丁宗堯

（中共中央黨校研究生院經濟學部，北京 100091）

十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件又以此為主題對戰(zhàn)略進行具體部署，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的20字總要求同2006年中央一號文件所提出建設社會主義新農村的20字要求一脈相承，體現(xiàn)著新時代解決三農問題的歷史邏輯。2018年中央一號文件明確提出產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，中國幅員遼闊，自然地理、人文歷史、社會發(fā)展等多種因素造成地區(qū)間差異較大。西部大開發(fā)、中部崛起、東部優(yōu)先發(fā)展、振興東北老工業(yè)基地以及十九大報告最新提出的陸海統(tǒng)籌這五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都是解決區(qū)域發(fā)展不平衡的有力措施。農村間也存在巨大的不平衡，2018年中央一號文件指出“堅持因地制宜、循序漸進?？茖W把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設計，注重規(guī)劃先行、突出重點、分類施策、典型引路?！北砻鞑煌瑓^(qū)域之間只有根據(jù)自身特點，分類選擇產業(yè)政策，而不能什么火、什么新就集中力量全部投入，這不僅對一個局部地區(qū)是不利的，同時也不利于整個國家的產業(yè)布局。將不同的鄉(xiāng)村進行劃分，因地制宜分類施策，確定其各自的優(yōu)勢產業(yè)及政策重點，這一舉措從全國范圍上來看，既利于發(fā)揮資源的最優(yōu)配置實現(xiàn)農民增收致富，也能保障國家糧食安全，既能兜住貧困地區(qū)小農經營這一個底，也能發(fā)揮農業(yè)的多種功能，延伸農村產業(yè)價值量，讓更多價值留在農村地區(qū)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略歷史邏輯與理論脈絡

（一）歷史脈絡

從2004年頒布21世紀第一份中央一號文件以來，連續(xù)15份中央一號文件持續(xù)關注三農問題，大致可分為兩個時期：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時期，重點圍繞糧食生產、農民增收、基礎設施建設；二是城鄉(xiāng)一體化時期，著重補齊農村短板，圍繞深化農村改革、貫徹新發(fā)展理念、鄉(xiāng)村振興，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。一直以來始終堅持以體制機制作為改革的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農政策力度，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是沿著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路，繼續(xù)引領廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

縱觀歷年中央一號文件，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄螅?006年的中央一號文件所提出的“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”——建設社會主義新農村的總要求一脈相承。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，可以視為社會主義新農村建設思想的升級，是黨在新時代為農村發(fā)展設定的新目標、提出的更高要求。從生產發(fā)展到產業(yè)興旺，強調了鄉(xiāng)村振興必須要有產業(yè)作為支撐；從村容整潔到生態(tài)宜居，強調了鄉(xiāng)村振興必須以人與自然和諧共生為基礎；從管理民主到治理有效，強調了鄉(xiāng)村振興必須以農村社會的良好治理為保障；從生活寬裕到生活富裕，強調了鄉(xiāng)村振興必須以農民更為富足的生活為目標。鄉(xiāng)風文明雖然字面表述不變，但在內涵上更為強調新時代對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承創(chuàng)新，強調了鄉(xiāng)村振興必須以人的現(xiàn)代化為前提［1］。鄉(xiāng)村振興的各項要求之間，并不是簡單的羅列，而是一個有機的整體。其中，產業(yè)興旺決定了生活富裕，產業(yè)的發(fā)展是經濟結構不斷完善、城鄉(xiāng)差距進一步縮小的體現(xiàn)。農村實現(xiàn)產業(yè)興旺，意味著農村的產業(yè)更好地參與到市場經濟體系的產業(yè)分工中，使得農村的資源在更大的市場空間內得到充分利用，使農民能夠獲得更多的收入，過上更富裕的生活。生活富裕構成了鄉(xiāng)風文明與治理有效的基礎。富裕起來的鄉(xiāng)村，鄰里關系融洽，人與人之間親情甚濃；富裕之后的農民，更有能力關心農村公共事務，其協(xié)商合作水平必然提高，一些過去難以達成的合作協(xié)議也變得容易。產業(yè)興旺和生活富裕促進了生態(tài)宜居的形成。只有達到一定富裕程度后，農民需求才會從吃飽穿暖轉向對整潔的道路、清新的空氣、綠水青山的景致、適宜的人口密度、便捷的城鄉(xiāng)交往等新要素的需求，也只有在產業(yè)興旺發(fā)達之后，農民才有能力和動力通過生產方式的轉換，將更多的資源投入到生態(tài)環(huán)境的改善當中去，從而實現(xiàn)生態(tài)宜居的要求。鄉(xiāng)風文明、治理有效、生態(tài)宜居對產業(yè)興旺和生活富裕也起著推動作用。社會治理的改善鼓勵鄉(xiāng)村精英發(fā)揮作用，一部分從農村流出的精英開始回流反哺村莊建設；鄉(xiāng)風文明建設提升了農村人力資本水平，促進了農業(yè)的進步與農民收入的提高；生態(tài)宜居程度改善，可以推動鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)的發(fā)展［1］?？梢?，產業(yè)興旺和生活富裕對于鄉(xiāng)村振興的其他三項要求有著基礎性的地位，而二者也會由于鄉(xiāng)風文明、治理有效和生態(tài)宜居的發(fā)展而得到發(fā)展，進而形成鄉(xiāng)村振興的良性發(fā)展格局。

（二）理論邏輯

國內主要矛盾的轉變是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的時代基礎，人民日益增長的對美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經成為我國社會當前和未來一段時期的主要矛盾。鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后是發(fā)展不平衡不充分的重要表現(xiàn)，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興必須加以彌補的主要短板。改革開放以來，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展和城市化的深入推進，我國城鄉(xiāng)出現(xiàn)分化，農村發(fā)展也出現(xiàn)分化，目前最大的不平衡是城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡和農村內部發(fā)展的不平衡，最大的不充分是“三農”發(fā)展的不充分，包括農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的不充分，社會主義新農村建設的不充分，農民群體提高教科文衛(wèi)發(fā)展水平和共享現(xiàn)代社會發(fā)展成果的不充分等［2］。新時代解決各種不充分，破解城鄉(xiāng)之間的主要矛盾亟待鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。要知道城市化的腳步決不會因出現(xiàn)問題的農村而停滯，2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，絕不能一邊是繁榮的城市，另一邊是凋敝的鄉(xiāng)村。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方針，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快改善農村生產生活條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才雙向平衡流動，才能避免因城鎮(zhèn)化而加速了農村荒蕪蕭條。

國際上，鄉(xiāng)村衰落是個世界性難題。從世界各國的發(fā)展經驗來看，鄉(xiāng)村衰落是伴隨城市化和現(xiàn)代化發(fā)展的一個普遍現(xiàn)象，其主要原因是城市化伴隨著人口大量向城市地區(qū)集聚，同時導致農村地區(qū)人口的大幅減少。從發(fā)達國家的發(fā)展歷史看，無論是過去的100年還是最近的30年，在繁華興起的大都市背后，衰落的鄉(xiāng)村也往往成為城市發(fā)展之殤；發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程更是呈現(xiàn)出大量農村人口涌向城市、鄉(xiāng)村人口急劇減少、城市的貧民窟規(guī)模日趨擴大的景象?！班l(xiāng)村衰落是現(xiàn)代化的必然代價”，似乎成為全世界各國難以避免的“現(xiàn)代化陷阱”［1］。同一城市中富人區(qū)和貧民窟接壤而立，觸目驚心。美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)，最早試圖通過單一的農業(yè)政策來促進農業(yè)發(fā)展和農民增收。然而，面對始終無法改善的鄉(xiāng)村衰落的局面，美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)逐漸由實行單一的農業(yè)政策轉為實行綜合性的鄉(xiāng)村發(fā)展政策，通過將農業(yè)生產、鄉(xiāng)村環(huán)境、農民福利等問題采取“打包解決”的辦法來扭轉鄉(xiāng)村衰敗的局面［3］。反觀拉美一些國家，因為沒有能力或沒有政治意愿實施鄉(xiāng)村復興，大量無法就業(yè)的人口聚集在城市的貧民窟，造成了嚴重的社會問題。由于任由農村衰落，墨西哥、阿根廷等拉美國家在現(xiàn)代化進程中落了“中等收入陷阱”，其經濟長期停滯同社會矛盾突出相交結相促進導致難以越過“中等收入陷阱”。

城市化快速推進和大規(guī)模勞動力外流導致農村空心化、老齡化和非農業(yè)化，農村逐步走向蕭條衰敗。正因如此，十九大報告將“三農”問題視為關系國計民生的根本性問題，把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，并基于此提出“鄉(xiāng)村振興”這一全方位的農村發(fā)展戰(zhàn)略，為應對“現(xiàn)代化陷阱”的挑戰(zhàn)而及時做出決策部署，體現(xiàn)了黨中央對新時代中國農村發(fā)展問題的準確把握，是新時代全面深化農業(yè)農村改革，實現(xiàn)農業(yè)農村發(fā)展的根本戰(zhàn)略。

二、農村三種區(qū)域的劃分依據(jù)——因地制宜

對農村地區(qū)進行科學劃分是產業(yè)選擇及分類施策的前提，本文將農村區(qū)域粗略地劃分為三種區(qū)域：具有資源及市場區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)、具有規(guī)模經濟的傳統(tǒng)商品糧生產基地、需政策兜底的地區(qū)。其主要理論依據(jù)在于：

（一）自然資源的區(qū)域差異

自然資源是影響產業(yè)發(fā)展的重要內容，廣袤的土地，高標準的良田，完備的灌溉體系是中國商品糧生產基地主要自然優(yōu)勢，而青山綠水、小橋人家、粉墻黛瓦、人文景觀是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的比較優(yōu)勢。認識到自然資源的區(qū)域差異，才能理清何謂堅持傳統(tǒng)農作產業(yè)，何謂利用資源優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

（二）區(qū)域分工理論

區(qū)域分工理論主要的觀點是分工有利于各區(qū)域充分發(fā)揮所具有的資源、要素、區(qū)位等方面的優(yōu)勢進行專業(yè)化生產，提高資源配置水平，提高區(qū)域經濟效益，加速區(qū)域經濟發(fā)展。合理劃分區(qū)域，有效實現(xiàn)區(qū)域分工，防止出現(xiàn)同質化的惡性競爭，實現(xiàn)等量資本投入有最大化回報及資源的最優(yōu)利用。

（三）現(xiàn)有產業(yè)的區(qū)域性差別

傳統(tǒng)商品糧生產基地早已因規(guī)模經濟獲得規(guī)模效益，大規(guī)模的生產經營可以攤低農業(yè)單位生產成本，而位于城郊地區(qū)或經濟發(fā)達區(qū)域的農村，大量人口轉移入城市中從事非農產業(yè)，傳統(tǒng)農業(yè)的荒蕪是不可避免，振興鄉(xiāng)村只有依靠引入現(xiàn)代化生產要素，發(fā)展新興產業(yè)。

（四）未來產業(yè)發(fā)展及政策調整的影響

根據(jù)《2018年政府工作報告》，消費已成為強勁的經濟增長力量，消費貢獻率由54.9%提高到58.8%，服務業(yè)比重從45.3%上升到51.6%，成為經濟增長主動力。并且農業(yè)供給側結構性改革也如火如荼地進行。布局高端產業(yè)、發(fā)展生態(tài)旅游是未來產業(yè)發(fā)展的方向，糧食收儲制度的改革，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標跨區(qū)域調劑市場的建立是農村改革的重要抓手。合理布局未來產業(yè)，利用好政策基于合理區(qū)分農村區(qū)域。

（五）農村外部環(huán)境的影響

在不考慮政策主導因素下，依靠市場自發(fā)配置資源要素，只有真正具有資源和市場區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，由于外部擁有成熟的高新科技、豐富的人力資本、充裕的資金、旺盛的市場需求等一系列條件，這些條件在資本逐利天性的驅使下依托農村配置組合，形成可持續(xù)發(fā)展的新型產業(yè)。

（六）全面建成小康社會的要求

堅持實時求是的原則，充分尊重中國小農生產的現(xiàn)實，認識到依然存在力量所不能及的貧困偏遠地區(qū)。在發(fā)展好具有資源及市場區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)、具有規(guī)模經濟的傳統(tǒng)商品糧生產基地的同時，也要穩(wěn)定需政策兜底的地區(qū)。

因此，將我國農村區(qū)域劃分為具有市場區(qū)位優(yōu)勢、由內外部環(huán)境賦予其優(yōu)勢資源的城郊地區(qū)；已形成規(guī)模經濟、第一產業(yè)和第二產業(yè)深化融合的國家商品糧生產基地；貧困偏遠地區(qū)及碎片化經營的農作地區(qū)。不同的農村區(qū)域應該有不同的產業(yè)選擇及政策重點。

三、三種農村區(qū)域下的產業(yè)選擇及政策重點

鄉(xiāng)村復興是對當前快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，旨在通過鄉(xiāng)村重構煥發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展［4］。鄉(xiāng)村振興歸根結底是發(fā)展問題，產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的根本。如果農村沒有支柱性的產業(yè)、農民沒有穩(wěn)定性的收入、農業(yè)沒有現(xiàn)代化生產要素的投入，持續(xù)依靠政策優(yōu)惠、資金扶持，最終難以維續(xù)。依靠產業(yè)引領鄉(xiāng)村振興不能一味追求高端產業(yè)、現(xiàn)代化，產業(yè)興旺應有發(fā)達但也要與發(fā)展階段相匹配的，或者說有現(xiàn)代也要有傳統(tǒng)。需兼顧價值鏈高端和價值鏈低端，產業(yè)興旺應同各自實際相結合，實際承載了的新產業(yè)可以搞，脫離實際脫離實情的就少搞。

（一）具有資源及市場區(qū)位優(yōu)勢地區(qū)

靠近大城市、地處經濟發(fā)達區(qū)域、有悠久歷史文化底蘊地區(qū)，周圍有豐富的資金、技術、人才等資源。同時存在資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢以及發(fā)展歷史進程中的積累優(yōu)勢，應積極吸引現(xiàn)代化生產要素流入農村、農業(yè)中去，因地制宜確定鄉(xiāng)村的產業(yè)發(fā)展策略。農業(yè)發(fā)展早已進入城市反哺農村階段，農業(yè)農村發(fā)展也需要技術、人才、理念等現(xiàn)代化要素流入農村，比較優(yōu)勢絕不能丟，改革開放中率先實現(xiàn)經濟騰飛地區(qū)應明確自身存在的市場需求、資源供給，確定符合自身實際的主導產業(yè)，形成能夠充分利用自身資源并符合市場需要的產業(yè)結構，著重發(fā)展特色產業(yè)。新時代中生產物質財富的能力與人民日益提高的物質文化生活的矛盾已經得到了極大的緩解，人民需求結構也發(fā)展極大改變，但人民對美好生活的向往是無限的，農業(yè)應充分挖掘和拓展其自身的多種功能，同人民對美好生活的向往相契合，例如智慧農場、休閑觀光園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等都是可以發(fā)揮鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢且契合時代需求的產業(yè)。

1.智慧農場。智能農場是通過傳感器技術、通信技術、自動控制技術、計算機技術，利用傳感器將農場中農作物生長環(huán)境中相關信息匯總起來，傳輸給控制終端，通過電腦判斷后再去控制相應的執(zhí)行部件協(xié)調工作，實現(xiàn)農場的智能化管理、實時化監(jiān)控，改變傳統(tǒng)需大量勞動力投入的模式，提供一個更加現(xiàn)代化的農業(yè)生產模式。智慧農場本身涉及一系列技術、新型管理理念及營銷模式，其供給只能由經濟率先發(fā)展起來已積累了技術、理念、模式的地區(qū)提供，產品的獲客人群也只能來自城市的高收入群體。在種植、養(yǎng)殖生產作業(yè)環(huán)節(jié)，它可以通過構建環(huán)境生理監(jiān)控、作物模型分析和精準調節(jié)自動化系統(tǒng)，根據(jù)自然生態(tài)條件改進農業(yè)生產工藝，進行農產品差異化生產，擺脫人力依賴。在農產品流通環(huán)節(jié)，消費者可以通過掃描手機二維碼追溯食品從種植、收割到配送的每一個環(huán)節(jié)等?，F(xiàn)代科學技術與農業(yè)生產、經營和服務體系的深度融合更多地體現(xiàn)在智慧創(chuàng)新要素的運用，智慧農場的出現(xiàn)就是典型［5］。位于北京昌平的阿卡農莊就是智慧農場的經典案例，致力于引入新生產要素改造傳統(tǒng)農業(yè)營銷和管理模式，將農業(yè)、金融、IT三者融合，打造中國創(chuàng)新農業(yè)的第一品牌。以眾籌模式新建多家農場和有機餐廳；通過互聯(lián)網微信營銷和京東自營減少中間渠道；全面開展智慧農場建設，利用互聯(lián)網技術高效管理農業(yè)種植，每個大棚里裝上360度全角攝像頭，注冊會員可以私人定制希望吃到的瓜果蔬菜并通過一款“看菜”手機APP，隨時隨地了解蔬菜生長情況，保證吃到的食物是綠色、健康、有機的。其智慧農場更體現(xiàn)在生產過程的標準化和流程化，阿卡農莊將互聯(lián)網技術運用到農業(yè)中，每個地塊都通過IT系統(tǒng)實時監(jiān)控，并且對光照時間、大棚溫度、土壤濕度等指標進行遠程調控；育苗、授粉、土壤改良、病蟲害防治等環(huán)節(jié)都有嚴格標準和流程。利用智慧農場模式將傳統(tǒng)農業(yè)改造成為新的投資藍海。

2.文創(chuàng)旅游。2018年中央一號文件提出實施休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)；劃定鄉(xiāng)村建設的歷史文化保護線，保護好文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農業(yè)遺跡、灌溉工程遺產；支持農村地區(qū)優(yōu)秀戲曲曲藝、少數(shù)民族文化、民間文化等傳承發(fā)展。具有優(yōu)越的自然風光、豐厚的文化底蘊、悠久的歷史遺跡的農村地區(qū)，正可以根據(jù)自身優(yōu)勢，選擇發(fā)展旅游業(yè)、建設休閑觀光區(qū)等產業(yè)發(fā)揮農業(yè)多種功能，積極擴展農民兼業(yè)收入的范圍。農業(yè)多功能性這一概念最早是在20世紀90年代初出現(xiàn)在聯(lián)合國的重要文獻之中，主要是指農業(yè)除了為人類提供糧食、蔬菜、水果等食品外，還具有為人類提供良好的生態(tài)環(huán)境和文化傳統(tǒng)等精神層面的功能［6］。如今真正富裕起來的農村地區(qū)，兼業(yè)收入早已超過家庭經營性收入，積極探索拓展農業(yè)多種功能以增加農民收入成為主流方式。在農村產業(yè)融合發(fā)展過程中，也需注重農業(yè)多功能的發(fā)揮和挖掘。在發(fā)揮農業(yè)多種功能方面，需創(chuàng)新政策支持，采取多種方式扶持以休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展為代表的新業(yè)態(tài)；加強歷史文化保護，保護農村傳統(tǒng)文化，積極發(fā)展傳承民間傳統(tǒng)曲藝，保障農村文化多樣性；加強農村傳統(tǒng)文化同文創(chuàng)旅游、創(chuàng)意創(chuàng)新的深度融合，尤其在新時代新需求下，消費成為經濟增長主動力，加強同三產的融合有利于延伸農村產業(yè)價值鏈，讓更多價值增值部分留在農村地區(qū)。例如浙江的外桐塢藝術村，憑借“萬擔茶鄉(xiāng)”龍塢茶葉基地的自然資源以及中國美術學院象山校區(qū)建立的人文資源，形成前屋是各種工作室、藝術館、沙龍，涵蓋油畫、國畫、茶藝等等多種類文藝活動入駐，后屋就是茶園環(huán)繞、石榴遍地的自然景觀。后根據(jù)2009年杭州市政府“風情小鎮(zhèn)”工作規(guī)劃，外桐塢被列為重點扶持的十余個“風情小鎮(zhèn)”之一，如今外桐塢的目標，是要將藝術人士的狙擊優(yōu)勢與茶村特有景觀相融合，成為一個藝術、體驗、交流為一體的風情小鎮(zhèn)。

（二）具有規(guī)模優(yōu)勢的傳統(tǒng)商品糧生產基地

農業(yè)是具有極強正外部性的行業(yè)，理應受到國家政策扶持，傳統(tǒng)商品糧生產基地作為中國人民的糧倉，具有歷史形成的產業(yè)優(yōu)勢，也具有新時代強大經濟實力支持農業(yè)農村發(fā)展的政策優(yōu)勢，應在堅持傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)勢，在繼續(xù)發(fā)展第一產業(yè)、加快實現(xiàn)一產二產融合的基礎上抓住新時期政策機遇，發(fā)揮好歷史上形成的產業(yè)優(yōu)勢的同時響應國家政策調整。

1.藏糧于地，藏糧于技。1994年美國學者布朗曾提出“何人養(yǎng)活中國？”的問題，縱觀歷史以來中國糧食產量，存在隨著農業(yè)政策調整而周期性波動的特性。在農民增收乏力背景下，1984年開始推廣耕作經濟作物，1992年按照“高產、優(yōu)質、高效”要求調整農業(yè)生產結構，大規(guī)模調減主要口糧耕種，增加經濟作物播種面積，在此期間糧食產量還是逐年攀升，因而又在1998年大力推廣飼料作物耕作，逐步形成“糧—經—飼”耕種結構。在大量調減口糧種植政策指導下，主要口糧產量從1998年開始滑坡，糧食安全問題在2003年爆發(fā)，2003年糧食產量跌至4.3萬億噸，不及1991年的糧食產量水平。2004年糧食問題成為國家頭等問題，經過不懈努力，此后糧食產量得到了十二連增，至今突破6萬億噸。在糧食持續(xù)增產的背景下，中國糧食供給是否過多？對土地資源是否存在掠奪性利用？這些問題越來越被人們所重視。藏糧于地、藏糧于技，正是中央基于中國經濟新常態(tài)和國內外糧食供求新態(tài)勢做出的確保國家糧食安全的新理念、新戰(zhàn)略、新思路。藏糧于地是基礎，藏糧于技是動力，兩者相輔相成、相互促進，共筑國家糧食安全新機制［7］。要將糧食生產能力藏于土地中，做好輪作休耕，防止土地資源被進一步掠奪性利用。傳統(tǒng)上為了保持土地高產，農藥化肥的使用量驚人。據(jù)統(tǒng)計，全國農藥年使用量30多萬噸，化肥施用量5900多萬噸，直接進入水體和土壤［8］。中國傳統(tǒng)可持續(xù)農業(yè)的魅力在于一塊土地耕種三四千年還能保持極高的產量，如何在新時期中推行輪作休耕下保證國家糧食安全，在于“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略的實施。根據(jù)2018年中央一號文件決策部署，“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略關鍵在于嚴格保護耕地，大力推進高標準農田建設，加強農田水利建設及灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造保證土地糧食產出能力；深化農業(yè)科技同農業(yè)產業(yè)的融合，推進關鍵技術的聯(lián)合攻關，打破部門、區(qū)域、行政之間的界限，推動科研院所、農業(yè)院校、重點實驗室和工程技術中心等的緊密合作、協(xié)同創(chuàng)新，完善農業(yè)科技推廣服務體系，解決農機推廣最后一公里；升級改造農機裝備產業(yè)，加強科研機構、設備制造企業(yè)聯(lián)合攻關，進一步提高大宗農作物機械國產化水平，加快研發(fā)經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)、丘陵山區(qū)農林機械，發(fā)展高端農機裝備制造；加強農業(yè)科技人才和職業(yè)農民的培訓，實現(xiàn)農民人的現(xiàn)代化。以此確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

2.健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標跨區(qū)域調劑市場。在我國城市化進程中，對城市建設用地需求不斷增長，這種不斷增長的土地需求一方面威脅著農村耕地的數(shù)量，使耕地數(shù)量屢屢觸及中央擬定的紅線，另一方面，不同區(qū)域之間的城市建設用地存在相差巨大的“級差地租”，且經濟發(fā)達地區(qū)城市建設用地指標極其緊張。據(jù)統(tǒng)計，沿海各省市2010年的城市建設用地指標在2001年已經用完，部分城市預測2020年用地指標將在未來3～5年內用完。未來20年我國將有超過60%的人口居住在城市，建設用地需求量巨大，僅依靠國家用地指標遠遠不能滿足城市建設用地擴張的需求，城鄉(xiāng)建設用地處于空前的劇烈變化狀態(tài)。同期而至的工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化等因素導致耕地數(shù)量銳減，18億畝耕地紅線岌岌可危［8］?？梢娧睾３鞘薪ㄔO用地指標十分緊張，其配給的建設指標并不能滿足其飛速發(fā)展的經濟對建設用地的需求，且由于開發(fā)較早、地區(qū)人口密集等資源環(huán)境的約束下，越來越難以開墾出高標準農田，依靠開墾新標準農田來獲得城市建設用地指標難度越來越大。傳統(tǒng)商品糧生產基地每年本身就面臨著高標準農田建設，荒地開墾、土地整理，開墾出來的農業(yè)用地指標可以順理成章地轉化為城市建設用地指標，但問題是如何最大化其價值？地方政府壟斷著土地市場，占有著城鄉(xiāng)土地差價，但產生這一差價的根本原因在于因城市經濟發(fā)展輻射作用帶給土地的附加價值，一般來說地區(qū)經濟越發(fā)達，對土地的需求越大，城鄉(xiāng)土地差價越大；土地越靠近城市，地理位置越優(yōu)越，土地差價就越大。因而東西部地區(qū)在城鄉(xiāng)土地差價、耕地占補平衡嚴峻程度中都存在地區(qū)差別，2018年中央一號文件首次提出的“新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑”，不僅開墾出的耕地指標可以轉化為城市建設用地指標，而且之前結余指標只能在本省內交易也變?yōu)榭煽缡〗灰?。通過體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)東西部關于耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的有效對接，設立交易市場將指標投入市場中進行交易，將東部地區(qū)對城市建設用地指標巨大需求轉移到有結余建設用地指標的地區(qū)，使其可以實現(xiàn)土地出讓價值最大化，將得到的土地出讓金用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3.完善農業(yè)支持保護制度，推行價補分離。東北的大豆、新疆的棉花在2014年開展“市場定價、價補分離”的試點，其原因就在于傳統(tǒng)保護農業(yè)所施行的糧食收儲制度在新時期中越來越難以維續(xù)。

多年來的經濟高速增長，推動中國經濟進入新常態(tài)，國內土地、資金、勞動力等生產要素價格飛漲，農業(yè)生產成本也不斷攀高，國際上受能源價格暴跌海運成本下降等方面影響，出現(xiàn)國內糧食價格高于國際糧食到岸價，即國內外糧食價格倒掛，例如玉米等產物價格高于國際市場，產得出來卻賣不出去，只能轉化為國家收儲庫存，產生糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象。當然糧食的進口是有關稅的，中國加入世貿組織后，根據(jù)我國對主要糧食品種實施進口關稅配額管理的要求，我國承諾關稅配額內每年進口糧食的最高數(shù)量為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸，在關稅配額數(shù)量內進口的糧食實行1%的關稅，但超過關稅配額數(shù)量的進口，必須征收百分之65%的關稅［9］。如今我國各項進口遠未超過關稅配額管理規(guī)定的數(shù)量，顯然如果超過規(guī)定的關稅配額數(shù)量的糧食，在增收65%的關稅后情況就會大不一樣。但國內糧價居高不下，如何提升中國農產品在國際市場上的競爭力？如何抵御國際糧食市場的沖擊，回歸市場配置決定糧食價格，保證農民種糧積極性？如何實現(xiàn)糧食收儲方面的“去庫存”，實現(xiàn)儲備糧收儲工作健康、可持續(xù)運行？都是一個時期需解決的問題。從2013年開始，國務院責成國家發(fā)展和改革委員會牽頭，研究農產品價格形成機制改革。研究顯示，之所以現(xiàn)在的價格形成機制和收儲制度出現(xiàn)以上問題，根本原因在于實際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多的“保收入”的功能［9］。實踐證明，政策性收儲確實不應該承擔過多的保收入功能，而應該回歸平抑市場價格波動和保障農民種糧基本收益的政策初衷。價格應該反映供求關系而不應該是調節(jié)收入和收入分配的工具。事實證明，以價格保收入是保不住的，還影響了市場價格機制作用的發(fā)揮。解決問題的思路在于“價補分離”，核心就在于將以往托市收購中隱含的保收入功能分離出來，由補貼制度分擔，農戶按市場價格出售糧食，國家制定目標價格并根據(jù)其銷售數(shù)量給予補貼。市場是配置資源最有效手段，只有充分尊重市場機制才能真正協(xié)調城鄉(xiāng)資源自由平等的雙向流動，單靠行政手段、政策指令強制控制只能適得其反。

（三）需政策兜底地區(qū)

1.政策上堅持脫貧攻堅。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎性工程。改革開放以來，我國實施了大規(guī)模扶貧開發(fā)工作，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了世界反貧斗爭的輝煌篇章。黨領導下的脫貧攻堅戰(zhàn)在過去五年取得了決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降到了4%以下［10］。盡管如此，在全面建成小康社會的決勝階段，我們最艱巨最繁重的任務依舊在農村，特別是在貧困地區(qū)。只有摘掉貧困的帽子，鄉(xiāng)村振興才會有底氣。我國扶貧開發(fā)已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，已是決勝的關鍵階段。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，關鍵是充分發(fā)揮好政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略貫徹好落實好。在反貧困政策藍圖中，中央明確了“六個精準”的要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。為此，脫貧攻堅工作必須實現(xiàn)“四個創(chuàng)新、四個轉變”，即創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變；創(chuàng)新扶貧考評體系，由側重考核地區(qū)生產總值向主要考核減貧脫貧成效轉變［11］。對那些完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要應保盡保，通過進一步完善農村最低生活保障制度，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧，以體現(xiàn)社會公平正義。但同時扶貧工作中也需防止陷入所謂的“福利陷阱”，扶貧必先扶志，對絕大多數(shù)貧困人口，不能靠發(fā)錢養(yǎng)人的辦法扶貧，通過勞動實現(xiàn)脫貧致富，過上有尊嚴的生活，才是永續(xù)性的脫貧工程。脫貧攻堅首先是立足于提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，授人以漁。一旦將能通過自身脫貧的人都納入社會保障兜底范圍，就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以承受，社會的活力也會受到損害。

2.保障小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。近年來，我國農業(yè)規(guī)模經營迅速推進，種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社和農業(yè)產業(yè)化企業(yè)迅猛發(fā)展，成為推進農業(yè)規(guī)?；洜I、提升農業(yè)發(fā)展質量的生力軍。與此同時，小農戶的平均農業(yè)經營規(guī)模也呈逐步擴大態(tài)勢，小農生產是否會退出生產領域成了一個亟待討論的問題。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要“實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”，在2018年中央一號文件有一節(jié)專門就“促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”進行了決策部署，指出“發(fā)展多樣化的聯(lián)合與合作，提升小農戶組織化程度。注重發(fā)揮新型農業(yè)經營主體帶動作用，打造區(qū)域公用品牌，開展農超對接、農社對接，幫助小農戶對接市場?！贝龠M小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，直指構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系的薄弱環(huán)節(jié)，抓住了提升農民獲得感、幸福感、安全感的難點所在；對于推動農業(yè)發(fā)展的質量變革、效率變革、動力變革，發(fā)揮了畫龍點睛的作用。要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，落到實處，要把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農”工作的總抓手，必須切實做好“促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”這篇大文章。試想到了2030年我國總人口到達14.5億，即使城鎮(zhèn)化率到達75%，仍將有3.6億人口生活在農村，按18億畝耕地不減少計算，人均5畝地、戶均也不過20畝是一個歷史性常態(tài)。而且在四川、貴陽等省份耕地面積狹小，“巴掌田、雞窩地”非常普遍，大國小農是我國農業(yè)發(fā)展需要長期面對的現(xiàn)實，小農戶的長期存在也是我國的基本國情。根本上，只有保護好小農，防止小農在推進規(guī)模化經營進程中被擠向邊緣，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中產業(yè)興旺，推動農業(yè)質量變革、效益變革、動力變革。