◎張緊跟(1.中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學院，廣東廣州510275；2.中山大學新華學院公共管理學院,廣東東莞523133)

一、問題的提出與文獻回顧

近年來，伴隨著中國城鎮(zhèn)化加速推進，鄰避設(shè)施封閉性規(guī)劃選址及其負外部性普遍引發(fā)其在施工建設(shè)中的公眾反對。為此，地方政府往往依憑“專家”提供可行性評估來塑造以“技術(shù)安全”為核心、同時輔之以“依法行政”和“民心工程”的“規(guī)訓”話語來回應，力圖說服當?shù)孛癖娊邮茑彵茉O(shè)施建設(shè)，但是這一舉措往往成為更大規(guī)模鄰避抗爭的動員令，最終導致地方政府不得不宣布工程項目“暫緩實施”或“終止”。一般認為，鄰避設(shè)施本身帶來的潛在影響[1]、民眾的鄰避心理以及相關(guān)主體的風險認知差異[2]、地方政府的決策程序[3]是引發(fā)鄰避沖突的主要因素。在實踐中，基于重大經(jīng)濟效益和社會效益，地方政府往往將鄰避設(shè)施包裝成為“公益設(shè)施”，從而將其規(guī)劃選址決策封閉在政府系統(tǒng)內(nèi)部，屏蔽相關(guān)公眾的利益訴求與表達，忽略與公眾的風險溝通[4]，從而加劇了公眾的集體風險焦慮，并擴大了相關(guān)主體之間的風險認知鴻溝[5]，再加上缺乏合理合法的利益補償，最終地方政府對鄰避設(shè)施“利益”和“風險”的分配結(jié)果無法讓民眾接受而引發(fā)鄰避沖突[6]。于是，中國式“封閉決策—公眾反對—政府壓制—沖突升級—停建妥協(xié)”或地方政府鄰避沖突治理困境不斷上演[7]。

雖然相對“鬧也不?！?，“一鬧就停”呈現(xiàn)出地方政府在回應民意中的明顯進步，但這往往是一種付出招商引資、規(guī)劃選址、危機公關(guān)、違約補償?shù)染揞~行政成本后代價高昂的回應。不僅如此，它還會導致地方政府公信力、企業(yè)經(jīng)濟利益乃至整個社會長遠利益受到不同程度的損害。因此，地方政府普遍陷入鄰避沖突的治理困境。近年來，基于“協(xié)商民主具有巨大潛力，能夠有效地化解多元文化間的對話難題和多元社會認知的不可通約性”[8]以及當代中國局部協(xié)商治理的成功實踐[9]，研究者認為，鄰避沖突的有效治理必須“從自上而下的‘決定—宣布—辯護’模式轉(zhuǎn)化為‘參與—協(xié)商—共識’模式”[10]。換言之，應對鄰避沖突應該走向協(xié)商治理，即平等的政治主體之間通過協(xié)商和對話達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，最終協(xié)作實現(xiàn)公共治理目標[11]。

在實踐中，基于壓制、擺平理順的高額代價與邊際效益遞減，地方政府也開始越來越多地對公共輿論和公眾行為做出善意回應，并開始嘗試采用官民協(xié)商對話方式來治理鄰避沖突，產(chǎn)生差異化結(jié)果。在2007年廈門PX事件中，面對項目遭遇公眾的鄰避抗爭，地方政府啟動公眾參與程序并展開協(xié)商對話，市民也逐漸從憤怒、“散步”抗議到和平理性地行使參與權(quán)利，最終結(jié)果是項目遷址及政府賠償投資方。在2009年廣州番禺垃圾焚燒事件中，番禺市民的強烈反對導致垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項目暫時擱置，但2010年重新啟動后廣州市政府逐步開啟協(xié)商治理而化解了鄰避困境。廣州市永福變電站項目啟動2000年選址、2004年籌建、2006年環(huán)評因鄰避效應而陷入僵局后，廣州供電局通過長達近5年的協(xié)商治理，停滯多年的永福變電站項目于2011年完成審批后公示并進入施工階段。在2014年的廣東茂名PX事件中，地方政府雖然意識到可能引發(fā)鄰避抗爭的風險，并為此啟動了系列風險溝通，但最終還是導致茂名PX項目重蹈覆轍。2014年5月，湖南省湘潭市政府面對居民對規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目的質(zhì)疑，從最初的沉默不語轉(zhuǎn)向與公眾協(xié)商對話，并在8月12日由湘潭市規(guī)劃局組織舉辦了針對該項目選址規(guī)劃的市民聽證會，最終湘潭市政府表示尊重市民聽證會結(jié)果而暫時擱置該項目。

那么，地方政府如何才能實現(xiàn)成功的鄰避沖突協(xié)商治理？

從既有鄰避問題研究來看，許多研究者的應然性對策設(shè)計主要是建立在總結(jié)既有鄰避沖突教訓并借鑒外部經(jīng)驗的基礎(chǔ)上的[12]。在數(shù)量有限的基于社會沖突治理實踐的研究中，研究者發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主的嵌入有助于建立普遍而公正的利益表達、利益博弈和制度化解決利益沖突的有效機制，培育了公民積極參與公共事務(wù)的開闊心胸和理性包容態(tài)度，從而為群體性事件預防和處置創(chuàng)造良好條件[13]。在相關(guān)實證研究中，研究者主要圍繞利益補償協(xié)商治理展開討論[14]，但鄰避沖突治理除了具體的物質(zhì)利益以外，還因其引發(fā)的環(huán)境與健康風險涉及個人價值理念、生活方式[15]，對鄰避設(shè)施的“恐懼”無法通過增加生產(chǎn)力或再分配方式解決而只能代之以“集中的和大規(guī)模的‘反詮釋政策’或?qū)ζ毡榈默F(xiàn)代化范式的根本性再思考和再規(guī)劃”[16]60。雖然有研究者發(fā)現(xiàn)在民眾理性的鄰避抗爭壓力下，地方政府改變應對策略，最終通過成功的風險交流，在消除民眾對環(huán)境風險的擔憂后，實現(xiàn)居民—專家—政府三贏局面[17]，但是，忽略利益因素的風險溝通并不能從根本上化解當?shù)孛癖娬J為鄰避設(shè)施“其利益由全社會共享、而風險由當?shù)鼐用癯袚钡牟还礁衃6]。因此，如何通過有效的協(xié)商治理來應對鄰避沖突中的風險認知和收益分配，依然是一個懸而未決的議題。

二、協(xié)商治理：鄰避沖突治理的必然趨向

眾所周知，盡管鄰避設(shè)施是可能會給公眾帶來整體性社會收益的“公益設(shè)施”，但卻會讓周邊居民承擔其負外部性，如可能的污染及潛在風險對身體健康和生活環(huán)境的威脅、可能的污染與污名化導致的心理不舒適與物質(zhì)利益損失等。一方面，在地方政府+企業(yè)“增長聯(lián)盟”的黑箱式治理下，缺少信息公開和風險溝通，因為技術(shù)風險模糊性造成的恐慌和抵觸情緒會不斷發(fā)酵，在網(wǎng)絡(luò)媒體的放大效應下勢必會加劇民眾對鄰避設(shè)施的抵制；另一方面，在鄰避設(shè)施興建中，地方政府往往只對鄰避設(shè)施規(guī)劃區(qū)域內(nèi)和一定距離內(nèi)的居民進行財產(chǎn)損失性拆遷補償，對于其他未被拆遷的以及可能導致的健康損失與心理恐懼等則缺乏相應補償，這種收益分配的不公平也會使居民反對興建鄰避設(shè)施。最終，心理恐懼與利益分配失衡的疊加導致鄰避抗爭。

誠如貝克所言，解決財富分配不平等是工業(yè)社會的核心議題，而緩解傷害和分配風險是風險社會的核心問題[16]39。因此，引發(fā)鄰避沖突的“風險與收益配置”問題是工業(yè)社會與風險社會的疊加。在工業(yè)社會中，隨著社會問題日益復雜化，專家的職業(yè)倫理及其擁有某種通常普通人自己不可能詳盡地驗證的專業(yè)知識[18]，使專家的“專業(yè)性”論斷可以增強普通民眾的安全感。而為了促進公共決策科學化并增進公共決策可信性，政府決策也日益仰賴專家來提供技術(shù)和信息咨詢。因此，現(xiàn)代公共決策中的專家咨詢制度既是專家參與公共決策的制度化方式，又是公共決策合法性的技術(shù)來源[19]。在鄰避沖突中，公眾的風險認知逐漸突破專家和科學理性的壟斷統(tǒng)治。這是因為：第一，專家的可信性被政治或者商業(yè)雇主們的含糊之詞給污染了[20]。在鄰避沖突中，公眾很容易發(fā)現(xiàn)“政府+企業(yè)+專家”“鐵三角增長聯(lián)盟”中的“利益關(guān)聯(lián)”，“磚家”這一網(wǎng)絡(luò)話語的流行折射出專家在其喪失利益無涉和價值中立美德后遭遇信任危機。第二，公眾與專家的風險認知差異明顯。專家從科學、理性的角度出發(fā)，認為雖然沒有絕對安全，風險總是存在的，但強調(diào)風險的可控性和可接受性，而公眾要求“絕對安全”和零風險。由于專家風險評估與公眾風險認知之間存在巨大差異，不但造成兩個不同群體間的認知沖突，而且會導致公眾對專家和政府的信任危機[21]。第三，現(xiàn)代風險具有高度的不確定性和不可預測性，專家無法對其做出準確的說明與預測。最終，由于角色、利益和知識背景的差異，公眾與政府和專家之間無法達成共識，被地方政府采納的專家通過科學評估與理性分析所得出的所謂“客觀結(jié)論”也無法說服公眾。于是，由地方政府、專家以及企業(yè)組成的“增長聯(lián)盟”所壟斷的鄰避“風險—收益”判斷權(quán)、解釋權(quán)乃至決策權(quán)遭遇公眾和社會的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

正是在此背景下，鄰避沖突治理中的地方政府不再能依賴專家的科學論證說服公眾，地方政府、專家與企業(yè)的“增長聯(lián)盟”也不再能壟斷鄰避設(shè)施決策。這是因為：第一，不同的利益相關(guān)者對風險—收益具有不同的認知；第二，專家基于科學理性所提供的風險可能性的不確定信息無法回答何種風險可以接受或不能接受；第三，如果地方政府采納專家基于不確定信息基礎(chǔ)上的風險可能性建議，就會陷入不確定性困境[22]；第四，地方政府基于風險—收益確定性的封閉式鄰避設(shè)施決策無法實現(xiàn)預期目標。最終，經(jīng)過專家科學論證、規(guī)劃部門規(guī)劃、發(fā)改委批復、環(huán)保部門環(huán)評的鄰避設(shè)施并不能為公眾所認可，“決定—宣布—辯護”的既有治理模式也無法平息此起彼伏的鄰避抗爭。

由于政府、企業(yè)與專家組成的“增長聯(lián)盟”不再具有絕對權(quán)威，因此參與鄰避沖突治理的主體應該是多元的，包括地方政府、企業(yè)、專家、傳媒以及公眾在內(nèi)。換言之，風險—收益的合理配置必須“再造政治”。一方面，在風險沖突中地方政府不能再依賴專家；另一方面，“增長聯(lián)盟”對風險的解釋壟斷權(quán)正在被解構(gòu)，因為風險問題已不再是“增長聯(lián)盟”的獨占領(lǐng)域，風險無處不在的可能使得每個人都愿意并有興趣來了解它[23]。最終，在風險社會中，只有在“增長聯(lián)盟”與“社群聯(lián)盟”之間構(gòu)筑治理風險信任聯(lián)系機制，展開資源與信息交流，才可能充分動員更廣泛的社會力量來共同應對不可預知的風險[24]?；诖?，在鄰避沖突治理中，應該建立一個適當?shù)膬r值和利益表達的公共論壇，使利益相關(guān)者可以圍繞具體的風險—收益分配問題在做出決策之前，通過公開爭論、公共協(xié)商與理性妥協(xié)來達成共識。在這個過程中，鄰避設(shè)施決策過程應該透明化，地方政府和專家應該“盡早、盡可能充分地將爭議、不確定性、政策選擇權(quán)呈現(xiàn)給公眾”；而決策過程的開放性，以及各種“協(xié)商評議進路”的采用應該是將公眾價值觀吸納進入公共政策中去的必要手段。在這里，地方政府基于公共權(quán)力行使的判斷、企業(yè)基于經(jīng)濟利益的盤算、專家基于科學知識的可行與普通公眾基于公共利益的考量，各方秉持解決問題與尋求共識的態(tài)度展開對話、交流、辯論與反思，最終達成共識并做出行動決策。這不僅僅是簡單地聚合各種不同偏好、表達自身愿望和訴求，而是參與協(xié)商的主體基于公共理性共同尋求融合相互沖突的利益的過程。因此，構(gòu)建更具開放度與包容性的協(xié)商治理模式，是風險社會條件下“政治再造”的基本趨勢。在這里，除了克服投票的一次性決策缺憾，協(xié)商治理具有諸多優(yōu)勢，包括公開信息滿足各個利益相關(guān)者的基本知情權(quán)、平等參與質(zhì)詢和公共論辯使各群體都能實現(xiàn)有效參與[25]，決策過程中的反復論證有利于帕累托次優(yōu)的決策并減輕或克服有限理性的影響，從而產(chǎn)生更廣泛共識[26]，提升了政策正當性，有利于決策執(zhí)行，等等。協(xié)商民主從其誕生之日起就“強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[27]。因此，鄰避沖突中的“風險—收益”法則只能通過公眾參與協(xié)商，在確保降低“物質(zhì)性風險”的基礎(chǔ)上改善社會穩(wěn)定性風險[16]240。

總之，在鄰避沖突治理中，由于風險陰影以及鄰避風險引發(fā)巨大災難的無法預知和無法完全控制，鄰避風險的高度復雜性使其超出了“增長聯(lián)盟”可以解釋和控制的范圍，而鄰避風險“覆巢之下沒有完卵”的廣泛影響性使全部社會成員都不可能“獨善其身”，因此鄰避風險的治理不可能再像過去那樣僅由“增長聯(lián)盟”來壟斷?；陲L險社會面臨的公共事務(wù)復雜性與不確定性以及轉(zhuǎn)型社會對資源相互依賴的需求，建構(gòu)鄰避風險的協(xié)商治理機制——一個由多元利益相關(guān)者之間通過協(xié)商對話構(gòu)建的合作互補的鄰避沖突治理機制，也就成為必然選擇[28]。在這種新型鄰避沖突治理模式中，應該建立起雙向溝通的“協(xié)作治理”模式，實現(xiàn)“風險—收益”的合理分擔與共享，這恰恰是協(xié)商治理需要解決的核心問題。

三、案例回溯：從“鄰避”到“迎臂”

與大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電項目一樣，杭州市九峰垃圾焚燒發(fā)電項目在2014年5月10日也曾因鄰避沖突而暫時擱置。

(一)選址遭遇鄰避抗爭

“5·10”事件的大背景是杭州“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨嚴重，現(xiàn)有設(shè)施的處理能力難以滿足生活垃圾的快速增長。為此，杭州市政府著手規(guī)劃建設(shè)新的垃圾處理設(shè)施。2014年3月29日，《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編(2008—2020年)修改完善稿》(3月29日至4月27日)在杭州市政府規(guī)劃局網(wǎng)站公示，九峰垃圾焚燒發(fā)電項目開始規(guī)劃選址。很快，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項目于4月22日經(jīng)浙江省建設(shè)廳審批前公示。

相關(guān)信息一經(jīng)傳播，基于設(shè)施建設(shè)可能危及身體健康、環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價值等，杭州市民的反對隨之而來。在杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項目審批前公示2天后，杭州城區(qū)居民及周邊村民向市規(guī)劃局聯(lián)名提交了反對建設(shè)該項目的公開信，也有部分市民提出應該對前述修改完善稿進行公示聽證。4月24日，杭州市規(guī)劃局雖然很快就對此進行書面回應，但并未消除市民的疑慮。鄰近居民也曾到中泰鄉(xiāng)政府、余杭區(qū)政府及杭州市規(guī)劃局等部門反映，但都未得到回應。于是，事態(tài)繼續(xù)發(fā)酵。從2014年5月7日起，在沒有進行環(huán)評和相關(guān)批示的情況下，“垃圾焚燒廠秘密開工”的消息迅速流傳，這很快導致1 000多名村民在擬建垃圾焚燒廠地點聚集抗議。這迫使杭州市政府做出回應。一方面，杭州市政府在5月8日召開了圍繞焚燒技術(shù)、標準設(shè)置、國外經(jīng)驗等問題進行解答的垃圾處置專家媒體溝通會，力圖說服公眾。另一方面，中共余杭區(qū)委、區(qū)政府在5月9日發(fā)布《關(guān)于九峰環(huán)境能源項目的通告》，承諾在沒有履行完法定程序和征得公眾理解支持之前項目一定不開工。顯然，這些回應并未奏效。2014年5月10日上午，余杭中泰及附近地區(qū)發(fā)生更大規(guī)模的聚眾抗議，5 000多居民走上02省道和杭徽高速余杭段封路抗議，與隨后趕到現(xiàn)場的特警發(fā)生沖突，多人受傷。于是，項目被迫暫時擱置。

(二)一年后的峰回路轉(zhuǎn)

經(jīng)過前期公眾調(diào)查和環(huán)評批復，杭州市余杭九峰環(huán)境能源項目(即建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目)在2015年4月14日經(jīng)審批獲得批準。九峰垃圾焚燒發(fā)電項目鍋爐安裝項目在2016年11月底順利完成1、2號鍋爐水壓試驗并將于2017年9月投入試運行。歷經(jīng)一年，杭州垃圾焚燒發(fā)電項目為何在發(fā)生“鄰避沖突”后還能在原址成功建設(shè)？

1.堅持信息公開和公眾參與?！?·10”事件使杭州市政府意識到民眾的理解和支持是破解鄰避困局的關(guān)鍵。一方面，杭州市政府堅持信息公開。杭州市、余杭區(qū)政府不但向市民公開項目技術(shù)、指標、設(shè)備要求等，而且直接將水文和大氣檢測點設(shè)置在村民院子里，并第一時間公布環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和細節(jié)，這無疑保障了市民的知情權(quán)。在此基礎(chǔ)上，杭州市政府還構(gòu)建了溝通對話平臺來聽取民意，公眾提出諸如垃圾運輸要走專用匝道、建立大管網(wǎng)供水以避免水源污染等建議，也被采納并逐一落實，這無疑有助于實現(xiàn)市民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，杭州市政府還展開了有效的風險溝通。杭州市、余杭區(qū)政府通過廣泛走訪、精準走訪、貼心走訪、主動走訪，既廣泛征集民情又直面公眾疑慮，在持續(xù)的交流互動中增進了當?shù)孛癖妼椖拷ㄔO(shè)的理解。2014年7—9月，中泰街道多次組織對垃圾焚燒發(fā)電廠有疑慮的村民實地察看國內(nèi)先進的垃圾焚燒廠，“百聞不如一見”的實地參觀改變了很多當?shù)孛癖妼τ诶贌椖俊拔廴敬蟆h(huán)境差”的風險認知。在這樣的基礎(chǔ)上，杭州市政府又通過召開垃圾焚燒項目答辯會來回應民眾代表提出的諸如垃圾存哪里與怎么燒、二英和飛灰怎么控制、怎么處理等困惑，逐漸緩解了公眾的風險疑慮。

2.補短板。余杭“5·10”事件的導火索是垃圾焚燒廠在沒有進行環(huán)評和相關(guān)批示的情況下“秘密開工”①《杭州聚集事件續(xù)：村民稱秘密開工是導火索》，《北京青年報》2014年5月12日?！?，公示早于環(huán)評”遭到詬病和質(zhì)疑②《“鄰避運動”怪圈求解》，《半島都市報》2014年5月21日。。此外，杭州市有關(guān)部門最初確定一家市屬國有公司作為業(yè)主單位，無論是其專業(yè)資質(zhì)還是利益關(guān)聯(lián)都加重了公眾疑慮。而有民眾雖然兩年前就聽說要在九峰建垃圾焚燒發(fā)電廠，也有相關(guān)領(lǐng)導來考察，但從未征求當?shù)孛癖娨庖娋屯蝗还菊f要建了，這導致當?shù)孛癖娰|(zhì)疑操作程序有瑕疵③同上。。

為此，杭州市政府采取了雙管齊下的改進：

(1)更換項目業(yè)主?；凇坝蓪I(yè)團隊做專業(yè)事情”的理念，在對中國光大國際有限公司(以下簡稱“光大國際”)相關(guān)垃圾焚燒發(fā)電項目進行詳細考察研究的基礎(chǔ)上，中共余杭區(qū)委、區(qū)政府決定引進在環(huán)保能源領(lǐng)域具有較強專業(yè)性、權(quán)威性和豐富建設(shè)運營經(jīng)驗的光大國際負責建設(shè)、運營、管理九峰項目。在地方政府組織的實地考察中，公眾也普遍認可光大國際有限公司的技術(shù)、理念和社會責任意識，光大國際運營中的項目廠區(qū)優(yōu)美的環(huán)境、規(guī)范的內(nèi)部管理、先進的技術(shù)工藝給前去參訪的杭州市民留下了深刻印象，風險認知逐漸發(fā)生變化。

(2)嚴格遵循法定程序。2014年9月11日，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程先后啟動規(guī)劃選址公告和環(huán)境影響評價第一次公示。此次公示充分吸收了公眾建議，相較于4月發(fā)布的版本，對選址范圍進行調(diào)整，并對生活垃圾設(shè)施規(guī)劃圖進行修改完善，將九峰環(huán)境能源項目的標準提高到高于歐盟2000標準。在浙江省住建廳的公告中，還公布了征求意見的形式和聯(lián)系方式。此外，杭州市環(huán)保局強調(diào)九峰項目環(huán)評全程走完有6個公示環(huán)節(jié)。根據(jù)環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范要求，受建設(shè)單位委托，浙江城建勘察研究院有限公司將在9月15日進場開展水文地質(zhì)調(diào)查勘察。地方政府反復強調(diào)，選址公示并不意味著開工建設(shè)，九峰項目的審批全過程向市民公開以便廣泛接受社會監(jiān)督①《杭州九峰垃圾焚燒項目進行規(guī)劃選址和環(huán)評公示》，新華網(wǎng)浙江頻道，2014年9月12日。。截至2015年3月底，余杭九峰環(huán)境能源項目相繼完成了重新規(guī)劃選址、水文監(jiān)測、穩(wěn)評(環(huán)評)公眾調(diào)查、環(huán)評全本公示、地質(zhì)勘探和初步設(shè)計批復等各項工作，報批報建工作全部完成。

3.強化監(jiān)管。在展開風險溝通和遵循法定程序的基礎(chǔ)上，杭州市政府也不斷通過強化風險監(jiān)管來降低公眾疑慮。在面對市民的項目答辯會上，杭州市政府承諾九峰垃圾焚燒發(fā)電廠在采用一流設(shè)計、一流工藝、一流設(shè)備的基礎(chǔ)上，采用“日常四層監(jiān)管，市民隨時監(jiān)督”模式②《杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目平穩(wěn)落地》，《中國環(huán)境報》2016年10月21日。。所謂“四層監(jiān)管”，是指由政府監(jiān)管、市民監(jiān)督、企業(yè)自律和第三方專業(yè)機構(gòu)監(jiān)測所組成的立體監(jiān)管。其中，第一層由政府行業(yè)主管部門通過定期和不定期的現(xiàn)場巡查和實時監(jiān)控以及環(huán)保部門在線監(jiān)測煙氣排放，相關(guān)數(shù)據(jù)在廠區(qū)大門口安裝的電子屏上實時發(fā)布。第二層是附近村民被聘請作為環(huán)保監(jiān)督員隨時來工廠巡查。第三層市民通過隨時預約參觀垃圾焚燒全過程來倒逼企業(yè)自律。第四層是具有相關(guān)檢測資格的專業(yè)機構(gòu)受聘監(jiān)測工廠運營。在強化監(jiān)管中，重點加強對垃圾計量、化學品消耗、焚燒溫度、煙氣排放、灰渣和滲濾液處理等各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和污染物排放的監(jiān)管，將煙氣排放連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)實時聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布，委托權(quán)威監(jiān)測機構(gòu)定期抽檢煙氣、污水排放等主要污染物，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等相關(guān)數(shù)據(jù)也通過設(shè)置在廠區(qū)門口的大屏幕電子顯示屏在線顯示。除了采取上述措施以外，周邊居民還可以以環(huán)保志愿者身份在九峰垃圾焚燒廠建成投運后進入廠區(qū)，隨時對垃圾焚燒運營過程展開監(jiān)督。

4.走向“鄰利”。為了提升民眾獲得感，地方政府對余杭中泰這樣承擔垃圾處理的區(qū)域進行利益補償。一方面，為了保障當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，杭州市政府專門給中泰街道撥了1000畝土地空間指標，扶持該區(qū)域開發(fā)旅游景區(qū)和建設(shè)智慧產(chǎn)業(yè)園等方案也相繼出臺，余杭區(qū)政府還在當?shù)靥崆皩嵤┑缆?、公交、飲水、文體等一大批民生實事工程。另一方面，注入相應資金來推動當?shù)匕l(fā)展。為打造一片城郊休閑“慢村”，余杭區(qū)政府計劃投資20.8億元，還投入1.4億元來改善中泰街道的生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境。為了籌措當?shù)丨h(huán)境改善專項資金，杭州市政府決定從2017年開始將原有260元/噸的垃圾處理費提升為335元/噸③《杭州破題“鄰避效應”》，《人民日報》2017年3月24日。。于是，隨著相關(guān)設(shè)施建設(shè)的到位，眾多鄉(xiāng)村旅游項目爭先恐后地落戶，鄰近居民收益日漸增長，在安全風險可控的基礎(chǔ)上，在原址復建的垃圾焚燒發(fā)電項目由“鄰避”轉(zhuǎn)變成為“迎臂”設(shè)施，當初因為鄰避沖突引發(fā)的外遷潮轉(zhuǎn)變成為“回遷潮”。

最終，通過協(xié)商治理，在地方政府、企業(yè)、民眾的互動中，鄰避成為“鄰利”。

四、走出鄰避沖突困境的要義

誠如郭巍青所言，走出鄰避困境，關(guān)鍵在于政府、企業(yè)與公眾既要利益共享，又要風險共擔④《廣東求解鄰避難題助力決勝全面小康》，《南方日報》2016年5月17日。。從杭州九峰案例來看，協(xié)商治理的基本要義在于：

(一)有效的風險溝通

在鄰避沖突治理中，為了增強決策的正當性和合法性、提升鄰避風險治理行動的針對性和有效性、增強利益相關(guān)者對鄰避風險的認知和預防，風險溝通至關(guān)重要。而由于專家的風險科學評估與公眾的風險主觀感知之間存在難以彌平的差距，因此“增長聯(lián)盟”有責任與“社群聯(lián)盟”展開風險溝通，以便專家對風險的評估以及建立在專家意見基礎(chǔ)上的政策能被公眾接受[29]。

1.通過信息公開來建立信任。對增長聯(lián)盟持久而廣泛的不信任,已經(jīng)成為鄰避沖突中風險溝通的最顯性難題[30]。因此，重建信任是貫穿在所有風險溝通策略中的一條主線，在此基礎(chǔ)上才可能實現(xiàn)交流、構(gòu)建共識等目標[5]。而相關(guān)實證研究證明：信息公開是重建信任的前提和基礎(chǔ)[31]。余杭“5·10”事件折射出在面對民眾“健康權(quán)”與“發(fā)展權(quán)”的訴求時，地方政府漠視公眾的基本知情權(quán)，最終因為風險信息不對稱導致信任危機⑤謝云挺：《垃圾焚燒廠“反建”事件頻發(fā)杭州九峰的項目為何能浴火重生？》，新華社，2016年8月6日。。因此，在鄰避沖突治理中，地方政府應當及時、準確地公開各類鄰避風險信息，以保障公眾基本知情權(quán)。而在后續(xù)協(xié)商治理中，杭州地方政府將項目規(guī)劃選址說明、環(huán)評全本公示、水文地質(zhì)調(diào)查勘察、初步設(shè)計批復、水文監(jiān)測、穩(wěn)評(環(huán)評)公眾調(diào)查均對市民公開，這種公開透明和信息互通是取得民眾信任的前提①《杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目平穩(wěn)落地》，《中國環(huán)境報》2016年10月21日。。

2.風險溝通應該堅持雙向互動。在余杭“5·10”事件之前，地方政府也力圖對公眾訴求做出回應，但是忽視公眾參與權(quán)的“單向宣傳模式”非但沒有緩解民眾疑慮，反而加劇了公眾對鄰避風險的恐慌。因此，在鄰避風險溝通中，公眾應該被賦權(quán)，不是讓他們只是手捧“公眾參與”這頂帽子來坐聽“增長聯(lián)盟”的教導，而應讓他們戴著“公眾參與”這頂帽子走進市政廳[32]來參與政策過程。在后續(xù)協(xié)商治理中，杭州地方政府在確保相關(guān)信息公開透明的基礎(chǔ)上，還搭建溝通對話平臺去吸納公眾有序參與。地方政府不僅積極回應像垃圾存哪里與怎么燒、二英和飛灰怎么控制、怎么處理等疑惑，還充分吸納公眾提出的建議和要求。一方面，堅持下訪與宣傳同步推進。通過多種形式的走訪、宣傳，地方政府與民眾展開持續(xù)的雙向互動，在充分收集民意的基礎(chǔ)上再決策，增進了民眾對項目建設(shè)的理解。另一方面，組織市民實地考察，改變公眾認知。在鄰避沖突中，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體的放大，垃圾焚燒設(shè)施往往與“惡心、惡臭、吵鬧”以及“癌癥、二英”等畫等號，但是在實地現(xiàn)場參訪江蘇省常州市武進區(qū)遙觀鎮(zhèn)的常州垃圾焚燒發(fā)電廠時，杭州市民發(fā)現(xiàn)這個垃圾焚燒發(fā)電廠外觀類似一個公園，綠樹成蔭，建筑如藍色海洋館般，外加一個高聳的鐘樓；廠區(qū)內(nèi)道路寬闊，環(huán)境優(yōu)美，還有池塘、噴泉，絲毫聞不到任何異味，沒人會意識到這里是一家垃圾焚燒廠②匡笠：《你信嗎？垃圾焚燒發(fā)電廠美如公園》，《現(xiàn)代快報》2016年11月25日。。受邀參訪的杭州市民通過近距離參觀廠區(qū)規(guī)劃建設(shè)，實地考察其工藝技術(shù)、運作流程以及對周邊環(huán)境的影響，逐漸認識到生活垃圾減量化、資源化、無害化處理是垃圾焚燒發(fā)電處置方式的明顯優(yōu)勢。最終，參觀者回杭州后說，如果以后建的垃圾焚燒廠真的像參觀的那樣，自己會堅決支持③《杭州破題“鄰避效應”》，《人民日報》2017年3月24日。。

總之，從杭州案例來看，通過鄰避風險溝通，一方面，及時且有效地將鄰避設(shè)施相關(guān)的風險信息以適當方式傳遞給公眾，確保了公眾知情權(quán)并建立了信任；另一方面，堅持雙向溝通，讓公眾參與項目建設(shè)過程，賦權(quán)于公眾，讓公眾情緒逐漸平復，更加趨于理性。

(二)合理的收益分享

從經(jīng)濟學來看，鄰避設(shè)施具有明顯的負外部性，因為鄰避設(shè)施在將生產(chǎn)成本外部化轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊民眾的同時，其生產(chǎn)收益并未透過市場機制進行合理分配[33]。為此，把鄰避設(shè)施外部成本內(nèi)生化，提供經(jīng)濟誘因、進行有效補償是化解鄰避沖突的最基本策略[12]。因而，建立完善的利益損失補償機制是治理鄰避沖突的必然要件。

在鄰避設(shè)施損益平衡過程中，受相關(guān)設(shè)施影響的居民理所當然應該得到相應的利益補償，這種補償實際上是允許周邊居民分享興建鄰避設(shè)施產(chǎn)生的收益。但是，鄰避設(shè)施建設(shè)不僅會因征地拆遷而損害相關(guān)民眾物質(zhì)利益，還會因其建設(shè)對生活環(huán)境、身體健康等產(chǎn)生的負面影響而損害鄰避設(shè)施周邊居民的利益，甚至還會因其“背負的各種聲名”而影響到鄰避設(shè)施所在社區(qū)的未來發(fā)展[34]，因此鄰避設(shè)施損益補償不能僅限于征地拆遷補償，也不能僅限于設(shè)施周邊居民，還應該考慮到整個社區(qū)發(fā)展。而只有讓整個社區(qū)可以從鄰避設(shè)施建設(shè)中獲益，才能增加對鄰避設(shè)施的理解和支持，減少社區(qū)反抗，促進鄰避設(shè)施的興建和運行。如在實施廣東汕頭潮南垃圾焚燒發(fā)電項目和汕尾陸豐甲湖灣火電項目過程中，地方政府除了實施一般性征地拆遷補償從而讓村民個人得到實惠以外，還通過生態(tài)補償和利益共享機制建設(shè)來改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，成功實現(xiàn)了從“鄰避”變?yōu)椤坝邸雹堋渡鷳B(tài)補償+利益共享讓“鄰避”變“迎臂”》，《南方農(nóng)村報》2016年4月21日。。

在杭州案例中，除了因征地拆遷而進行補償以外，杭州市政府充分考慮到要對余杭中泰這樣承擔垃圾處理的區(qū)域進行利益補償，九峰項目被企業(yè)規(guī)劃建設(shè)成為開放式的環(huán)?？破战逃?、工業(yè)旅游基地以及循環(huán)經(jīng)濟示范基地，從而實現(xiàn)收益分配均衡配置。為此，杭州市政府、余杭區(qū)政府出臺相關(guān)政策、注入大量資金、采取多種措施來建設(shè)和維護市政設(shè)施、扶持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、改善周邊區(qū)域環(huán)境，并加大環(huán)境宣傳力度并強化監(jiān)管，力圖使中泰垃圾焚燒發(fā)電項目真正成為“惠民工程”⑤同①。，使這一鄰避型設(shè)施能轉(zhuǎn)變成為“鄰利”設(shè)施。

(三)走向協(xié)作治理

如果說治理泛指來自政府、市場和社會的多元主體協(xié)同合作及利益共享的過程，那么協(xié)商即為達成治理目標的常規(guī)手段及行動模式。在協(xié)商治理中，多元行動主體之間通過交流、協(xié)商達成共識，并在此基礎(chǔ)上通過協(xié)作治理實現(xiàn)收益共享。面對環(huán)境高風險社會的來臨，以國家為中心、以政府為主導、以風險控制為主要目標的傳統(tǒng)治理模式難以為繼，構(gòu)建一種新型的由政府、市場和社會共同參與、相互合作與制衡的風險復合型治理結(jié)構(gòu)勢在必行[35]。

在杭州九峰案例中，鄰避沖突的成功治理不僅走出設(shè)施建設(shè)的鄰避困境，更重要的是初步形成協(xié)作治理風險的基本框架。作為項目建設(shè)和運營方的光大國際，在協(xié)助地方政府推進信息公開和組織公眾溝通中充分發(fā)揮了其專業(yè)優(yōu)勢，不僅組織了對政府官員的專業(yè)知識培訓，還邀請了杭州市民代表實地參訪。同時，為了消解公眾的風險疑慮，光大國際在九峰項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、管理全過程中都堅持公開透明，并引入公眾有序參與來監(jiān)督項目高標準建設(shè)、煙氣達標排放，力圖實現(xiàn)項目與周邊居民和諧共生。因此，光大國際允許中泰街道民眾代表于水文地質(zhì)調(diào)查勘察期間憑監(jiān)督證進入現(xiàn)場參觀、監(jiān)督①《杭州九峰垃圾焚燒廠縮小占地面積引入光大國際》，經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2014年9月15日。。而地方政府在推進項目建設(shè)過程中也不斷強化監(jiān)管?；诠姄捻椖拷ǔ蛇\營后會出現(xiàn)的“偷排、漏排”問題，在強化政府職能部門監(jiān)管和企業(yè)自律的基礎(chǔ)上，還引入第三方監(jiān)管機制和建立“居民隨時監(jiān)督”模式，并以政府公告形式做出一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有“偷排、漏排”問題就立刻讓項目關(guān)門的社會承諾。此外，近年來，杭州市政府充分吸收公眾關(guān)于“通過垃圾源頭分類實現(xiàn)生活垃圾減量”的建議，積極推進垃圾分類工作。2015年，杭州市人大制定了關(guān)于垃圾分類的地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，垃圾“實戶制”、積分獎勵等新辦法和二維碼、物聯(lián)網(wǎng)等智能手段也被杭州市政府廣泛推行，被政府動員的杭州市民也積極行動起來。2015年，杭州市成功入選國家第一批生活垃圾分類示范城市。2016年，杭州市不斷加大推廣垃圾分類工作力度，持續(xù)提高垃圾分類知曉率、穩(wěn)步提升垃圾分類覆蓋面、有效改善市容環(huán)境、垃圾增長率保持在低位態(tài)勢②陳金輝、孫晶晶：《日處理垃圾3千噸杭州九峰垃圾焚燒廠9月試運行》，《錢江晚報》2017年1月13日。的良性治理格局基本形成。至此，政府、企業(yè)與公眾協(xié)作共治的基本雛形已然成型。

五、結(jié)語

在鄰避設(shè)施頻頻遭遇反建、鄰避沖突事件依然高發(fā)的態(tài)勢下，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目的“浴火重生”無疑值得認真研究?！?·10”事件后，杭州地方政府通過近一年時間展開協(xié)商治理，堅持信息公開和公民參與重建信任，通過風險溝通和合理的利益補償，緩解了公眾的風險疑慮并初步實現(xiàn)了損益平衡，因此由于鄰避抗爭而暫時擱置的垃圾焚燒發(fā)電廠項目得以在原址重新開工建設(shè)。在杭州九峰案例中，鄰避沖突協(xié)商治理的基本要義在于通過有效的風險溝通可以改變公眾認知而弱化鄰避心理，合理的收益補償則有助于增進公眾對鄰避項目的接受度，最終在協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上形成共同應對風險的協(xié)作治理框架。不但如此，杭州案例還表明：在應對鄰避沖突中，地方政府通過搭建彼此協(xié)商對話平臺，通過不同利益相關(guān)者的交流、討論，來調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和公眾之間的利益關(guān)系，不但有助于化解社會矛盾，而且可以成為尋求公共利益的實現(xiàn)方式和途徑。正如習近平總書記所言，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦③習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日。。因此，走出鄰避沖突治理困境的改革方向在于開放公共政策過程，賦權(quán)更多的利益相關(guān)者參與決策過程，使地方政府能最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，確保公共管理活動能取得公民最大限度的同意和認可[36]，這不但會使公共決策過程和結(jié)果更透明，而且通過引入更有力的外部監(jiān)督有助于地方政府形成更加靈敏的回應機制，更重要的是使風險治理有了更多的協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作，簡而言之就是能走向善治。

基于此，認真檢視杭州案例，無疑可以為類似鄰避沖突事件的治理提供有益的啟示。在“強增長、弱治理”中國式發(fā)展進程中，地方政府面對日益增加的社會風險和公民集體行為的威脅，而政府傳統(tǒng)的治理手段往往面臨邊際效應遞減的困境[37]。通過協(xié)商治理實現(xiàn)的相互尊重各方利益訴求，更可能從根源上解決利益矛盾與社會沖突，從而化解社會矛盾深層次問題[38]。因此，對于遭遇局部治理危機的地方政府而言，如何在反思杭州案例的基礎(chǔ)上，真正通過有效的協(xié)商治理制度建設(shè)去規(guī)避鄰避沖突的發(fā)生，應該成為推進地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義，“協(xié)商治理建立起了上下互動、權(quán)力雙向運行的治理機制，通過合作、協(xié)商等方式實施了對公共議題的有效治理”[39]。