程良波

（中共海南省委黨校政治學(xué)教研部，海南 ?？?571100）

自20世紀(jì)60年代以來，發(fā)達(dá)國家便開始探索空心村治理和鄉(xiāng)村振興的建設(shè)模式，他們通過對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面改造，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，因地制宜，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，在可持續(xù)發(fā)展理念的引導(dǎo)下，結(jié)合完善的法律體系與保障制度，開辟出了各具特色的發(fā)展道路，圓滿解決了工農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距過大等問題。他山之石可以攻玉，發(fā)達(dá)國家在這方面進(jìn)行過的有益嘗試和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，可以為我國提供一些有益的啟示和借鑒。

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史必然性

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化發(fā)展初期都出現(xiàn)過“城市抽干農(nóng)村勞動(dòng)力”的現(xiàn)象。但近年來，發(fā)達(dá)國家由于小城鎮(zhèn)的大量興起和城市郊區(qū)化發(fā)展，出現(xiàn)了大量人口向城郊遷移的“逆城市化”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代美國小城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的人口增長速度比大城市高15.5%。這是自1820年以來農(nóng)業(yè)地區(qū)和小城鎮(zhèn)人口增長第一次超過大城市，目前美國人口的42%即9 500萬人居住在農(nóng)業(yè)地區(qū)和小城鎮(zhèn)，住在大城市和市郊的人口仍比農(nóng)村多16%，但農(nóng)村人口增長速度較快，已開始扭轉(zhuǎn)工業(yè)革命以來人口逐漸向城市集中的趨勢。

2017年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值8 836美元。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的影響，我國城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，這種差距不僅體現(xiàn)在收入差距上，而且體現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的不平衡和不充分上。城市超前發(fā)展，郊區(qū)嚴(yán)重滯后，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間窒礙難行，致使被揶揄為“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”。為解決因?yàn)檫@種巨大的城鄉(xiāng)差距帶來的農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象，黨的十八大就曾著力強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問題，黨的十九大又提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出了“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，以及分三步走的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施步驟［1-2］。

2 鄉(xiāng)村振興與政府的職責(zé)擔(dān)當(dāng)

從國外發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，鄉(xiāng)村振興并不是一種純市場行為，而是一種彌補(bǔ)市場缺陷的行為，政府在其中扮演著重要角色，是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村大背景下政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)融合運(yùn)動(dòng)［3］。政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興過程中普遍把完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化放在首要位置。例如，美國、德國、日本等國家十分重視完善基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)村社區(qū)普遍建有學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、博物館、公園、教堂、運(yùn)動(dòng)場及商業(yè)區(qū)，還建有運(yùn)動(dòng)場，供居民休閑鍛煉，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足居民的日常生活需要，保證“老人有去處，小孩有地方玩，閑人有書看”。再比如德國年輕人還是繼續(xù)往城里跑，但鄉(xiāng)村吸引了大量城市退休的老人來養(yǎng)老。鄉(xiāng)村從此有了人氣，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)互動(dòng)。

鄉(xiāng)村在垃圾處理、農(nóng)作物存儲(chǔ)、能源使用、空間布局和飲用地表水等方面還處于相對原始的狀態(tài)，改善現(xiàn)狀需要對鄉(xiāng)村進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理布局。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，毫無疑問需要發(fā)揮政府的推動(dòng)作用。有必要將城市公共資源的投資建設(shè)與治理方式引入農(nóng)村。

完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須解決錢從哪里來的問題。針對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資大、公益性強(qiáng)、回收周期長等特點(diǎn)，美國綜合運(yùn)用信貸擔(dān)保、補(bǔ)貼等政策，由聯(lián)邦政府和地方政府共同出資建設(shè)鄉(xiāng)村公路、供氣供熱、垃圾污水處理等公益半公益基礎(chǔ)設(shè)施，由市場投資主體建設(shè)農(nóng)業(yè)發(fā)展等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，為振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提供了有力支撐［4］。2018年“中央一號(hào)文件”明確指出，要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加。例如，海南省計(jì)劃在2020年全部完成農(nóng)村改廁工作，為此瓊中縣率先在海南省采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）方式統(tǒng)籌治理農(nóng)村生活污水和糞便污水，該經(jīng)驗(yàn)已在海南省得到了大力推廣。

2.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的法律法規(guī)建設(shè)和政策創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系

鄉(xiāng)村振興著眼于從根本上解決新時(shí)代的“三農(nóng)”問題，其終極目標(biāo)是“要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！睘閷?shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系顯得至關(guān)重要。一是做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，制定落實(shí)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。按照“方便農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活、符合建筑規(guī)范、集約用地”的要求，針對一些規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、零散分布的村莊，通過比較其在經(jīng)濟(jì)、人口、區(qū)位等方面的差異，選擇一個(gè)具有明顯優(yōu)勢的村莊，將附近幾個(gè)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重的村莊合并成為一個(gè)新的大村莊，并將原來那些村莊進(jìn)行退耕還林。二是要深化農(nóng)村土地制度改革，打破城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的障礙。振興鄉(xiāng)村，必須大膽創(chuàng)新制度供給，通過制度創(chuàng)新來最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村各種資源要素的活力。三是健全法律法規(guī)，完善政策支持。我國鄉(xiāng)村振興過程中也必須抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用［5］。

3 鼓勵(lì)公眾大力參與，堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位

如何真正調(diào)動(dòng)民眾投身鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，一直以來都是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)。回顧部分農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程，從本質(zhì)上說，只有充分站在民眾角度，才能了解他們所急所需，以此頒布的法令、推行的政策措施才能得到人民最大限度的支持。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，建立和完善相應(yīng)的制度是保障。首先，要建立健全保障農(nóng)民和農(nóng)民自治組織參與村級事務(wù)協(xié)商、決策的制度，明確民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商的要求和程序，讓廣大農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村振興的計(jì)劃討論和協(xié)商有據(jù)可依；其次，要建立和完善村級重要事項(xiàng)公開、公示的制度，確保農(nóng)民對村級重要事務(wù)的知情權(quán)；最后，要建立農(nóng)民對村級重要事務(wù)有效監(jiān)督的制度，使農(nóng)民能夠真正行使對事關(guān)村民利益的項(xiàng)目、資金分配和使用的監(jiān)督權(quán)［6］。

4 推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化，逆城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，走特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路

早在20世紀(jì)六七十年代，英國就出現(xiàn)了逆城市化帶動(dòng)的市民農(nóng)業(yè)趨向，60%的農(nóng)場是市民經(jīng)營，市民作為多元經(jīng)營主體拿錢做農(nóng)業(yè)投資。相比于傳統(tǒng)農(nóng)民來說，市民更重視食品安全，因此會(huì)百分之百地進(jìn)行有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量得以大幅度提高。發(fā)生在大城市周邊的逆城市現(xiàn)象也促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的空前繁榮，在農(nóng)民增收的同時(shí)改善了農(nóng)村公共服務(wù)，推動(dòng)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、市民與農(nóng)民一個(gè)樣。

2018年兩會(huì)期間，習(xí)近平到廣東代表團(tuán)參加審議時(shí)也提到了“逆城鎮(zhèn)化”。他強(qiáng)調(diào)：“一方面要繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺(tái)上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)”。這告訴大家現(xiàn)階段必須處理好鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化三者之間的關(guān)系，走特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問題是當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾面臨的核心問題。要解決這一問題，現(xiàn)階段一方面要繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓更多的農(nóng)村勞動(dòng)者從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來進(jìn)入城鎮(zhèn)，從事第二和第三產(chǎn)業(yè)，提高在農(nóng)村從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者人均資源占有率，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；另一方面要借助逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象通過外力的推動(dòng)大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［7］。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，單靠政府的投入是不夠的，農(nóng)村的資源也是有限的，必須推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，走工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村之路。在我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是東部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%，達(dá)到或接近發(fā)達(dá)國家水平，這些都市圈周邊率先出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象為這種城鄉(xiāng)融合提供了可能性。落實(shí)好農(nóng)用地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”政策，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。圍繞解決好“錢”的問題，強(qiáng)化投入支持。對于工商資本下鄉(xiāng)，一方面要鼓勵(lì)歡迎，優(yōu)化環(huán)境，引導(dǎo)服務(wù)保護(hù)好他們的積極性；另一方面要設(shè)立必要的“防火墻”，防止跑馬圈地，搞度假村、鄉(xiāng)村別墅的短期炒作現(xiàn)象，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)真正有志于農(nóng)業(yè)開發(fā)的長線資金安心留下來，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，走特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路［8］。通過質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)模式大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，在大都市周邊地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并繼續(xù)向鄰近的鄉(xiāng)村擴(kuò)展。