部經(jīng)營(yíng)好，灑掃街前十萬(wàn)家?！薄皽巷L(fēng)光盡足夸，門(mén)開(kāi)新北更繁華，出城便判華夷界，一抹平沙大道斜。”

（三）公共衛(wèi)生

公共衛(wèi)生管理的一個(gè)重要方面就是衛(wèi)生防疫，即傳染病防治。上海公共租界由公共衛(wèi)生處負(fù)責(zé)具體衛(wèi)生事務(wù)，其工作人員大都是受過(guò)嚴(yán)格專業(yè)訓(xùn)練的醫(yī)護(hù)人員，各工作部門(mén)（5大部門(mén)）又能互補(bǔ)協(xié)作，因此當(dāng)傳染病來(lái)襲時(shí)，工部局能夠及時(shí)采取科學(xué)的應(yīng)對(duì)措施。茲以霍亂防治為例。1873年8月，外國(guó)駐滬諸領(lǐng)事照會(huì)工部局，曼谷、新加坡兩地發(fā)現(xiàn)霍亂。有鑒于此，工部局立即采取相應(yīng)衛(wèi)生預(yù)防措施，并廣發(fā)告示，呼吁居民高度重視，8月8日《申報(bào)》亦刊登相關(guān)條例，具體如下：

一、凡居屋或租屋于他人者，須逐時(shí)巡查。將所有泄水引溝、積穢池坑等處，皆行修整，不使穢物堆積，以十二時(shí)為率，不可多延留。或于臭氣熏蒸處，仍用解臭藥以除毒害云。一、凡目睹何事有礙于除病之道者，或于公路，或于人家人地，仰均來(lái)局通知，以便即行移除。一、本局向定例章二十九及三十條者，系干禁積壅糞土與各等穢物，并房屋，須清潔溝廁池坑，務(wù)必留心。今該例更加從嚴(yán)施行，其各凜遵以掃除穢氣，免致癘疫感召，和平是本局之所厚望也。

工部局為了預(yù)防霍亂，采取以消毒和隔離為主的防疫措施，增大巡查力度，注意保持公共環(huán)境的干凈，尤其加強(qiáng)對(duì)容易滋生病菌的“泄水引溝、積穢池坑”等地的修整與消毒，并鼓勵(lì)居民積極參與傳染病預(yù)防工作，“目睹告知”，“即行移除”，使霍亂預(yù)防成為界內(nèi)全體居民之共同責(zé)任，而非只是政府的公共職責(zé)。而當(dāng)霍亂發(fā)生后，工部局又能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，給予無(wú)償治療，免費(fèi)防疫注射、隔離醫(yī)院互相配合，最大力度地控制疫病蔓延，以確保界內(nèi)“和平”：

照得本局現(xiàn)將舉行預(yù)防霍亂之免費(fèi)注射。望華籍居民一體注意。凡欲免費(fèi)注射，而欲知其詳情者，須直接向距離最近之衛(wèi)生分處詢問(wèn)?；蛑苯优c往來(lái)界內(nèi)各處注射汽車隊(duì)之主任醫(yī)師接洽。各雇主之欲為其所屬工人注射者，亦可商請(qǐng)辦理。（電話一三○六八號(hào)）⑦

更為重要的是，工部局還注重通過(guò)公共媒介的傳播與輿論導(dǎo)向作用，大力開(kāi)展公共衛(wèi)生知識(shí)的宣傳和普及。1916年《衛(wèi)生處年報(bào)》認(rèn)為“中文版公共衛(wèi)生通告的發(fā)行已被視為普及衛(wèi)生常識(shí)的有效途徑”，因此工部局廣泛散發(fā)了“日常公共衛(wèi)生通告，結(jié)核病、天花、霍亂、傳染病預(yù)防及滅蚊通告”。到1923年，各項(xiàng)衛(wèi)生通告已分別有中文、日文、俄文版本。這些傳單和布告，在衛(wèi)生處專設(shè)的“宣傳櫥窗里，各衛(wèi)生分處邊的水泥墻上、衛(wèi)生處告示牌上、工部局所建廁所邊的水泥墻上張貼。并經(jīng)許可張貼在電線桿上”，同時(shí)還“張貼在各有軌電車和公共汽車上”。［8］《申報(bào)》所刊登的相關(guān)防疫告示，只是當(dāng)局公共宣傳的縮影，通過(guò)報(bào)紙廣告灌輸工部局有關(guān)公共衛(wèi)生的理念，以便增強(qiáng)居民對(duì)食品衛(wèi)生安全的重視，尤其是對(duì)肉類衛(wèi)生的檢查，培養(yǎng)健康的飲食習(xí)慣，降低誘發(fā)疫病的風(fēng)險(xiǎn)，從思想觀念上提高居民的警惕心，為疫病的防治做了思想上的宣傳動(dòng)員。

當(dāng)然也不可否認(rèn)，租界、西人與華界、華人的衛(wèi)生理念有著相當(dāng)差別，這勢(shì)必導(dǎo)致工部局在推行相關(guān)公共衛(wèi)生管理措施時(shí)引發(fā)矛盾甚至沖突，如1910年發(fā)生的“鼠疫風(fēng)潮”⑧即為典型案例，這場(chǎng)沖突“既反映了西人憑借公共衛(wèi)生的先進(jìn)理念與技術(shù)為所欲為的一面，也表明了華人對(duì)現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)無(wú)知的一面。屈辱、憤恨、抗?fàn)幣c驚羨、懵懂、猶疑等各種心理交織在一起，使大部分民眾對(duì)傳染病表現(xiàn)出恐懼心理和對(duì)現(xiàn)代防疫手段的排拒心理”［3］(P141)。正是在這樣的中西文化沖突中，民眾逐漸克服對(duì)傳染病的恐懼排拒，疫病防治也由迷信無(wú)知走向科學(xué)理性，實(shí)現(xiàn)了中西衛(wèi)生理念的調(diào)適與融合。

（四）公共治安

維護(hù)界內(nèi)社會(huì)治安穩(wěn)定是租界當(dāng)局進(jìn)行“國(guó)中之國(guó)”統(tǒng)治的前提，也是其殖民統(tǒng)治的最終目的與歸宿。尤其對(duì)擾亂社會(huì)公共秩序的不穩(wěn)定因子，如不法分子、過(guò)激行為、非法言論等，當(dāng)局嚴(yán)格執(zhí)行《治安管理章程》，防微杜漸也好，以絕后患也罷，總之工部局對(duì)界內(nèi)社會(huì)秩序的安定團(tuán)結(jié)做出了相當(dāng)?shù)呐Α?/p>

為了“維持公共租界內(nèi)之治安及良好秩序，并保護(hù)所有安分住戶”，工部局通過(guò)《申報(bào)》登載的相關(guān)告示，不僅在于打擊不法行為和不法分子，更重要的是通過(guò)鼓勵(lì)和宣傳方式，向居民灌輸監(jiān)督、舉報(bào)不法行為的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)近代市民。確切地說(shuō)，《申報(bào)》是轉(zhuǎn)載工部局告示的社會(huì)輿論平臺(tái)，一是警告居民及不法分子，敲山震虎；二是鼓勵(lì)居民監(jiān)督、舉報(bào)不法分子，防微杜漸；三是擴(kuò)大工部局的社會(huì)影響力，運(yùn)籌帷幄。如對(duì)“不安分之徒以及無(wú)賴土棍勒錢(qián)吵鬧”，一經(jīng)舉報(bào)，“提拿不貸”⑨；對(duì)“冒充暗捕，倚藉勢(shì)力假公濟(jì)私向平民索詐”⑩等不法行為和非法舉動(dòng)，當(dāng)局鼓勵(lì)居民控告、舉報(bào)，并承諾“事若有憑，即當(dāng)盡法懲辦不貸”。對(duì)“囤積壟斷投機(jī)漁利”者“依法起訴”[11]；對(duì)“有人前來(lái)恐嚇勒逼關(guān)閉店門(mén)者”，“散發(fā)煽惑人心之傳單及懸掛旗幟，有直接激動(dòng)擾亂公安者”，“造謠或散布謠言者”及“故違本局布告”者，皆“嚴(yán)行懲辦不貸”[12]。更有甚者，“凡在界內(nèi)街衢成群結(jié)隊(duì)，一概不準(zhǔn)”，“如無(wú)合法之事，不得在道路閑游”，“合行警告一切界內(nèi)居民，自夜間十時(shí)至次晨五時(shí)止，概須留居戶內(nèi)不得外出”。[13]從其規(guī)范、實(shí)施的范圍及力度來(lái)說(shuō)，工部局有關(guān)社會(huì)治安的管理趨于越來(lái)越嚴(yán)密，客觀上有助于界內(nèi)社會(huì)治安的穩(wěn)定，但也加大了居民控制，使其處于工部局的嚴(yán)密控制之下，喪失了人格和國(guó)格。尤其對(duì)抵制日貨的行為，工部局采用“一刀切”方式，妨礙甚至企圖消滅界內(nèi)華人的愛(ài)國(guó)情緒，客觀上包庇縱容了日人，如《申報(bào)》1919年5月20日公告：

照得本局現(xiàn)聞?dòng)幸环N人，印發(fā)傳單，煽惑恐嚇違法強(qiáng)迫界內(nèi)華商及居戶，不購(gòu)日貨，擾亂治安。爾等須知，此種行為有違法律，如有人強(qiáng)迫干涉華商及居戶買(mǎi)賣購(gòu)用各貨之自由權(quán)，一經(jīng)查出，照違法例拘拿罰辦。爾眾商民人等，如遇有人前來(lái)騷擾，應(yīng)即報(bào)告，就近捕房。即由捕房將擾害人拘拿解送會(huì)審公堂，或其他該管公署。照律嚴(yán)辦決不姑寬，其各遵照母違。特此布告。

此則公告看似客觀公允，旨在維護(hù)“華商及居戶買(mǎi)賣購(gòu)用各貨之自由權(quán)”，實(shí)則重在控制、打擊甚至取締界內(nèi)激進(jìn)愛(ài)國(guó)團(tuán)體（及個(gè)人），抑制華人的愛(ài)國(guó)熱情，防止華人受“蠱惑”由“不購(gòu)日貨”最后發(fā)展到“不購(gòu)”或“抵制”英貨、美貨，從而殃及自身利益，因此概以“擾亂治安”之名“照律嚴(yán)辦決不姑寬”。當(dāng)然并不排除有不法分子趁機(jī)故意擾亂社會(huì)秩序，惡意競(jìng)爭(zhēng)，打壓商貿(mào)對(duì)手，但工部局僅簡(jiǎn)單粗暴地以“擾亂治安”“煽惑恐嚇”加于“發(fā)傳單之人”，并鼓勵(lì)華人互相檢舉告發(fā)，實(shí)在是“醉翁之意不在酒”。

綜上，工部局為了維持公共租界的穩(wěn)定和發(fā)展，改善交通、衛(wèi)生、治安等公共環(huán)境，于《申報(bào)》上刊登工部局有關(guān)市政建設(shè)的政府公告，宣傳當(dāng)局的市政舉措，號(hào)召并呼吁居民積極配合政府工作，同時(shí)予以警告。借助傳媒力量將政府當(dāng)局的市政建設(shè)理念傳達(dá)并滲透到居民中間，既擴(kuò)大了當(dāng)局的政治影響力，也培養(yǎng)了居民的公共參與意識(shí)，為公共租界的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為上海的城市化奠定了群眾基礎(chǔ)。

三、結(jié) 語(yǔ)

上海公共租界的發(fā)展與上海城市化進(jìn)程密切相關(guān)，而城市化的基石則來(lái)源于近代化的市政管理。租界作為中國(guó)近代社會(huì)的一種特殊存在，是外國(guó)侵略者在中國(guó)領(lǐng)土進(jìn)行殖民統(tǒng)治的“國(guó)中之國(guó)”，但不可否認(rèn)的是，其也是中國(guó)近代城市化的先驅(qū)，是西方近代城市管理理念、經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)的最先移植?！霸诮袊?guó)眾多租界中，上海租界是殖民地色彩最強(qiáng)，形態(tài)最完備，結(jié)構(gòu)最為系統(tǒng)的一個(gè)?！保?］(P1)僅僅在100多年的時(shí)間之內(nèi)，上海便輕易地走完了西方城市的近代化歷程，這與租界的設(shè)立及城市管理模式的先進(jìn)性不無(wú)關(guān)系。

大眾傳播媒介對(duì)社會(huì)民眾具有重要影響，尤其在城市近代化過(guò)程中扮演著重要角色，能通過(guò)對(duì)人們?nèi)粘Ｉ罘绞郊皟r(jià)值觀念的重復(fù)放映，形成對(duì)市民意識(shí)的整合。工部局通過(guò)《申報(bào)》這一新聞傳播媒介，將政府公告廣而告之，通過(guò)傳媒向居民灌輸了諸如公共衛(wèi)生意識(shí)、現(xiàn)代交通意識(shí)、社會(huì)公德意識(shí)以及現(xiàn)代法治意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，這些觀念必然會(huì)潛移默化地型塑著上海民眾，使其所接受的現(xiàn)代公共意識(shí)逐漸變化為生活習(xí)慣，繼而提高居民（主要是華人）的參與意識(shí)，所以在近代中國(guó)城市發(fā)展史上，上海城市居民的社會(huì)公共意識(shí)遠(yuǎn)勝于其他城市，更不用說(shuō)鄉(xiāng)村地區(qū)。城市居民整體公共意識(shí)的提高，反過(guò)來(lái)也減少了城市管理的阻力，降低了管理成本，從而更進(jìn)一步加速了上海租界的發(fā)展完善。

同時(shí)也應(yīng)看到，工部局利用廣告效應(yīng)傳遞近代城市管理理念的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)一些中西文化之間的矛盾和沖突。比如1911年工部局為防止鼠疫傳播，在疫情非常嚴(yán)重的虹口一帶（租界和華界交界區(qū)）實(shí)行消毒檢疫，引發(fā)了華界市民的抗議和沖突，最終釀成“清末檢疫風(fēng)潮”。又如19世紀(jì)末工部局以加增執(zhí)照費(fèi)的方式調(diào)控租界內(nèi)手推車日益膨脹的局面而引發(fā)“小車夫抗捐事件”等。這類由公共衛(wèi)生、交通管理所引起的沖突事件，反映了中西文化沖突與調(diào)適的過(guò)程，它暴露了民眾對(duì)公共衛(wèi)生、交通等現(xiàn)代市政管理的不解，以及對(duì)工部局雇員巡捕蠻橫粗野行為的反抗，更是對(duì)以租界當(dāng)局所代表的西方列強(qiáng)在中國(guó)實(shí)行“國(guó)中之國(guó)”統(tǒng)轄的一種民族抗?fàn)?。但是由于工部局在租界所?shí)行的市政管理在總體上有益于城市良好環(huán)境和社會(huì)秩序的建立，且使租界城市環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越傳統(tǒng)華界，兩者形成巨大反差，即所謂“滬上風(fēng)光盡足夸，門(mén)開(kāi)新北更繁華，出城便判華夷界，一抹平沙大道斜”，同時(shí)也便于上海民眾的衣食住行，有利于城市民眾居住環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高，所以能夠被多數(shù)上海民眾所接受。

注釋：

①與本文論述相關(guān)之研究如下：樊果《上海公共租界工部局電力監(jiān)管研究》（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》，2014年第2期），劉文楠《治理“妨害”：晚清上海工部局市政管理的演進(jìn)》（《近代史研究》，2014年第1期），焦存超、陳業(yè)新《上海公共租界工部局拒絕新式糞穢處置系統(tǒng)的原因探析》（《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2016年第6期），羅振宇《私營(yíng)到公用：工部局對(duì)上海公濟(jì)醫(yī)院的管理》（《史林》，2015年第4期），羅振宇《“救己”到“救人”：工部局早期醫(yī)療服務(wù)與城市公共醫(yī)療的起源（1854—1898）》（《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2014年第3期），等等。

②吳志偉在《上海租界研究》一書(shū)中認(rèn)為，“從《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》總共28冊(cè)中，中文名稱為西人租界、公共租界、外國(guó)租界的詞語(yǔ)反過(guò)來(lái)查找相對(duì)應(yīng)的英文，總記錄得916條。則the Foreign Settlement始自于工部局建立的1854年7月，洋涇浜北首外人租界（the Foreign Settlement North of Yang-King-Pang）這個(gè)名稱最早使用是在1867年2月11日，該詞約在1894年后基本就不用了。The International Settlement的稱呼，從《會(huì)議錄》上看，于20世紀(jì)三十年代取代the Foreign Settlement”（學(xué)林出版社，2012年版，第29-32頁(yè)）。

③見(jiàn)《申報(bào)》1923年7月28日工部局公告。

④見(jiàn)《申報(bào)》1897年1月20日工部局公告。

⑤見(jiàn)《申報(bào)》1880年7月20日工部局公告。

⑥見(jiàn)《申報(bào)》1886年4月27日工部局公告。

⑦見(jiàn)《申報(bào)》1932年6月1日工部局公告。

⑧《東方雜志》1910年第11期《上海驗(yàn)疫風(fēng)潮始末記》詳細(xì)記錄了“鼠疫風(fēng)潮”。

⑨見(jiàn)《申報(bào)》1878年1月14日工部局公告。

⑩見(jiàn)《申報(bào)》1909年12月16日工部局公告。

[11]見(jiàn)《申報(bào)》1940年3月14日工部局公告。

[12]見(jiàn)《申報(bào)》1919年6月7日工部局公告。

[13]見(jiàn)《申報(bào)》1937年8月16日工部局公告。