楊 艷

(江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇 南京 210036)

預(yù)算績效理論研究和實踐探索可追溯到20世紀的西方國家，其理念萌芽于1907年美國紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”。而我國針對財政支出績效管理的研究相對較晚，這與我國各項財政政策體制改革及經(jīng)濟社會發(fā)展進程息息相關(guān)。近年來，隨著我國公共財政政策體系建設(shè)的不斷完善，各項實質(zhì)性財政改革也逐步鋪開，特別是在改革過程中出現(xiàn)的一些新老問題，促使國內(nèi)學(xué)者去進一步探索符合我國國情的政府預(yù)算管理制度。本文主要結(jié)合環(huán)保資金管理涉及的績效評價工作進行了分析研究。

1 國內(nèi)外預(yù)算績效管理體系發(fā)展與研究

1.1 國外預(yù)算績效管理體系發(fā)展與研究

國外績效管理理論研究和實踐已經(jīng)歷了半個多世紀，以美國、英國、澳大利亞等為代表的OECD國家都不同程度的參與到政府預(yù)算績效管理改革中來。與此同時，許多新興發(fā)展中國家，特別是經(jīng)濟發(fā)展較為迅速的亞洲國家，如馬來西亞、新加坡、菲律賓等也加入了政府預(yù)算績效管理的改革中來。甚至在世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織的幫助和指導(dǎo)下，一些第三世界的非洲國家也嘗試了相關(guān)變革，如坦桑尼亞、烏干達、加納等?？梢姡A(yù)算績效管理改革已經(jīng)形成一種全球化趨勢，其在不同發(fā)展水平國家的實踐，為進一步完善預(yù)算績效管理改革積累了經(jīng)驗，也為今后各國推廣應(yīng)用理清了思路。

目前，國外對預(yù)算績效管理問題的研究主要集中在兩個方面：一是在西方發(fā)達國家不斷出現(xiàn)新經(jīng)濟社會問題的背景下，研究西方國家“政府再造”運動和在全球范圍內(nèi)的推廣，思考其對政府預(yù)算績效管理制度改革的影響。二是從政府預(yù)算制度改革與創(chuàng)新的角度，探討已經(jīng)在實踐中取得的成效和產(chǎn)生的影響，以及完善預(yù)算績效管理制度存在的困難和障礙。

1.2 國內(nèi)預(yù)算績效管理體系發(fā)展與研究

黨的十六屆三中全會指出要“建立預(yù)算績效評價體系”，2008年《政府工作報告》中又明確提出“推行行政問責(zé)制度和預(yù)算績效管理制度”。2010年1月，胡錦濤同志在政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，必須深化財政稅體制改革，推進依法理財、民主理財、科學(xué)理財，完善公共財政體系，提高財政管理績效。按照黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的規(guī)定和要求及財政部的統(tǒng)一部署，從2001年起，開始進行預(yù)算績效評價的小規(guī)模試點，并取得了一定的成效。2011年4月，財政部修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，以積極推進預(yù)算績效管理工作，規(guī)范財政支出績效評價行為。從此，包括環(huán)保資金在內(nèi)的財政性資金安排支出績效評價及相關(guān)管理活動都要遵從本辦法相關(guān)規(guī)定。加強預(yù)算績效評價與績效管理不僅僅是深化財稅體制改革的重要路徑，更是實現(xiàn)我國公共管理科學(xué)化的必然選擇。

2 預(yù)算績效評價與預(yù)算績效管理關(guān)系

2.1 預(yù)算績效評價

預(yù)算績效評價指政府和財政部門根據(jù)財政效率原則，借助績效指標，按一定程序和標準對公共支出績效做出客觀、公正的評價。首先，績效評價的主體是政府和財政部門，即政府和財政部門是公共資金的評價人，用款部門、單位是被評價人，績效評價以政府名義進行，財政是組織者。其次，評價的對象是公共資金。對公共資金的績效評價既包括對行政事業(yè)單位支出的績效評價，也包括對國有企業(yè)資金的績效評價。再次，績效評價必須按既定的原則和程序進行。財政效率不同于行政效率和經(jīng)濟效率的效率標準，因此必須按科學(xué)的程序和標準進行評價，以保證評價結(jié)果的客觀性和公正性。最后，績效評價是對公共支出效果進行評價的制度，目的是回答“政府花的錢是否值得”問題。

2.2 預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理指以績效指標和事業(yè)成本為核心，以績效目標、撥款和評價為基本環(huán)節(jié)，以績效目標為主的公共支出管理模式。預(yù)算績效管理從績效目標開始，經(jīng)績效撥款、評價環(huán)節(jié)，又回到績效目標上的循環(huán)模式，績效指標和成本是預(yù)算績效管理的核心，績效評價是基礎(chǔ)?？傊A(yù)算績效管理是一種全新的、特殊的行政管理方式，是在績效評價方法下進行的一種公共管理模式。

2.3 預(yù)算績效評價與預(yù)算績效管理的關(guān)系

從二者的關(guān)系看，預(yù)算績效管理是實現(xiàn)科學(xué)理財、推動公共管理科學(xué)化的重要抓手，而預(yù)算績效評價則是科學(xué)理財?shù)钠瘘c，是政府改革的基本路徑之一。簡而言之，預(yù)算績效評價是績效管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理的核心就是績效評價[1]。

3 預(yù)算績效評價體系構(gòu)建必要性

3.1 預(yù)算績效評價工作意義

預(yù)算績效評價作為財政領(lǐng)域一項重要的管理創(chuàng)新方法，是指制定一系列科學(xué)、合理、多層次的績效指標體系，通過定量定性的對比分析，來考察指標的實際完成情況，從而對預(yù)算績效進行的間接評價。預(yù)算績效評價關(guān)注的不是預(yù)算執(zhí)行過程，而是執(zhí)行結(jié)果[2]。因此績效的衡量是實行預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)，在預(yù)算績效評價中難度最大、最關(guān)鍵的部分是如何制定績效指標。因此，只有制定出一套既科學(xué)又符合實際的績效指標，才能以客觀公正的績效評價體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的業(yè)績考核，才能有效地改變目前各項考核的形式主義做法[3]。同樣，怎樣客觀、真實、有效評價環(huán)保資金效益，構(gòu)建、完善環(huán)保資金績效評價體系具有同等重要意義。

3.2 預(yù)算績效評價體系構(gòu)建必要性

預(yù)算績效評價體系是在市場經(jīng)濟條件下，政府預(yù)算管理模式發(fā)展到一定階段，進一步加強預(yù)算支出管理，更好發(fā)揮預(yù)算資金效益的客觀選擇。作為部門預(yù)算改革的完善和提升，構(gòu)建預(yù)算績效評價體系已成為我國公共財政改革順利實施，以及提高政府預(yù)算管理效能和財政資金有效性的重要保障。不論是在環(huán)保領(lǐng)域，還是在其他資金管理方面，建立預(yù)算績效評價體系可以使公共財政框架下的政府支出范圍準確化、具體化，利于預(yù)算管理水平的提升，是提高我國政府決策水平和建立高效政府的需要[4]，具有一定必要性。

4 環(huán)保資金預(yù)算績效評價工作存在問題及建議

目前，預(yù)算績效管理體系正在構(gòu)建，一些單位預(yù)算通過績效評價進行管理，在績效目標設(shè)定的導(dǎo)向下，創(chuàng)新管理理念和管理方式，以科學(xué)合理的評價方法和評價標準為核心，針對財政支出與產(chǎn)出進行考核評估。預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，但在包括環(huán)保資金管理在內(nèi)的實際評價工作過程中仍存在一些問題。

4.1 預(yù)算績效評價存在的問題

首先，對預(yù)算績效管理重視不足。將績效管理理念引入部門預(yù)算是近年來的新做法，因此在很大程度上受到傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟觀念影響，相當(dāng)一些部門對績效管理重視不足，對績效評價認識不充分，往往從各自局部利益出發(fā)，忽略最終質(zhì)量和效益。同時，相關(guān)主體缺乏足夠的責(zé)任意識和管理意識，認為預(yù)算績效評價工作僅僅是財務(wù)部門的職責(zé)，在實踐過程中缺乏部門共同參與協(xié)調(diào)意識；預(yù)算績效管理不僅只涉及財政管理，更應(yīng)是一項系統(tǒng)工程。

其次，對預(yù)算績效評價約束不夠。對于預(yù)算績效評價來說，最終是為了將財政支出結(jié)果用于衡量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量與效益。在操作過程中，需要通過預(yù)算績效結(jié)果和預(yù)算資金分配相互配合來開展預(yù)算約束工作，但是評價對象的選擇和績效目標的設(shè)定以及評價方法的運用和職責(zé)定位上又難以獲得統(tǒng)一標準。再加上評價結(jié)果難以構(gòu)成預(yù)算資金分配的依據(jù)，給各部門預(yù)算績效評價帶來負面影響，導(dǎo)致預(yù)算績效評價大多成為形式，發(fā)揮不了預(yù)算績效評該有的作用。

再次，對績效考核效果重視不夠。從分類上看，績效評價按考核內(nèi)容分為業(yè)務(wù)和財務(wù)兩方面。對于業(yè)務(wù)方面，涉及項目的立項目標及合理性、項目的完成進度及驗收情況、經(jīng)濟社會效益等內(nèi)容。對于財務(wù)方面，涉及資金的落實、實際支出以及財務(wù)信息質(zhì)量等內(nèi)容。顯然，業(yè)務(wù)方面涵蓋了績效管理的結(jié)果導(dǎo)向要求，體現(xiàn)了預(yù)算支出的最終效果。但根據(jù)實際的操作結(jié)果來看，很多是財務(wù)方面根據(jù)遵從性指標和業(yè)務(wù)合規(guī)性指標開展相關(guān)工作，只強調(diào)項目本身的管理和財務(wù)績效，缺乏對預(yù)算資金運用最終效益的分析考核。

以上這些問題在環(huán)保資金預(yù)算績效評價工作中同樣存在。

4.2 建議

4.2.1 加快環(huán)保資金預(yù)算績效評價的法制化建設(shè)

法律保障是順利推進績效管理改革的基礎(chǔ)，建議逐步建立專門的環(huán)保財政支出績效評價法律法規(guī)或在法律法規(guī)中對環(huán)保財政支出績效評價進行有所規(guī)定，用法律手段將環(huán)保資金預(yù)算支出績效目的、程序、結(jié)果應(yīng)用等予以明確。

4.2.2 在環(huán)保資金管理單位設(shè)立專門的預(yù)算績效評價部門

當(dāng)前環(huán)保相關(guān)的行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作主要由財務(wù)部門牽頭并組織實施，這種組織管理形式存在著明顯的弊端，需要設(shè)立專門的環(huán)保資金績效績效評價部門，對績效評價工作進行統(tǒng)一推進、管理。

4.2.3 強化環(huán)保資金預(yù)算監(jiān)督機制

擴大上報人代會審查部門預(yù)算范圍，將涉及國家秘密之外的環(huán)保相關(guān)部門預(yù)算上報人代會審查，自覺接受人大及其常委會對部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，積極配合審計部門開展環(huán)境審計監(jiān)督工作，增強內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，提高環(huán)保部門預(yù)算績效管理重視程度。

4.2.4 加強環(huán)保資金績效評價結(jié)果運用

將環(huán)保預(yù)算資金分配與預(yù)算績效評價結(jié)合起來，形成一定的約束機制，將環(huán)保預(yù)算支出績效評價結(jié)果作為安排下一年度環(huán)保預(yù)算的重要參考依據(jù)，對實施效果較差、環(huán)境績效不明顯的項目取消或減少資金分配額度，調(diào)整優(yōu)化下一年度預(yù)算支出方向。

4.2.5 建立預(yù)算管理與評價相結(jié)合的整改機制

針對環(huán)保資金績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地制定改進措施，加強預(yù)算管理。建立環(huán)保資金績效評價結(jié)果公開制度，引導(dǎo)社會公眾參與績效評價，提高環(huán)保預(yù)算支出透明度，接受人民群眾的監(jiān)督。