向良云 楊筱

摘要：傳統(tǒng)統(tǒng)治與管理模式下地方政府與公眾的單向信任及由此導(dǎo)致的雙方互信的斷裂往往形成常態(tài)下精英政治與犬儒政治、非常態(tài)下威權(quán)政治與街頭政治并存的兩極化趨勢(shì)，成為當(dāng)前地方治理的最大掣肘。因此，在新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中迫切需要實(shí)現(xiàn)地方政府與公眾認(rèn)知的理性轉(zhuǎn)變、建立共同認(rèn)可的行為規(guī)則體系、強(qiáng)化雙方互動(dòng)互信的實(shí)踐積累、搭建雙方互動(dòng)的平臺(tái)，構(gòu)建起與地方治理內(nèi)在要求相契合的雙向互信機(jī)制，以提高地方治理的能力和水平。

關(guān)鍵詞：地方治理；治理現(xiàn)代化；地方政府；互信機(jī)制

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）12-0049-05

作者簡(jiǎn)介：向良云（1980-），男，湖北巴東人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共危機(jī)與應(yīng)急管理、社會(huì)治理；楊筱（1995-），女，湖北興山人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向：公共危機(jī)與應(yīng)急管理、社會(huì)治理。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為當(dāng)前中國特色社會(huì)主義新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)，地方治理作為國家治理的重要構(gòu)成部分，具有基礎(chǔ)性的支撐作用。在完善地方治理制度體系、轉(zhuǎn)變治理方式、重塑治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，更需要在對(duì)傳統(tǒng)單向度政府信任進(jìn)行充分反思的基礎(chǔ)上，重建地方政府與公眾的雙向互信機(jī)制，建立彼此互動(dòng)協(xié)作的良性關(guān)系，提高地方治理的質(zhì)量、能力和水平。

一、地方政府與公眾的單向信任：傳統(tǒng)統(tǒng)治與管理模式下政府信任的邏輯

地方政府與公眾的關(guān)系在本質(zhì)上是一種信任關(guān)系而不僅僅是一種契約關(guān)系，信任是“在社會(huì)關(guān)系和社會(huì)系統(tǒng)中產(chǎn)生并維持團(tuán)結(jié)的整合機(jī)制”[1]，同時(shí)也是保證政治系統(tǒng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的維持機(jī)制。理論界一般從公眾的規(guī)范性預(yù)期和對(duì)政府評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)性角度理解政府信任，而將其界定為“公民對(duì)政府或政治系統(tǒng)將運(yùn)作產(chǎn)生出與他們的期待相一致的結(jié)果的信念或信心”[2]，形成以對(duì)政治共同體、政治制度和政治價(jià)值信任為“內(nèi)核”，以對(duì)公共政策、政治組織和政治行動(dòng)者信任為“保護(hù)帶”的結(jié)構(gòu)序列[3]。在實(shí)踐中則表現(xiàn)為公眾對(duì)政府及其工作人員作出的認(rèn)可、滿意等肯定性評(píng)價(jià)以及隨之采取的配合、服從和支持行動(dòng)。基于政府本位的立場(chǎng)，理論和實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)大多集中于如何增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任或政府如何通過提高管理的績(jī)效、改善自身的形象或影響公眾的認(rèn)識(shí)情感來持續(xù)地獲取公眾的信任，增強(qiáng)自身的合法性和公信力。至于政府是否信任公眾則似乎僅具有學(xué)理意義，甚至只是一個(gè)“矯情”的理論問題而被“理性”地排除在視野之外。

這種單向度的政府信任邏輯事實(shí)上內(nèi)生并適應(yīng)于傳統(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治與管理模式之中，統(tǒng)治模式下政治與行政渾然一體，在居于主導(dǎo)的龐大統(tǒng)治集團(tuán)和處于附屬地位的羸弱社會(huì)之間形成的是“牧羊人與羊”的“主奴關(guān)系”。借助高度集中的專斷權(quán)力、強(qiáng)有力的社會(huì)控制、嚴(yán)格的懲罰制度以及宗教神學(xué)、習(xí)俗信仰、意識(shí)形態(tài)等精神控制，政府獲得公眾無條件甚至是盲目的信任和支持。管理模式下的政府行政雖然具有了相對(duì)的獨(dú)立性但卻成為了一個(gè)由官僚專家專屬的極具復(fù)雜性的職業(yè)領(lǐng)域，正如威爾遜曾警告的：“對(duì)政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評(píng)，這無疑是一種愚蠢的妨害。”[4]15囿于知識(shí)、信息、能力的缺陷，公眾不得不保持理性的無知，因此也被視為消極、冷漠、被動(dòng)的平庸低能之輩和無組織的烏合之眾，處于公共行政領(lǐng)域的邊緣地帶而不得不高度依賴于政府，“我們的需要和利益越來越依賴它的正常運(yùn)行，信任變成了我們應(yīng)對(duì)晦暗環(huán)境的一個(gè)不可缺少的策略”[5]，兩者的隔離與不平等成為了必然。

無論是主觀意愿還是客觀情勢(shì)使然，公眾對(duì)政府的單向信任和依賴都是如此的“理所當(dāng)然”和無可避免，也由此成為了長(zhǎng)久以來處理政府與社會(huì)公眾關(guān)系固定的思維模式。這種政府信任在關(guān)系上表現(xiàn)為單向性，即政府信任的主體為民眾，民眾為施信方；被信任的客體為政府，政府為受信方，在政府信任關(guān)系中居于主導(dǎo)地位[6]，公眾往往寄希望于賢能超群的官員所主導(dǎo)的政府體系能夠體察社會(huì)需求，積極回應(yīng)并滿足公眾的期望，政府卻無須承擔(dān)對(duì)公眾雙向信任的義務(wù)。與之相對(duì)應(yīng)的，這種單向度信任在屬性上主要作為增進(jìn)統(tǒng)治和管理的合法性并獲取社會(huì)公眾服從的工具而存在。

二、地方政府與公眾互信的斷裂：新時(shí)代地方治理的掣肘

現(xiàn)代社會(huì)中，傳統(tǒng)統(tǒng)治與管理模式所暗含的高度趨同的社會(huì)利益、公道正義的政府角色、理性無知的公眾等基本假設(shè)得到了根本性顛覆，地方政府與公眾單向度信任的思想主流和實(shí)踐模式隨之陷入公共倫理與公共治理的雙重危機(jī)之中而成為新時(shí)代地方治理的掣肘。隨著社會(huì)力量的不斷成長(zhǎng)、自主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，地方政府與公眾長(zhǎng)期以來互信的斷裂導(dǎo)致兩者逐漸成為兩個(gè)分別按照各自邏輯風(fēng)格和運(yùn)行規(guī)則自由行動(dòng)的并行系統(tǒng)，諸多公共領(lǐng)域經(jīng)常性地陷入緊張關(guān)系之中，最終形成地方治理中常態(tài)下的精英政治與犬儒政治以及非常態(tài)下威權(quán)政治與街頭政治并存的兩極化趨勢(shì)。

地方政府往往以完成上級(jí)交辦的任務(wù)為中心形成封閉或半封閉系統(tǒng)，采取具有明確“手段—目標(biāo)”鏈的“理性組織化行動(dòng)”，這種理性根植于組織內(nèi)既定的等級(jí)鏈條和制度規(guī)則，它“在本質(zhì)上傾向于處理問題的行為而不是解決問題的行為”，“與社會(huì)價(jià)值之間的差異就在于情感與做事、信念、隨意、情感主義與專才、制度化與非人情化”[7]。完成上級(jí)的“政治化任務(wù)”以獲取政治或經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)成為地方政府的行為邏輯和明確目標(biāo)，更為核心但卻相對(duì)模糊的公共價(jià)值則在很大程度上被邊緣化了，從而導(dǎo)致公共目標(biāo)的置換與身份的倒置。作為社會(huì)利益的權(quán)威分配者，出于對(duì)政績(jī)的渴望或私利的追求，地方政府化身為獨(dú)立的“自利性”利益主體甚至直接與民爭(zhēng)利；作為公共服務(wù)的提供者，將公眾視為服務(wù)的被動(dòng)接受者而多以“內(nèi)輸入”的方式自主決定服務(wù)的重心、類型、數(shù)量和質(zhì)量；作為權(quán)威信息的發(fā)布者，常常語焉不詳，避重就輕，卻因此指責(zé)公眾的“不明事理”“不明真相”。加之監(jiān)督機(jī)制的缺位為行政權(quán)力的張揚(yáng)和異化提供了“合理化”的理由和空間，不斷消解著地方政府的權(quán)威。而在突然爆發(fā)社會(huì)沖突或群體性事件的非常態(tài)環(huán)境下，為盡快平息事態(tài)，地方政府則往往變得極度敏感而迅速將其上升到政治的高度，在“好人不鬧事，鬧事沒好人”的邏輯下，參與群眾被界定為麻煩的制造者、地方發(fā)展大局的破壞者或社會(huì)和諧穩(wěn)定的不利因素，動(dòng)輒加以簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化地強(qiáng)力壓制，形成非常態(tài)下的威權(quán)政治狀態(tài)。地方政府與公眾互信的缺失導(dǎo)致部分政府官員在事實(shí)上成為凌駕于公眾之上，并從心理界限、身份分野、生活方式等方面都與之日漸疏離的特殊群體，且在其看來是如此的理所當(dāng)然。

與政府的“理性”行動(dòng)不同，公眾的認(rèn)知和行動(dòng)更多依賴于與地方政府互動(dòng)實(shí)踐中的親身經(jīng)歷、替代性經(jīng)驗(yàn)以及在此基礎(chǔ)上形成的政治效能感、對(duì)政府及其官員的印象判斷等非理性因素。地方行政人員粗暴執(zhí)法、官商勾結(jié)、尋租腐敗、道德敗壞等經(jīng)常見諸各類媒體的負(fù)面新聞，以及與政府打交道過程中部分官員的蠻橫、冷漠、回應(yīng)遲緩的經(jīng)歷都不斷建構(gòu)起對(duì)地方政府及其官員的負(fù)面社會(huì)印象，形成“原型沉淀——持續(xù)強(qiáng)化的集體記憶——信任預(yù)期的路徑鎖定”完整的地方政府失信鏈條[8]，在日積月累中最終帶來常態(tài)的犬儒主義和非常態(tài)的街頭政治兩種極端的行為模式。由于對(duì)地方政府信任度的降低、政治效能感的低下，公眾往往不會(huì)，或很少會(huì)選擇制度化的渠道向政府表達(dá)訴求，無奈和無助往往成為公眾主要的社會(huì)心態(tài)，發(fā)牢騷、抱怨等各種方式的戲謔調(diào)侃和網(wǎng)絡(luò)空間中貶低一切、批判一切的“電子化的仇恨”成為常見的發(fā)泄方式?，F(xiàn)代犬儒主義由此成為多數(shù)社會(huì)公眾常態(tài)的政治態(tài)度、思維習(xí)慣和行為方式，“由于相信個(gè)人根本沒有能力來改變現(xiàn)存的世界或社會(huì)現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代犬儒主義就把對(duì)現(xiàn)有秩序的不滿轉(zhuǎn)化為一種不拒絕的理解，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N無可奈何的不反抗的清醒，甚至是一種不認(rèn)同的接受?！盵9]然而在一定導(dǎo)火索的喚醒和刺激作用下，這種情緒往往呈現(xiàn)出井噴式的集中爆發(fā)，轉(zhuǎn)而訴諸于各類群體性事件的街頭行動(dòng)，形成非常態(tài)下的街頭政治。

由此，地方政府與公眾兩個(gè)本應(yīng)水乳交融的角色卻在實(shí)踐中彼此分離，漸行漸遠(yuǎn)，瑪格利特認(rèn)為，“政府是不可信的，這種認(rèn)知結(jié)論不僅僅是政府失信的標(biāo)志，也是政府不信任守法公民的證據(jù)?！盵10]更重要的是，這種互信的斷裂將隨時(shí)間的推移和實(shí)踐的積累而不斷地強(qiáng)化。地方政府對(duì)公眾的不信任以及由此采取的對(duì)公眾常態(tài)政治參與的忽視和非常態(tài)政治參與的壓制將加劇公眾對(duì)政府更深程度的疏遠(yuǎn)和不信任，而公眾常態(tài)下的犬儒主義和非常態(tài)下的街頭行動(dòng)同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府官員對(duì)于公眾無知、冷漠、非理性，甚至是“刁民”或“暴民”的印象判斷而更為排斥。最終在“政府決策——民眾抗議——政策破產(chǎn)”的常見決策模式中帶來公共資源的極度浪費(fèi)和政府權(quán)威的不斷削弱，地方政府經(jīng)常采用的運(yùn)動(dòng)式維穩(wěn)方式在付出巨大成本的同時(shí)卻陷入了“越維越不穩(wěn)”的“內(nèi)卷化”泥沼。

三、新時(shí)代地方治理中地方政府與公眾雙向互信機(jī)制的構(gòu)建

（一）地方政府與公眾的雙向互信：新時(shí)代地方治理的內(nèi)在要求

提升地方治理能力、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是超越地方政府與公眾二元對(duì)立、張力極化的傳統(tǒng)單向度思維，重塑兩者間良性互動(dòng)、協(xié)同共治等新穎關(guān)系的思想革命?！氨仨氝M(jìn)行一次哥白尼式的革命，改變視角和觀點(diǎn)。這一革命將圍繞關(guān)系的思想展開?！魈斓闹卫碓僖膊荒芎鲆暳岁P(guān)系，而是應(yīng)將關(guān)系放到制度設(shè)計(jì)的中心位置。”[11]國家與地方治理在本質(zhì)上是民主的而不是行政中心的，傳統(tǒng)政府將由凌駕于社會(huì)之上的萬能統(tǒng)治者“矮化”為與公眾具有平等地位的主體，公眾也不再囿于自我利益中心而扮演起撕裂社會(huì)政治體系的角色，從公共領(lǐng)域的旁觀者變?yōu)榉e極的參與者，雙方處于開放的系統(tǒng)之中，形成相互信任、相互依賴與相互合作的伙伴關(guān)系。實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)依賴的不再是傳統(tǒng)以政府為單一主體的、封閉或半封閉式的、單向度自上而下的管制和命令，而是地方政府與公眾圍繞社會(huì)公共問題或公共事務(wù)所采用的對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)、價(jià)值認(rèn)同等集體行動(dòng)的方式，彼此的互信則是其中的基本前提。作為治理模式下地方政府與公眾新型關(guān)系的狀態(tài)描述，這種互信將表現(xiàn)為政府與公眾之間互為主客體、互相對(duì)等的關(guān)系性結(jié)構(gòu)：在內(nèi)容上既包括對(duì)各自素質(zhì)、能力、責(zé)任心、公共精神等個(gè)體特征的信任，也包括對(duì)互動(dòng)合作過程中的制度信任；在形式上既包括公眾對(duì)地方政府的認(rèn)同和合理期待，從而在行為上自覺地服從配合和積極參與；也包含地方政府對(duì)公眾的信心，相信公眾能夠按照政府的預(yù)期和要求，理性表達(dá)利益訴求并且有能力在公共治理過程中發(fā)揮積極作用，從而制度化地納入公眾參與合作和自主行動(dòng)。這種相互的期待和信任本為政府信任概念的應(yīng)有之義，構(gòu)成國家治理體系中政府與公眾互動(dòng)的理想應(yīng)然情景，也是國家和地方治理的內(nèi)在要求。

（二）構(gòu)建地方政府與公眾雙向互信機(jī)制的路徑

信任既是對(duì)于政府管理者的道德要求，也是對(duì)于公眾的要求，“政治因利益沖突和認(rèn)同沖突而與其他類型的社會(huì)關(guān)系不同，所以僅僅是社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎侮P(guān)系的事實(shí)就足以使信任的特殊條件成為問題?！盵12]地方政府與公眾互信的斷裂不能情緒化地簡(jiǎn)單歸結(jié)為單方的責(zé)任，這種互信機(jī)制的修補(bǔ)和重構(gòu)也“不可能是一個(gè)簡(jiǎn)單的單邊過程，即僅從被信任方面采取行動(dòng)，而信任只是相對(duì)被動(dòng)地觀察并評(píng)估被信任者的信任修復(fù)努力。相反，在修復(fù)過程中，信任者和被信任者都扮演著重要角色”[13]，需要雙方持久的共同努力。

1.認(rèn)知層面：實(shí)現(xiàn)地方政府與公眾彼此認(rèn)知的理性轉(zhuǎn)變。信任的產(chǎn)生在主觀上與主體的認(rèn)知、情感、態(tài)度等心理因素密切相關(guān)，信任關(guān)系的建立在根本上來自于對(duì)彼此的理性期望和恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)知。地方政府與公眾首先需要在實(shí)現(xiàn)認(rèn)知理性轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上主動(dòng)給予彼此的信任，這種信任的給予是創(chuàng)造信任的前提，并形成自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)期，被信任者也才能隨之產(chǎn)生足夠的動(dòng)機(jī)、責(zé)任和道德理性，最后使得這種相互的信任關(guān)系得以持續(xù)地維系。作為地方政府而言，需要對(duì)地方治理的復(fù)雜性、對(duì)自身資源和能力的缺陷以及角色定位形成理性客觀的認(rèn)知，政府不再是“萬能”和“永遠(yuǎn)正確”的，需要在與公眾的通力合作過程中才能有效治理愈來愈復(fù)雜的公共事務(wù)。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中的公眾不僅密切關(guān)注與自身相關(guān)的公共事務(wù)，而且具有參與的能力、素質(zhì)、智慧和熱情?！叭藗円呀?jīng)不能再接受這樣的觀念，即政府的公共政策是由那些掌握權(quán)力、聲稱代表公共利益但拒絕公民參與政策過程的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人制定的……在今天，除非公民參與的要求得到政策制定者的充分尊重，否則，如果大多數(shù)公眾對(duì)公共政策過程十分冷淡，麻木不仁甚至是極力反對(duì)的，那么政府的政策制定會(huì)被證明是毫無意義的?！盵4]1公眾同樣需要改變自身對(duì)于地方政府的過度期望、對(duì)政府形象的認(rèn)知偏差以及所形成的刻板印象。我們不能自相矛盾地一方面要求地方政府在規(guī)模、權(quán)力和職能方面必須是有限的，同時(shí)又要求它滿足自身的一切需求。地方政府在客觀上并不可能對(duì)所有公眾爭(zhēng)相輸入的局部的、零散的甚至是相互沖突的訴求做出全面、積極的回應(yīng)。同時(shí)我們也不能用個(gè)別地方政府、個(gè)別官員的行為來取代對(duì)地方政府體系和全體地方政府官員群體的認(rèn)知判斷，更應(yīng)該看到其長(zhǎng)期以來為解決諸如此類的問題而做出的持續(xù)努力以及業(yè)已取得的成效。地方政府與公眾并非天然的對(duì)立，相反卻存在著廣泛的利益契合空間，也只有兩者的協(xié)作共治才能真正增進(jìn)和維護(hù)公共利益，這既是地方政府的價(jià)值，也是公眾持久的期待。

2.制度層面：建立地方政府與公眾共同認(rèn)可的行為規(guī)則體系。新時(shí)代地方治理中良性的互動(dòng)、互信是地方政府與公眾共同的義務(wù)，這種義務(wù)的持續(xù)履行需要以雙方認(rèn)可并執(zhí)行的制度規(guī)則為基礎(chǔ)。規(guī)定明確且具有延續(xù)性的制度安排能夠通過對(duì)互信關(guān)系的制度化確認(rèn)提供穩(wěn)定的、有保障的特殊預(yù)期，將彼此的行為納入到可預(yù)期的制度化軌道，形成合作參與的有序性和規(guī)律性。正如托克維爾所說，“一個(gè)缺乏法治、行為難測(cè)、專斷而隨意的政府，必然是一個(gè)缺乏人民信任的政府”[14]，缺乏規(guī)則意識(shí)、不遵從行為規(guī)則、隨意行動(dòng)的公眾同樣難以獲得政府的信任。因而需要構(gòu)建嚴(yán)密的規(guī)則體系，依法確認(rèn)公眾在地方治理中的自主行動(dòng)權(quán)和參與地方治理的制度化渠道，設(shè)定地方政府和社會(huì)公眾在地方治理中的行為邊界、程序和方式，構(gòu)建起有限但卻有效的法治型地方政府，培育起社會(huì)公眾基本的公共精神和規(guī)則意識(shí)，形成地方治理的整體合力。這種制度互信關(guān)系的建立關(guān)鍵在于制度本身是否值得信任且能夠被廣泛接受，因而尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，制度規(guī)則的制定并不能僅僅來自于外在的供給與強(qiáng)制執(zhí)行，也需要納入社會(huì)力量的廣泛參與，只有得到各方共同認(rèn)可的制度規(guī)則才能在各方行動(dòng)中得到自覺的遵守和執(zhí)行。同時(shí)這種基于信任的判斷也取決于對(duì)制度規(guī)則堅(jiān)定性、一致性的預(yù)期，因此，更重要的在于規(guī)則必須得到一以貫之的遵從和執(zhí)行，避免實(shí)踐中對(duì)地方政府及其工作人員監(jiān)督懲罰的不力或庇護(hù)，由于民意的裹挾而出現(xiàn)的無原則的妥協(xié)、退讓或是對(duì)極少數(shù)違法分子的過度寬容，最終形成錯(cuò)誤的預(yù)期，帶來不良的示范效應(yīng)。

3.行為層面：強(qiáng)化地方政府與公眾互動(dòng)互信的實(shí)踐積累。信任在彼此互動(dòng)的框架和實(shí)踐中產(chǎn)生，是合作過程中多次動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果，回應(yīng)才有互動(dòng)，互動(dòng)才有互信。地方政府與公眾互信機(jī)制的功能正在于維系彼此持續(xù)、動(dòng)態(tài)的互動(dòng)并在這一個(gè)過程中得到不斷建構(gòu)和強(qiáng)化，累積起更高程度和水準(zhǔn)的互惠、信任以及更為和諧的關(guān)系。日常公共管理和社會(huì)生活中對(duì)政治效能、制度績(jī)效、個(gè)體素養(yǎng)等的體驗(yàn)，對(duì)特定事件或事項(xiàng)的合作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)由媒介所傳遞的各種信息都將成為彼此之間互信關(guān)系建立的主要來源和基礎(chǔ)，并在雙方不斷的互動(dòng)與認(rèn)知過程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化和意義建構(gòu)，這種地方政府與公眾交流互動(dòng)的積累性后果將極大程度上決定著相互信任的水平而最終實(shí)現(xiàn)良性的循環(huán)，這也正是普特南所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)資本生產(chǎn)性特性的體現(xiàn)。事實(shí)上，公眾與地方政府互動(dòng)實(shí)踐中的負(fù)面經(jīng)歷不僅對(duì)直接當(dāng)事人產(chǎn)生“直接性影響”，還會(huì)產(chǎn)生更為廣泛的“傳播性影響”甚至是“歸因性影響”[15]。相反，地方政府在與公眾良性的合作治理實(shí)踐中能夠更為深切地體會(huì)公眾的利益訴求，更為全面了解公眾參與的目的、能力和積極性，更好地采納公眾輸入的意見并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的管理行動(dòng)，積極予以回應(yīng)，政府及其官員便不再是公眾心目中“高高在上、腐敗浪費(fèi)的、不能依賴”的形象代表者；作為公眾而言，則可以在參與行動(dòng)中了解并認(rèn)可政府官員，提高對(duì)政府決策的認(rèn)同，從而以寬容之心、服從之態(tài)自覺配合與執(zhí)行政府政策，公眾便也不再是官員所認(rèn)為的那般囿于自身利益、“利己、短視、難纏、不理性”的麻煩制造者。當(dāng)然，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐過程，依賴于政府日常管理過程中德性的修養(yǎng)、管理方式的改進(jìn)、管理理念的轉(zhuǎn)變、管理形象的重塑、管理水平的提高以及公眾在日常行動(dòng)中更為積極、主動(dòng)、制度化的參與等方面的點(diǎn)滴積累。

4.平臺(tái)的搭建：完善地方政府與公眾互動(dòng)的載體?？陀^而言，地方政府與公眾必然具有各自不同的利益追求、思維方式和行動(dòng)邏輯，即使在公眾群體內(nèi)部也會(huì)存在著多元化利益的差異，甚至是矛盾和沖突。然而，“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的”[16]，形成的決策也更易于得到普遍的認(rèn)可。因而需要搭建起一個(gè)平等的各方共同參與、自由對(duì)話、互動(dòng)、談判和協(xié)商的溝通交流平臺(tái)作為溝通的橋梁，形成私人領(lǐng)域與公權(quán)力量中的張力場(chǎng)。作為政治系統(tǒng)的“共振板”和社會(huì)問題的“傳感器”，它“不僅覺察和辨認(rèn)出問題，而且令人信服地、富有影響地使問題成為討論議題，提供解決問題的建議”[17]。以此為載體，在相互的對(duì)話、平等的協(xié)商過程中修正對(duì)彼此認(rèn)知判斷的偏差，共同調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，明晰政府權(quán)力與公眾權(quán)利的同源和互補(bǔ)性，尋求彼此的利益共同點(diǎn)和互惠空間。即使存在著利益的分歧，但也能讓各方了解并理解分歧的理由而非僅僅是行政權(quán)力的單方面決定，因而也就能夠超越個(gè)人或個(gè)體利益的局限，實(shí)現(xiàn)共同利益的最大化，同時(shí)增進(jìn)地方政府與公眾的互信。對(duì)于彼此行為的不確定性是信任關(guān)系形成的最大障礙，因此這種互動(dòng)平臺(tái)最為基礎(chǔ)性的條件在于實(shí)現(xiàn)信息的公開和透明，能夠獲知有關(guān)對(duì)方動(dòng)機(jī)、能力的充分信息，這是決定地方政府與公眾相互信任水平的關(guān)鍵變量。信息的開放和自由流通能夠使得參與各方預(yù)期彼此的行為和策略，制約和減少互動(dòng)合作過程中的機(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)，有效緩解參與各方的有限理性。因而在合作治理過程中需要充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的管理技術(shù)、方式和思維，通過各種正式或非正式的渠道實(shí)現(xiàn)信息的公開化。政務(wù)公開、信息透明是取信于民之道，基于政府與公眾在獲取信息資源的不對(duì)等地位，需要地方政府更多承擔(dān)起公共信息公開的職責(zé)和功能，改變當(dāng)前信息壟斷、“瞞、捂、拖”的現(xiàn)象，以及僅有公開的信息卻不規(guī)范、不全面的現(xiàn)狀，完善信息發(fā)布的制度化和可操作化，提高政府管理與決策的透明度，使得公眾能夠全面了解政府的運(yùn)行規(guī)則、決策過程、組織架構(gòu)，消解政府在公眾心中的“神秘感”，以此成就理性的公民并彌補(bǔ)地方政府與公眾之間的信任鴻溝。

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