薛 杰

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330032）

土地問題是我國(guó)長(zhǎng)期以來關(guān)注的熱點(diǎn)問題，是國(guó)家管理工作中的難點(diǎn)，近幾年尤為突出，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的焦點(diǎn)問題?！氨０l(fā)展、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)變”的政策對(duì)土地管理工作提出了更高的要求，而目前建設(shè)用地開發(fā)與耕地保護(hù)的矛盾日益突出，成為土地管理工作中的兩個(gè)難題。因此，分析土地管理工作面臨的新形勢(shì)、新困難，提出增強(qiáng)土地資源保障能力的措施，具有重要的實(shí)踐意義。

1 土地資源管理面臨的新形勢(shì)

1.1 建設(shè)用地供需矛盾日益突出

我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，加上人多地少的基本國(guó)情和所處的快速發(fā)展歷史階段，導(dǎo)致建設(shè)用地需求量日益增加，而供給日漸不足。同時(shí)，我國(guó)的政績(jī)考核通常以該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，且該體制在短期不會(huì)改變，開發(fā)建設(shè)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，因此，土地供需矛盾仍將長(zhǎng)期存在。

1.2 耕地保護(hù)面臨新的壓力

目前，我國(guó)存在地方政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)政策落實(shí)缺乏積極性的現(xiàn)象，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不健全，同時(shí)我國(guó)耕地后備資源缺乏，耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)困難，致使耕地保護(hù)面臨新的壓力。

1.3 土地違法違規(guī)高發(fā)、頻發(fā)

目前，我國(guó)尚有地區(qū)存在著地方政府違反土地管理規(guī)定的行為，如違法批地、供地，利用土地非法抵押進(jìn)行融資等問題。此外，農(nóng)村宅基地退出困難、缺少新增建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地審批不易等，致使農(nóng)民占地違法建房行為十分普遍，政府難以監(jiān)管。

1.4 土地利用水平總體低下

城鄉(xiāng)用地布局及結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)用地盲目擴(kuò)張現(xiàn)象十分嚴(yán)重；農(nóng)村用地混亂，降低土地利用效率，未利用地、閑置地較多；產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園布局分散，建筑密度低，土地利用效率低下。

1.5 農(nóng)民土地權(quán)益難以得到有效維護(hù)

我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，同時(shí)擁有特有的農(nóng)村宅基地制度，由于集體建設(shè)用地使用權(quán)不能任意流轉(zhuǎn)，使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能將閑置的宅基地流轉(zhuǎn)出去，使宅基地資產(chǎn)化，這在一定程度上不能有效發(fā)揮農(nóng)村宅基地的保障功能。同時(shí)，目前實(shí)行的宅基地制度改革，可能致使農(nóng)民工回鄉(xiāng)后沒有居所，因此，應(yīng)制定相應(yīng)的政策來維護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

2 土地資源保障能力建設(shè)

2.1 加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)

耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是落實(shí)耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國(guó)家糧食安全的根本保障，是優(yōu)化利用土地資源、構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障的有效途徑，也是各級(jí)國(guó)土資源部門的重要職責(zé)和任務(wù)［1］。近年來，我國(guó)不僅要求保持耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定與平衡，同時(shí)注重提高耕地質(zhì)量，對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管和維護(hù)，取得了顯著效果。但目前仍存在某些地區(qū)任意占用耕地、破壞耕地的現(xiàn)象，還需進(jìn)一步完善管理制度和工作機(jī)制，如加快劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格管控優(yōu)質(zhì)耕地；大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，全面提升耕地質(zhì)量等級(jí)。

2.2 嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，切實(shí)落實(shí)土地用途管制

在土地資源管理方面，要密切關(guān)注土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況，充分利用土地總體規(guī)劃的作用，劃分土地用途分區(qū)，明確土地使用的限制條件，實(shí)行并落實(shí)土地用途管制制度，提高土地利用效率，節(jié)約集約利用土地。

2.3 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，堅(jiān)守每寸土地

當(dāng)前，土地資源管理形勢(shì)非常嚴(yán)峻，國(guó)土資源部門要認(rèn)真貫徹工作會(huì)議精神，堅(jiān)持貫徹科學(xué)發(fā)展觀，嚴(yán)格按照法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)土地管理。在行政執(zhí)法工作中，注重工作透明度，嚴(yán)格執(zhí)法，以及時(shí)解決土地管理中存在的問題。

2.4 破解用地難題

2.4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制用地規(guī)模。當(dāng)前，我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，因此，在優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地時(shí)，要把城鎮(zhèn)和農(nóng)村作為一個(gè)整體區(qū)域，改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地分割管理的情況，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)?？刂频哪繕?biāo)。此外，要合理保留和調(diào)整重點(diǎn)發(fā)展的農(nóng)村居民點(diǎn)用地，加強(qiáng)土地管理督查力度，控制農(nóng)村無序盲目擴(kuò)建。

2.4.2 集約節(jié)約用地，提高綜合效率。提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用的綜合效益，是緩和供需矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過采取多方面的措施，如盡力消除城鎮(zhèn)閑置及低效用地、提高用地效率、改造舊城區(qū)、開發(fā)挖掘土地利用潛力等，促使土地利用效益達(dá)到預(yù)期要求。

2.4.3 調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)“增減掛”政策的實(shí)施。在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置時(shí)，要對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，可通過減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地，并相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地相掛鉤的方式優(yōu)化土地空間布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，緩解建設(shè)用地供給和需求的矛盾。

2.4.4 全面開展工礦廢棄地復(fù)墾利用。以科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)為思想引領(lǐng)，以統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，維持耕地動(dòng)態(tài)平衡，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，盤活存量建設(shè)用地，充分利用閑置地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.4.5 全面開展低丘緩坡未利用地的綜合開發(fā)利用。在開展低丘緩坡未利用地的綜合開發(fā)利用過程中，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮荒山、荒坡、荒灘土地的資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜創(chuàng)新土地利用和管理模式，探索完善政策支撐體系，推動(dòng)未利用土地規(guī)范、科學(xué)、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)綜合效益［2］。

2.4.6 合理布局，引導(dǎo)城鄉(xiāng)集聚發(fā)展。結(jié)合區(qū)域發(fā)展理論及產(chǎn)業(yè)布局原理，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)、中心村聚集；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使產(chǎn)業(yè)工業(yè)園合理布局，節(jié)約集約利用土地，改變低效用地現(xiàn)狀。