高登級(jí)

(山西匯智建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，山西 臨汾 041000)

編者10年來從鄉(xiāng)村到城市，各類法制性規(guī)劃都有參與編制。從最初的彷徨模仿到如今的日趨熟練；從一開始在評(píng)審會(huì)上被專家“唇槍舌劍爆射”，自己暗自叫屈不服，到如今評(píng)審會(huì)上“順勢(shì)而為”。編制規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)是越來越豐富和老道了，同時(shí)也深感“規(guī)劃”越來越難編了。每一個(gè)規(guī)劃都是新的挑戰(zhàn)。每一個(gè)規(guī)劃都要?dú)v經(jīng)千辛萬苦，從一開始討好甲方，到后來順著專家，規(guī)劃越編越進(jìn)死胡同，越來越?jīng)]有自己的主見和創(chuàng)意?！半S波逐流”通過評(píng)審，最后一通“應(yīng)付式”的修改形成報(bào)批成果。等到規(guī)劃實(shí)施時(shí)才發(fā)現(xiàn)，歷經(jīng)甲方、專家萬般雕刻的規(guī)劃成果不過是被束之高閣的精美印刷品。偶爾拿下來被甲方當(dāng)做“完成任務(wù)考核”的展品向檢查組展示。彈去灰塵的“印刷品”在這一刻才顯現(xiàn)出他該有的“厚重感和質(zhì)地感”。

為什么規(guī)劃編制越來越難？怎樣才能讓規(guī)劃煥發(fā)他該有的“實(shí)用性和操作性”？規(guī)劃界同仁一直在努力研究和探索。但是這些年在規(guī)劃理論研究方面的進(jìn)展“舉步維艱”，大多“小打小鬧”。在畫圖技術(shù)和反推分析論證“已有結(jié)論”方面倒是不斷創(chuàng)新進(jìn)步。為了滿足甲方和專家的“獵奇心理”，甚至發(fā)展到依靠新穎的匯報(bào)形式來打動(dòng)甲方和專家。規(guī)劃成果成了討好人的演示品。大多數(shù)規(guī)劃成果只有在評(píng)審會(huì)上才能綻放光芒，評(píng)審結(jié)束后立刻如曇花般凋零。這就造就了規(guī)劃單位趨之若鶩的重視匯報(bào)展示，而忽略對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的深入研究。認(rèn)為只要討得甲方和專家滿心歡喜，規(guī)劃就完成使命了。如果規(guī)劃人員把大部分精力放到匯報(bào)表演上，那規(guī)劃的實(shí)施性和內(nèi)容的科學(xué)性如何保證？編者認(rèn)為，相對(duì)于匯報(bào)，規(guī)劃的內(nèi)容才是核心和重點(diǎn)。

1 規(guī)劃的銜接

在研究各階段規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)之前，必須探究規(guī)劃之間的銜接關(guān)系。因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃是以一個(gè)體系的存在，共同影響空間發(fā)展。主要從以下3個(gè)方面銜接架構(gòu)規(guī)劃體系。

1.1 規(guī)劃目標(biāo)的銜接關(guān)系

總規(guī)的目標(biāo)是為城市未來設(shè)定美好的發(fā)展愿景，而要實(shí)現(xiàn)這美好的愿景，需要包含規(guī)劃在內(nèi)的社會(huì)各個(gè)層面共同努力。細(xì)分到其他規(guī)劃就有了不同的分級(jí)目標(biāo)。專規(guī)的目標(biāo)是建立符合總規(guī)和現(xiàn)實(shí)情況，并滿足專業(yè)要求的系統(tǒng)，而控規(guī)的目標(biāo)則是將總規(guī)確定的規(guī)模在片區(qū)用地層面予以落實(shí)。修規(guī)的目標(biāo)是局部地塊在規(guī)劃條件的約束下，完成滿足各方利益的空間建設(shè)。

規(guī)劃目標(biāo)的銜接就像是建設(shè)者將城市作為一個(gè)正在剝開的橘子。鮮艷的橘子就是城市總規(guī)的未來愿景；要解渴，就要?jiǎng)冮_它，品嘗由“專規(guī)和控規(guī)”組成的一瓣瓣美味果肉；最后落在地上的，則是吐出來一粒粒堅(jiān)實(shí)的“修規(guī)”籽。

1.2 研究?jī)?nèi)容的銜接關(guān)系

各階段的規(guī)劃研究?jī)?nèi)容是從城市向其組成部分逐漸分解的。總規(guī)研究的內(nèi)容是城市整體發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)，空間，安全，環(huán)境等等；專規(guī)研究的是總規(guī)中需要細(xì)化的專業(yè)內(nèi)容，比如交通、市政、防災(zāi)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等等；控規(guī)研究?jī)?nèi)容是片區(qū)地塊的建設(shè)，片區(qū)如何消解總規(guī)給定的建設(shè)量，如何平衡建設(shè)中的各方利益，是其核心內(nèi)容；修規(guī)研究的是具體地塊建設(shè)，與建筑設(shè)計(jì)相接的部分，地塊未來建成什么樣子，是其必須研究的部分。

1.3 規(guī)劃實(shí)施的銜接關(guān)系

規(guī)劃實(shí)施通過城市建設(shè)者實(shí)現(xiàn)。每一個(gè)階段的規(guī)劃編制在文本末段都會(huì)設(shè)置“實(shí)施措施”章節(jié)，通常這都是編制過程中最弱的一個(gè)章節(jié)，因?yàn)榫幙椪邔?duì)規(guī)劃實(shí)施的影響實(shí)在是微乎其微。

從規(guī)劃編制的角度而言，專規(guī)、控規(guī)和修規(guī)的編制就是總規(guī)在編制層面的實(shí)施。而現(xiàn)實(shí)建設(shè)層面的實(shí)施是利益分配和價(jià)值創(chuàng)造的過程。多層級(jí)規(guī)劃的編制就是規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程的一種體現(xiàn)。

2 總規(guī)編制的側(cè)重點(diǎn)

現(xiàn)在的總規(guī)絕大多數(shù)都是在“增量思維”的主導(dǎo)下編制的，對(duì)城市宏觀問題的研究多是決策者先定下“思路和結(jié)果”，再由編制單位硬湊、反推。這種虛假的研究方法直接導(dǎo)致城市的野蠻發(fā)展和粗放建設(shè)。城市決策者希望城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，這樣不但有了土地財(cái)政資源，也為主觀建設(shè)提供無節(jié)制的彈性空間。從而片面改變城市建設(shè)面貌，將其作為自己升遷的政治資本。不以現(xiàn)實(shí)客觀為基礎(chǔ)，要求編制單位在總規(guī)層面無限制擴(kuò)大人口規(guī)模，以尋得建設(shè)用地規(guī)模無約束。編制單位如果不照做，那就是“永無寧日”的修改方案。在決策者權(quán)利不受制約的前提下，規(guī)劃編制單位“違心”不切實(shí)際的預(yù)測(cè)為城市發(fā)展注入“漫無邊際”的泡沫。

對(duì)于專家無節(jié)制地服從，也讓總規(guī)編制在某些細(xì)節(jié)方面深陷泥潭，從而忽略宏觀戰(zhàn)略思考。評(píng)審專家很多，專家評(píng)審意見最后一條通常都是“與會(huì)專家其他意見請(qǐng)一并修改”，可是有的意見可能是專家一時(shí)之意，免不了疏漏和欠考慮。但是這“一并考慮”就意味著必須修改。例如某市政專業(yè)專家，他從自己市政的角度考慮認(rèn)為總規(guī)階段須標(biāo)注管徑，但是“管徑”應(yīng)該是專規(guī)階段深化研究的東西。作為一條專家意見，編制者必須修改，但是管徑是要通過定量和水力計(jì)算才能標(biāo)注的，總規(guī)階段根本沒有這種分析精力，導(dǎo)致最后根據(jù)經(jīng)驗(yàn)“拍腦袋”隨意標(biāo)注。這樣標(biāo)注出來，專規(guī)和控規(guī)階段是遵從呢？還是修改呢？不僅僅是管徑，甚至管道系統(tǒng)在專規(guī)和控規(guī)階段都根據(jù)實(shí)際，在深入研究的情況下都改得面目全非。為了應(yīng)付這些建議，有的編制單位甚至忽略了總規(guī)真正的核心問題。因?yàn)榫幹普叩木κ怯邢薜?，“厚此”必然“薄彼”。有的總?guī)管網(wǎng)標(biāo)的很細(xì)，但是卻出現(xiàn)污水處理廠和電廠設(shè)置不合理的問題，等到實(shí)施的過程中，才發(fā)現(xiàn)城市的某個(gè)區(qū)域盡然沒有設(shè)置污水處理廠。這些終端的處理設(shè)施和源頭能源與資源設(shè)施才是編制者在總規(guī)階段應(yīng)該深入研究，不斷推敲的問題。

再比如路網(wǎng)在總規(guī)階段根本無法深入到所有支路級(jí)別，為了圖面完成好看，隨意設(shè)置一些未經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，根本無法開通的支路網(wǎng)，看似很深入，其實(shí)根本無法落實(shí)。到了控規(guī)階段的片區(qū)層面全部推倒重來?？傄?guī)階段我們無法深化的東西，本可以留給專規(guī)和控規(guī)去深入研究。

總規(guī)編制的戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的核心問題；城區(qū)空間布局側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在功能分區(qū)，劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，劃定城市開發(fā)邊界，設(shè)置安全空間、生態(tài)廊道和保護(hù)范圍；基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)區(qū)域和全局有重要影響的重大問題上，比如綜合交通轉(zhuǎn)換，水源和污水處理廠選址和規(guī)模設(shè)定，電廠和高壓走廊設(shè)定，燃?xì)忾T站選址等。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)模設(shè)定上，對(duì)于其位置總規(guī)應(yīng)留下彈性，由專規(guī)和控規(guī)具體深化。

3 專規(guī)編制的側(cè)重點(diǎn)

這么多年來，編者接觸最多的就是專項(xiàng)規(guī)劃。從編制結(jié)果看，最突出的問題是無法從專業(yè)角度建立科學(xué)的系統(tǒng)分析模型。這主要是編者所處基層單位極度缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，只能由規(guī)劃專業(yè)人員“硬著頭皮”編制。造成專項(xiàng)規(guī)劃缺乏專業(yè)技術(shù)支撐，只是對(duì)總規(guī)粗淺化的細(xì)化。例如綜合交通規(guī)劃無法做出交通OD模型分析和交通預(yù)測(cè)；各類市政管線規(guī)劃沒有水力計(jì)算模型，使管徑的確定在專項(xiàng)規(guī)劃階段又成為難題；超過2平方公里的匯水面積，不會(huì)使用數(shù)學(xué)模型法計(jì)算雨水量等。所以專項(xiàng)規(guī)劃編制的現(xiàn)實(shí)問題是人員專業(yè)素質(zhì)亟待提高。

專項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該著重于專業(yè)系統(tǒng)的建立，對(duì)各類專業(yè)規(guī)模做科學(xué)的預(yù)測(cè)。同時(shí)一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的成功與否，通常是由細(xì)節(jié)決定的。

4 控規(guī)編制的側(cè)重點(diǎn)

控規(guī)的核心是控制，沒有控制的控規(guī)就失去了存在的價(jià)值。但是控制的剛性太強(qiáng)，彈性不足就會(huì)導(dǎo)致編制人員頻繁的修改，讓規(guī)劃失去嚴(yán)肅性。

控規(guī)編制的重點(diǎn)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)總規(guī)可落地的強(qiáng)條，在空間定位，并且畫出管制紅線。至于不可落地強(qiáng)條和非強(qiáng)條內(nèi)容就不應(yīng)該落在控規(guī)層面。不可落地強(qiáng)條既然在總規(guī)層面已經(jīng)界定，又何必在控規(guī)中再?gòu)?fù)述一遍呢？從現(xiàn)實(shí)看，非強(qiáng)條內(nèi)容控規(guī)經(jīng)常被挑戰(zhàn)，而且控規(guī)經(jīng)常在這些內(nèi)容上做出錯(cuò)誤的規(guī)劃，這些都可以交給市場(chǎng)去配置。所以編者認(rèn)為當(dāng)前控規(guī)做減法才能讓自己的法定性和嚴(yán)肅性彰顯?？此瓶匾?guī)編制內(nèi)容少了，顯示不出編制人員的“才能”了，但是控規(guī)花了“好看”的圖，不能進(jìn)行管控，豈不是鏡花水月。

5 修規(guī)編制的側(cè)重點(diǎn)

控規(guī)代表政府和公眾的利益。修規(guī)則完全代表市場(chǎng)的需求。市場(chǎng)要求利益最大化，政府要求行政成本合理化，而公眾要求公共利益公平化，規(guī)劃編制人員則需堅(jiān)守生態(tài)優(yōu)先化。所以修規(guī)編制的側(cè)重點(diǎn)通常放在滿足市場(chǎng)需求上，但是對(duì)規(guī)劃條件和規(guī)范的執(zhí)行是一切落實(shí)的前提。

6 結(jié) 語(yǔ)

規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革，讓空間規(guī)劃面臨歷史整合。我們做城鄉(xiāng)規(guī)劃這么多年，為城鄉(xiāng)發(fā)展起到了很大的作用，但有些不足之處，還需要補(bǔ)充并發(fā)揚(yáng)光大，不斷反思這些問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制人員必須緊抓各類規(guī)劃編制的核心和側(cè)重點(diǎn)。這樣才能在空間規(guī)劃的整合中，留下我們的工作核心，去除羈絆我們的細(xì)枝末節(jié)。