陳紫瑤

摘 要 精準扶貧是黨的十八大以來我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導向，而金融支持是精準扶貧政策實施的必要條件。本文以江西省興國縣為研究對象，探究該地區(qū)精準扶貧中的金融支持路徑，介紹其金融支持的現(xiàn)狀、存在的問題并給出政策性建議。

關(guān)鍵詞 精準扶貧；興國縣；金融服務(wù)

精準扶貧是新時期我國根據(jù)扶貧開發(fā)實踐和貧困問題的總體特征，以實現(xiàn)全面建成小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架。針對精準扶貧政策實施，金融扶貧這一政策工具一直發(fā)揮著重要的作用。2014年3月人民銀行聯(lián)合財政部、銀監(jiān)會等七部委下發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導意見》。2015年中央和國務(wù)院出臺的《打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》以及2016年3月人民銀行等七部委印發(fā)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》。一系列扶貧政策的密集出臺，既說明了金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在支持和服務(wù)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中有著義不容辭的責任；又體現(xiàn)了金融在與經(jīng)濟發(fā)展的互動作用中越來越重視結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和地域的協(xié)同發(fā)展。本文以江西省興國縣為例，研究其目前的精準扶貧項目金融扶貧的發(fā)展情況，分析其中存在的問題并給出政策性建議。

一、興國縣地理位置、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及具體貧困情況

興國縣隸屬于江西省贛州市，位于江西省中南部，贛州市北部，地貌以低山、丘陵為主，屬江西的山區(qū)縣。評價指標中，經(jīng)濟發(fā)展類指標包括城鄉(xiāng)居民可支配收入、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、貧困發(fā)生率和城鎮(zhèn)化率。2016年，興國縣城、鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為25330元、9015元，城鄉(xiāng)收入存在幾乎2倍的差距，貧富分化較為明顯；該年度地區(qū)生產(chǎn)總值136.9億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值42億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重約為30.67%；貧困發(fā)生率下降至6.3%，與此同時城鎮(zhèn)化率上升至48.9%。繼興國縣精準扶貧政策貫徹落實以來，在經(jīng)濟發(fā)展上有較為可觀的進程。但是其根源性的貧困問題復雜，貧困人口遍布全縣廣大鄉(xiāng)村，存量大、對象多、貧困程度深且基礎(chǔ)薄弱，實現(xiàn)全縣脫貧的任務(wù)十分艱巨。興國縣全縣總?cè)丝?3.63萬人，而貧困對象達到70155人，其中因病致貧人數(shù)占38.26%，因殘致貧人數(shù)占7.33%。全縣貧困村130個，占全縣行政村總數(shù)的42.8%。

二、興國縣精準扶貧項目落實中金融服務(wù)現(xiàn)狀興國縣將精準扶貧列為政府工作“六大攻堅戰(zhàn)”之一，結(jié)合“統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金”工作契機，圍繞脫貧八項指標安排脫貧攻堅項目3654個、總投資128953.27萬元，項目涵蓋貧困村基礎(chǔ)設(shè)施項目和易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧直補、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款貼息等扶貧到戶項目，易地扶貧搬遷工程，重點推進村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧項目。為解決扶貧項目推進中的資金問題，興國縣采取了以下舉措：（1）建立風險緩釋基金。風險緩釋基金對試點銀行因發(fā)放精準扶貧貸款而產(chǎn)生的本息損失進行等額代償，政府以風險緩釋金為限承擔有限責任，按當年實際發(fā)生貸款損失金額進行代償，直至風險緩釋基金扣完為止。（2）開展小額信貸保證保險試點。在全縣試點開展“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”小額信貸保證保險，由人保財險贛州分公司等保險機構(gòu)作為承接保險機構(gòu)，縣政府協(xié)同各貸款銀行共同提供風險保障，按照一定比例分攤貸款本金損失。（3）構(gòu)建“4+1”健康扶貧保障體系。在實行“新農(nóng)合補償、新農(nóng)合大病保險、農(nóng)村貧困人口醫(yī)療商業(yè)補充保險、民政醫(yī)療救助”的基礎(chǔ)上，每年從新農(nóng)合基金中劃出專項資金，經(jīng)“四道保障線”應(yīng)報盡報后，再實施“年終二次補償”。

三、精準扶貧背景下金融扶貧存在的問題

自2014年來“精準扶貧”思想落地到2016年末，興國縣仍有98個貧困村未退出，貧困人口45703人未脫貧的情況。經(jīng)研究和分析興國縣在精準扶貧的金融支持路徑中存在以下幾個方面的問題：

（1）金融資金管理難度大，推進速度慢，資金撥付效率低。由于興國縣貧困人口分布“點多面廣”，廣泛分布在較為分散的農(nóng)村地區(qū)。對于金融機構(gòu)來說，網(wǎng)點的選擇很難做到涵蓋所有的貧困人口。稀疏的網(wǎng)店密集度使得邊遠貧困人口不能及時與金融機構(gòu)取得聯(lián)系。這無疑給當?shù)亟鹑跈C構(gòu)對資源的管理帶來很大的困難，相關(guān)金融機構(gòu)難以根據(jù)具體情況的變化及時做出相應(yīng)的措施，從而導致資源配置的滯后性、后續(xù)進程的推進及資金的及時撥付。

（2）脫貧資金適用范圍面狹窄，只是解決部分暫時貧困問題，真正的脫貧難以得到有效解決。小額信貸保證保險的試點推行雖規(guī)避了貧困戶的還貸風險，但是其貸款金額的限制，難以發(fā)揮脫貧的功效，只能起到貧困戶暫時性的資金周轉(zhuǎn)問題。扶貧資金有相當一部分是用于基本的醫(yī)療和生存保障性物質(zhì)消費，扶貧的結(jié)果僅僅是解決了貧困人群的基本生存需求，而忽視了對貧困人口的發(fā)展需求。

（3）農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險制度缺失。興國縣雖然在構(gòu)建“4+1”健康扶貧保障體系中引入了醫(yī)療保險機制，但并未建立起完善的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。政府沒有建立制度將農(nóng)業(yè)保險與金融扶貧結(jié)合起來，對保險公司也沒有實質(zhì)上的優(yōu)惠措施或者政策性補貼?，F(xiàn)有的金融扶貧生產(chǎn)性項目的借款人也不會向保險公司投保，因此一旦投產(chǎn)失敗，可能導致借入資金血本無歸。

（4）金融扶貧體系不完善，保障不充分。在興國縣扶貧工作中，地方政府具有主導地位，金融扶貧表現(xiàn)為在政府的主導下開展的銀行發(fā)放扶貧貸款這種單一方式的扶貧。金融扶貧體系缺乏公開透明的監(jiān)管體制，使得扶貧貸款被大量挪用，導致一些處于社會底層的貧困攻堅戶被忽略的情況時有發(fā)生。

四、精準扶貧背景下金融扶貧問題的成因

（1）傳統(tǒng)的金融機構(gòu)在農(nóng)村金融扶貧問題上較為保守。出于規(guī)避風險、穩(wěn)健經(jīng)營的原因，金融機構(gòu)除農(nóng)商銀行和郵政儲蓄以外，往往不會選擇在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)開設(shè)營業(yè)網(wǎng)點，或者不愿意實行政府的扶貧政策，金融服務(wù)產(chǎn)品的提供比較單一，遠遠不能滿足貧困地區(qū)的多元化需求。（2）農(nóng)村金融扶貧法制不健全，難以保護各方利益。一方面，正是由于沒有相關(guān)法律的約束，出現(xiàn)借款的貧困戶逃避銀行債務(wù)，導致銀行利潤受損，銀行出于自身利益最大化的考慮，對扶貧信貸資金的投入有所下降，同時進一步增加貧困群體申請信貸的門檻。而且，貧困戶的法律意識低下，信用機制不健全，導致貧困戶還款意識不高，很容易出現(xiàn)問題，使銀行信貸變成不良貸款。另一方面，農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險制度缺失。從我國現(xiàn)行《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》來看，兩者均未對農(nóng)業(yè)保險做出詳細具體的規(guī)定，對于地方性法規(guī)而言更是很少涉及。因此，商業(yè)保險機構(gòu)對開展農(nóng)業(yè)保險的意愿并不強烈，政府對保險公司也沒有實質(zhì)上的優(yōu)惠措施或者政策性補貼。

（3）金融扶貧中，地方政府、金融機構(gòu)和貧困群體存在多方博弈。盡管在金融扶貧過程中有財政部給予的補貼，但是金融機構(gòu)在執(zhí)行金融扶貧政策的時候，迫于政府的壓力，仍不能實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最大化。由于金融扶貧體系的不健全，加之相應(yīng)的監(jiān)管措施力度不夠則必然導致“尋租”的存在，以致信貸扶貧資金向非貧困群體偏離，難以實現(xiàn)精準扶貧。金融機構(gòu)和貧困群體之間存在信息不對稱，對于金融機構(gòu)來說增加了壞賬風險，為了規(guī)避這部分金融風險，銀行往往不愿意貸款給貧困群體。

五、興國縣金融扶貧的政策建議

（1）引導和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)支持扶貧事業(yè)針對貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)的不同需求，引導和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)有特色、有潛力的扶貧產(chǎn)業(yè)的信貸投放力度； 政府要加大企業(yè)與金融之間的溝通與協(xié)作，適度發(fā)展地方中小銀行，充分發(fā)揮銀行信貸的主渠道作用，適當簡化貸款程序，降低放貸擔保、抵押條件，延長貸款期限，提高信用貸款額度；嘗試以林權(quán)抵押、基地抵押等新型信貸抵押模式；為龍頭企業(yè)貸款提供信用擔保中介服務(wù)，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 龍頭企業(yè)的貸款需求。

（2）實現(xiàn)金融扶貧治理法制化

在興國縣貧困地區(qū)，無論是地方政府，還是金融機構(gòu)，都不能忽視自身行為的合法性，這便要以國家有關(guān)法律制度為基礎(chǔ)。對于金融機構(gòu)而言，在發(fā)放扶貧貸款時必須以金融領(lǐng)域法律法規(guī)為先導，國家鼓勵金融創(chuàng)新，但是也不能違背貸款管理法律制度。同時，為了減少貧困群體因災(zāi)返貧現(xiàn)象，以及分散金融機構(gòu)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投放信貸資金的風險，政府需要盡快完善農(nóng)業(yè)保險制度，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對于金融扶貧的制度保障作用。

（3）加強對扶貧產(chǎn)業(yè)風險的系統(tǒng)防范鼓勵民營企業(yè)、個體工商戶之間依法互擔保，逐步建立起 “股權(quán)多元化、管理企業(yè)化、運作市場化”的融資擔保體系，為中小企業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)營造寬松的融資環(huán)境；建立健全科學的失信懲戒機制，綜合運用法律、經(jīng)濟、輿論等手段，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境；在投資經(jīng)營風險保險機制方面，要完善合作經(jīng)營風險分擔機制，通過保費補貼的形式為農(nóng)戶購買相應(yīng)的風險保險，通過建立風險損失賠償基金應(yīng)對突發(fā)性、不可預(yù)知或不可抵御的自然災(zāi)害與市場風險，逐步把扶貧產(chǎn)業(yè)納入商業(yè)保險，加強對扶貧產(chǎn)業(yè)風險的系統(tǒng)防范。

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