內(nèi)容提要 民族利益是國(guó)家認(rèn)同的核心來(lái)源和基礎(chǔ)，而普通民族群眾最關(guān)心、最敏感的利益，往往是民族利益的核心所在，這樣的利益就是民族民生。在國(guó)家認(rèn)同的演變過(guò)程中，民族民生始終是一種基本的影響因素，因而民生政治始終是國(guó)家認(rèn)同建設(shè)的一條基本途徑。從民族地區(qū)基層的實(shí)際情形看，民生問(wèn)題的表現(xiàn)不僅是多樣化的，而且對(duì)各民族群眾人心向背的影響也是十分深刻的。因此，必須采取切實(shí)有效的措施推進(jìn)民族地區(qū)基層的民生政治建設(shè)，而這種建設(shè)的一個(gè)方向性問(wèn)題，是必須以鞏固和提升各民族群眾的國(guó)家認(rèn)同為價(jià)值取向。

民生連著民心，而民心是政治合法性的核心所在。一個(gè)民族群體的民生狀況，是影響其國(guó)家認(rèn)同的基本因素，因而民族民生問(wèn)題是多民族國(guó)家政治共同體所面對(duì)的一個(gè)基本的社會(huì)政治問(wèn)題，也是國(guó)家認(rèn)同建設(shè)的一個(gè)基本主題。國(guó)家認(rèn)同建設(shè)雖然是一種國(guó)家行為，但這種行為必須通過(guò)國(guó)家政權(quán)的科層體系加以貫徹，民族地區(qū)基層政府在其中扮演著十分重要的角色。在民族地區(qū)目前的基層治理過(guò)程中，一系列的民生問(wèn)題不僅是客觀存在的，而且有些問(wèn)題還突出。在這樣的形勢(shì)下，加強(qiáng)民族地區(qū)的基層民生政治建設(shè)就顯得尤為重要，而這種建設(shè)，必須從有利于國(guó)家認(rèn)同建設(shè)的方向加以推進(jìn)。

民族民生是影響國(guó)家認(rèn)同的基本變量

人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。①作為由一定的歷史文化聯(lián)結(jié)而成的人群共同體，民族具有利益的內(nèi)涵，是一個(gè)利益共同體，“利益推動(dòng)著民族的生活”②。在人類社會(huì)的利益關(guān)系之中，“民族群體如同其他由利益構(gòu)成的群體一樣在實(shí)行有效的利益追求，而且事實(shí)上他們的追求比其他利益集團(tuán)的追求更加有效。”③而民族群體要有效地追求利益，就必須有政治體系作為保障。不同民族的政治體系在形態(tài)上是具有差異的。綜觀世界民族之林，有些民族的政治體系采取了國(guó)家的形態(tài)，建立了自己的民族國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了民族與國(guó)家的同一，國(guó)家政權(quán)由該民族單獨(dú)控制。但絕大部分的民族，都沒(méi)有建立自己的民族國(guó)家，而是與其他民族共同建立多民族國(guó)家政治體系，國(guó)家政權(quán)由多個(gè)民族共同控制。不過(guò)，不論呈現(xiàn)何種形態(tài)，作為政治體系的國(guó)家都是保障民族利益的政治機(jī)制，誠(chéng)如有的學(xué)者所言：“對(duì)于國(guó)內(nèi)各民族來(lái)說(shuō)，國(guó)家是一個(gè)能夠維護(hù)各民族利益、能夠?yàn)楣蔡幱谄渲械拿褡迦后w遮風(fēng)擋雨的政治屋頂?！雹芤虼耍瑥谋举|(zhì)上看，民族群體與國(guó)家之間的關(guān)系主要是一種利益關(guān)系。

民族與國(guó)家關(guān)系的利益本質(zhì)，決定了利益是一個(gè)民族是否認(rèn)同國(guó)家的根本性因素。在國(guó)家政權(quán)由一個(gè)民族控制的單一民族國(guó)家政治體系中，民族利益與國(guó)家利益是重合的，因而不會(huì)產(chǎn)生國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題，但在多民族國(guó)家政治體系中，民族利益與國(guó)家利益之間存在著巨大的張力，而各種解構(gòu)性因素的存在，往往使這種張力演變?yōu)槊芎蜎_突，從而產(chǎn)生國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，“只有多民族國(guó)家才會(huì)產(chǎn)生民族群體是否認(rèn)同國(guó)家的問(wèn)題，單一民族國(guó)家并不存在國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題。”⑤在多民族國(guó)家內(nèi)部，如果一個(gè)民族認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)家政治共同體不能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，或不能爭(zhēng)取到更多利益，或覺(jué)得利益分配于本民族不公，就有可能弱化其國(guó)家認(rèn)同甚至完全不認(rèn)同國(guó)家。從這個(gè)意義上來(lái)講，國(guó)家認(rèn)同基本上是一種基于權(quán)益關(guān)系的認(rèn)同，民族利益構(gòu)成了國(guó)家認(rèn)同的核心來(lái)源和基礎(chǔ)。

民族利益從根本上決定著國(guó)家認(rèn)同，但民族利益是一個(gè)十分寬泛的范疇。那么，究竟什么樣的民族利益對(duì)國(guó)家認(rèn)同最具有決定性的意義呢？

任何一個(gè)民族群體，不論其族體規(guī)模大小，也不論其發(fā)展程度高低，都是由民族領(lǐng)袖、民族精英、民族群眾等不同的政治角色組成的。而在民族與國(guó)家的利益關(guān)系上，這些不同政治角色的期待和感知是明顯不同的?！袄婢褪俏覀兠總€(gè)人看作是對(duì)自己的幸福所不可缺少的東西”⑥，本質(zhì)上是一種需要，即“人們通過(guò)社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來(lái)的不同需要”⑦。就一般意義而言，普通民族群眾對(duì)國(guó)家政治共同體的需要具有明顯的物質(zhì)性，更多地聚焦于對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的追求，而民族精英特別是民族領(lǐng)袖的需要?jiǎng)t更具政治色彩，常常表現(xiàn)為對(duì)政治權(quán)力的追求。基于利益需求的不同，民族群體的國(guó)家認(rèn)同往往表現(xiàn)出一定的內(nèi)部差異性，其集中體現(xiàn)是不同民族政治角色“國(guó)家認(rèn)同點(diǎn)”的不同。比如在國(guó)家的民族政策方面，民族領(lǐng)袖、民族精英、民族群眾的“認(rèn)同點(diǎn)”就有差別。民族經(jīng)濟(jì)政策更容易契合普通民族群眾的需要，因而更容易引起他們的共鳴，而對(duì)民族精英特別是民族領(lǐng)袖更容易形成共鳴的則是民族政治政策。

“國(guó)家認(rèn)同點(diǎn)”的角色差異是一種客觀存在的民族政治文化現(xiàn)象，但哪一種民族政治角色的國(guó)家認(rèn)同才是其所屬民族國(guó)家認(rèn)同的主體呢？“馬克思主義向來(lái)認(rèn)為，歸根結(jié)底地說(shuō)來(lái)，歷史是人民群眾創(chuàng)造的”⑧，“歷史的活動(dòng)是群眾的事業(yè)”⑨，因而“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”⑩。毋庸置疑，“在任何一個(gè)民族中，群眾都是民族歷史的創(chuàng)造者”。雖然民族領(lǐng)袖和民族精英是民族政治權(quán)力的控制者和執(zhí)掌者，在民族群體國(guó)家認(rèn)同的形成和演變過(guò)程中發(fā)揮著十分重要甚至是關(guān)鍵性的作用，但他們只有通過(guò)民族群眾、通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)民族群眾為民族的利益而奮斗，其作用才能得到發(fā)揮。離開(kāi)民族群眾及其作用，他們將一事無(wú)成，也不可能成為民族的領(lǐng)袖和精英。因此，民族群眾的國(guó)家認(rèn)同是一個(gè)民族國(guó)家認(rèn)同的主體所在，是該民族國(guó)家認(rèn)同的主流。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，只要普通民族群眾的國(guó)家認(rèn)同不出現(xiàn)問(wèn)題，多民族國(guó)家政治共同體的心理基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)就堅(jiān)如磐石。

正因如此，普通民族群眾最關(guān)心、最敏感的利益，往往成為民族利益的核心所在，是決定一個(gè)民族群體的國(guó)家認(rèn)同的基本變量。對(duì)普通民族群眾來(lái)說(shuō)，他們總是“期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好?！倍@樣的利益期待，就是所謂的民族民生。民族民生事關(guān)民族群眾的生活，而“生活水平究竟怎么樣，人民對(duì)這個(gè)問(wèn)題感覺(jué)敏銳得很”，它直接決定著各民族群眾的人心向背，決定著國(guó)家認(rèn)同感的培育與強(qiáng)化，誠(chéng)如有的學(xué)者所言：“國(guó)家的凝聚力和國(guó)民對(duì)它的忠誠(chéng)，取決于國(guó)家保證個(gè)人福祉的能力?！眹?guó)家認(rèn)同問(wèn)題的形成和演變，影響因素眾多，但最為根本的，始終是各民族群眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及他們的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況。

民族民生的重要性，使民生問(wèn)題成為多民族國(guó)家的一個(gè)基本的社會(huì)政治問(wèn)題，具有高度的政治敏感性，直接關(guān)系著國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。在一些多民族國(guó)家內(nèi)部，民族矛盾的凸顯，民族問(wèn)題的多發(fā)，甚至民族分裂運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)，都總是直接或間接地與民生問(wèn)題相關(guān)，“正是民生狀況的劇變導(dǎo)致了民心向背的驟變，人心之厚薄取決于民生之榮枯，這是千古不變的法則?！币舱?yàn)槿绱?，民生政治建設(shè)成為鞏固和提升國(guó)家認(rèn)同的一條基本的途徑。所謂“民生政治”是一種“以民生為準(zhǔn),把民生的改善、國(guó)民的福祉作為衡量發(fā)展水平的最高標(biāo)準(zhǔn),用民眾生活質(zhì)量指數(shù)取代簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù),作為考量政治發(fā)展的標(biāo)桿的政治模式”，民生政治不是權(quán)力政治、利益政治，也不是單純的經(jīng)濟(jì)政治，而是一種關(guān)乎各民族群眾日常生活和幸福指數(shù)的生活政治。只有把保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)體制改革、擴(kuò)大公共服務(wù)、完善社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)公平正義作為基本的著力點(diǎn)，努力“在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得進(jìn)展”，才能不斷增強(qiáng)多民族國(guó)家政治共同體的凝聚力和向心力，夯實(shí)國(guó)家統(tǒng)一、穩(wěn)定、和諧的合法性之基。

民族地區(qū)基層治理中呈現(xiàn)的民生問(wèn)題

從目前的情況看，民族地區(qū)的國(guó)家認(rèn)同總體上處于良性狀態(tài)，但這并不代表不存在問(wèn)題。事實(shí)上，在一些民族地區(qū)特別是一些邊疆民族地區(qū)，國(guó)家認(rèn)同已經(jīng)出現(xiàn)弱化和受到?jīng)_擊的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種變化的因素有很多，但民族民生問(wèn)題無(wú)疑是核心的問(wèn)題。然而，在國(guó)家政權(quán)體系的不同層面，民生問(wèn)題的成因、內(nèi)容、表現(xiàn)及其對(duì)國(guó)家認(rèn)同的影響是明顯不同的。換言之，影響民族地區(qū)國(guó)家認(rèn)同的民生問(wèn)題具有明顯的科層差異。

基層政府位于國(guó)家政權(quán)體系的最底端，是國(guó)家政權(quán)體系與民族地區(qū)草根社會(huì)的交界面，直接運(yùn)行于各民族群眾之中，處于民族利益具體化的地位，發(fā)揮著將各種民生資源具體分配到各民族群體甚至是各民族家庭和民族成員的功能，其對(duì)各民族群眾民生訴求的回應(yīng)程度、對(duì)民生資源的族際分配情況、對(duì)族際利益紛爭(zhēng)的權(quán)威性處理情況，直接塑造著甚至決定了各民族群眾是否認(rèn)同國(guó)家的利益感受和認(rèn)知基礎(chǔ)。因此，在基層治理層面，影響國(guó)家認(rèn)同的民生問(wèn)題往往是富有基層特色的，具有特殊的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。這些內(nèi)容和表現(xiàn)形式多種多樣，比較常見(jiàn)的有以下幾個(gè)方面：

第一，民生淡化。保障和改善各民族的民生，為各民族群眾的生產(chǎn)生活服務(wù)，理應(yīng)是民族地區(qū)基層政府的第一職能，然而事實(shí)并非如此?；鶎又卫硎窃凇皦毫π腕w制”下運(yùn)行的，民族地區(qū)基層政府也會(huì)按照目標(biāo)考核權(quán)重將諸多工作進(jìn)行排序，形成主次分明的“差序格局”。與安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)等全國(guó)性、常年性的“一票否決”事務(wù)和地方制定的區(qū)域性、年度性“一票否決”事務(wù)比較，民生工作在民族地區(qū)基層政府的“差序化”職能結(jié)構(gòu)中往往被置于相對(duì)次要的位置甚至被邊緣化，保障和改善民生并未成為基層政府的首要目標(biāo)，甚至出現(xiàn)普遍的目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)象，將解決民生問(wèn)題視為基層治理的手段而不是目的，以致很多民生工作的成效不佳。

第二，民生弱化。直接存在和運(yùn)行于草根社會(huì)的特點(diǎn)，決定了民族地區(qū)的基層政府在保障和改善各民族民生的過(guò)程中具有底數(shù)最清、情況最明、反應(yīng)最快、政策最活、措施最準(zhǔn)、效益最好的優(yōu)勢(shì)。但在“壓力型”的體制環(huán)境之下，基層政府的行為卻存在著“責(zé)、權(quán)、能”嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，對(duì)一些問(wèn)題把握不準(zhǔn)、方案偏離實(shí)際、目標(biāo)不高則低的民生政策，基層政府通過(guò)政策變通予以矯正的自主空間有限，以致政策效果難以最大化；對(duì)諸多民生項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，基層政府的控制權(quán)甚至話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重不足，以致政策糾偏難以實(shí)現(xiàn)；對(duì)各民族群眾在生產(chǎn)生活過(guò)程中產(chǎn)生的很多民生訴求，由于缺乏政策依據(jù)、或受指標(biāo)所限、或資源保障不足，基層政府往往只能予以“婉拒”，以致民生保障弱化和缺失的現(xiàn)象在民族地區(qū)較為普遍。

第三，民生腐化。從實(shí)際情形看，公共政策在基層的貫徹面臨著嚴(yán)峻的“角色沖突”和“利益過(guò)濾”的困境。民族地區(qū)的很多民生政策特別是建設(shè)類項(xiàng)目的實(shí)施，雖有禁止發(fā)包的明文規(guī)定，但在實(shí)際操作時(shí)，往往是由“村干部”“包村干部”“包村領(lǐng)導(dǎo)”等與本地商人承包的。對(duì)他們而言，實(shí)施政策和項(xiàng)目既是一個(gè)履行職責(zé)的工作過(guò)程，也是一個(gè)發(fā)財(cái)致富的生意過(guò)程，他們既是“運(yùn)動(dòng)員”，也是“裁判員”，導(dǎo)致民生資源的分配存在著普遍的“過(guò)濾”和“分肥”現(xiàn)象，很多民生政策和民生項(xiàng)目的實(shí)施嚴(yán)重偏離既定的軌道、程序和方向，實(shí)施效果與政策預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，甚至成為貪生的源頭。

第四，民生破壞。在民族地區(qū)基層民生政策和民生項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，為了完成非民生性的工作指標(biāo)，甚至是為了推進(jìn)新的民生項(xiàng)目，不惜以犧牲原有的民生保障基礎(chǔ)和條件為代價(jià)，殺雞取卵、飲鴆止渴的現(xiàn)象較為普遍。而且，從目前的情況看，這種現(xiàn)象不僅沒(méi)有得到有效糾正，甚至尚未引起必要的注意。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，是民生項(xiàng)目“后續(xù)管理”缺失的直接結(jié)果。基層政府對(duì)民生項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后的后續(xù)管理問(wèn)題，在政府的層級(jí)管理中幾乎處于空白狀態(tài)。從民間的角度看，普通群眾或因很多民生項(xiàng)目的“公共品”屬性而缺乏管理意愿，或因處于無(wú)組織狀態(tài)而缺乏管理能力，以致民生破壞成為一種失控現(xiàn)象。

第五，民生失衡。民生資源的分配失衡問(wèn)題在基層特別突出，而在族際間體現(xiàn)得尤為明顯。在民族地區(qū)政策執(zhí)行過(guò)程中，一些民族受益而另一些民族不受益、或各民族受益不均甚至個(gè)別民族受損的現(xiàn)象普遍存在。這種族際間的民生失衡，通常有以下幾種表現(xiàn)：一是“泛化優(yōu)惠”導(dǎo)致的失衡，即基層政府將少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)原則貫穿于各種政策過(guò)程，在各方面對(duì)少數(shù)民族予以優(yōu)惠而造成的失衡；二是“民族差序”導(dǎo)致的失衡，即在許多自治地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非自治地方的民族鄉(xiāng)，以各民族在政治體系中的排序作為資源分配依據(jù)而造成的失衡；三是“區(qū)域分布”導(dǎo)致的失衡，即在民生資源稀缺的情況下，基層政府將轄區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域進(jìn)行排序，一些偏遠(yuǎn)民族村寨被邊緣化而造成的失衡；四是“民族干部”導(dǎo)致的失衡，即基層干部特別是村干部將資源的分配向本民族群眾傾斜而造成的失衡；五是“發(fā)展程度”導(dǎo)致的失衡，即在“議事會(huì)”“評(píng)議會(huì)”等草根民主機(jī)制中，族體規(guī)模、參政能力、民族干部等方面的差異而造成的失衡。

基層政府存在于普通民族群眾身邊，是各民族群眾能夠直接感知和接觸的國(guó)家代表，其行為與各民族群眾的生產(chǎn)生活關(guān)系最為直接和密切，因而在基層形成的民生問(wèn)題對(duì)國(guó)家認(rèn)同的影響具有直接、直觀、感性和深刻的特點(diǎn)。這種影響一方面表現(xiàn)為通過(guò)削弱各民族群眾對(duì)基層政權(quán)的認(rèn)同而侵蝕其國(guó)家認(rèn)同。國(guó)家認(rèn)同是一種宏觀的、象征性的認(rèn)同,政權(quán)認(rèn)同則更趨于直觀的、實(shí)際利益的認(rèn)同。但對(duì)普通民族群眾來(lái)說(shuō)，國(guó)家認(rèn)同與政權(quán)認(rèn)同具有高度的重合性。國(guó)家代表和維護(hù)其利益的能力和水平，主要是通過(guò)基層政府體現(xiàn)出來(lái)的。基層政府民生職能的淡化、弱化以及職能運(yùn)行過(guò)程中的各種失范行為的存在，導(dǎo)致各民族群眾對(duì)基層政府普遍的不信任，基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)被嚴(yán)重削弱，如一份調(diào)查顯示：“在問(wèn)及當(dāng)?shù)馗刹考罢畧?zhí)政能力時(shí)，認(rèn)為較強(qiáng)的占13.5%，認(rèn)為一般和很差的分別占75%和7.3%?！彪S著基層政權(quán)的合法性的不斷流失，各民族群眾的國(guó)家認(rèn)同也不斷遭遇解構(gòu)。

另一方面，民生問(wèn)題特別是族際間的民生失衡強(qiáng)化了民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同之間的張力，給國(guó)家認(rèn)同造成嚴(yán)重的沖擊和挑戰(zhàn)。作為各民族成員同時(shí)持有的兩種心理狀態(tài)，民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同之間存在著矛盾和沖突的一面。如果民族認(rèn)同上升而國(guó)家認(rèn)同卻下降或弱化，或民族認(rèn)同迅速上升而國(guó)家認(rèn)同的增長(zhǎng)卻相對(duì)滯后甚至沒(méi)有增長(zhǎng)，那么國(guó)家認(rèn)同就會(huì)面臨挑戰(zhàn)，甚至有可能出現(xiàn)認(rèn)同危機(jī)?；鶎诱峙涿裆Y源時(shí)的族際失衡問(wèn)題，不論是對(duì)受益較多的民族，還是對(duì)受益較少或不受益特別是受損民族，都必然導(dǎo)致其普通群眾的民族意識(shí)逐漸趨于旺盛，本民族的認(rèn)同不斷被強(qiáng)化。誠(chéng)如有的學(xué)者所言：“當(dāng)政府以族群為衡量權(quán)力的單位并進(jìn)行利益的分配時(shí)，族群就成為動(dòng)員的對(duì)象，族群認(rèn)同必然會(huì)隨之加強(qiáng)。”而在民族認(rèn)同增強(qiáng)的同時(shí)，族際失衡問(wèn)題卻使相關(guān)民族群眾的國(guó)家認(rèn)同不斷被侵蝕，因?yàn)椤爱?dāng)人們不能信服他們得到的是公正的待遇時(shí)，即使一個(gè)系統(tǒng)被組織起來(lái)以確保安全，它所得到的也只是人們的服從而不是效忠?！比绱艘环N強(qiáng)弱互見(jiàn)的變化的持續(xù)進(jìn)行，使得兩種認(rèn)同之間的平衡與和諧不斷被解構(gòu)，國(guó)家認(rèn)同時(shí)常以問(wèn)題的形式最先在基層表現(xiàn)出來(lái)。

國(guó)家認(rèn)同取向下民族地區(qū)的民生政治建設(shè)

一系列突出的民生問(wèn)題存在于基層并對(duì)普通民族群眾的人心向背造成了深刻影響的事實(shí)表明，基層民生政治建設(shè)已成為民族地區(qū)的一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。而且，隨著全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)將會(huì)更加的廣泛和深入，國(guó)家實(shí)施的民生政策勢(shì)必進(jìn)一步增加，而這些政策最終都要通過(guò)基層政府才能貫徹落實(shí)到民族地區(qū)的草根社會(huì)之中，從而使基層政府與各民族群眾之間的利益關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步彰顯。而在此過(guò)程中，各民族群眾之間、民族群眾與基層政府之間以及民族群體與國(guó)家之間因各種民生問(wèn)題而產(chǎn)生矛盾和沖突的可能性也勢(shì)必隨之增加，從而給國(guó)家政治的合法性造成更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這樣的形勢(shì)下，加強(qiáng)基層民生政治建設(shè)就顯得更為緊迫和重要。因此，民族地區(qū)只有采取切實(shí)有效的措施對(duì)基層的各種民生問(wèn)題進(jìn)行有效的治理，才能最大限度地彰顯各種民生政策的政治意義，筑牢國(guó)家政治合法性的民生之基。

推進(jìn)基層民生政治建設(shè)，首要的問(wèn)題是確立正確的政治文化導(dǎo)向。“基層既是產(chǎn)生社會(huì)矛盾的‘源頭’，也是疏導(dǎo)各種矛盾的‘茬口’。各種社會(huì)現(xiàn)象都通過(guò)基層反映出來(lái)，各種社會(huì)問(wèn)題都在基層最先表現(xiàn)出來(lái)，各種沖突也可能最先在這里醞釀、爆發(fā)”，因而基層治理的壓力特別是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力十分沉重，加之科層績(jī)效考核“偏激”等管理方面的因素，使得基層治理帶有濃厚的“現(xiàn)實(shí)主義”和“實(shí)用主義”色彩。對(duì)很多基層干部乃至基層領(lǐng)導(dǎo)而言，“基層治理的手段無(wú)所謂好壞，只要對(duì)解決問(wèn)題有用即可”，而且還必須是在短期內(nèi)有用。這種思維使得很多基層治理的措施往往流于表面，無(wú)視長(zhǎng)遠(yuǎn)。短期內(nèi)、表面上解決了問(wèn)題，實(shí)則是在朝著背離社會(huì)政治心理健康發(fā)展的方向發(fā)揮作用，以致出現(xiàn)了“民生實(shí)事辦得越多、各族群眾越不滿意”的怪象。因此，必須將政治文化導(dǎo)向的問(wèn)題作為民族地區(qū)基層民生政治建設(shè)的一個(gè)方向性問(wèn)題，而這種導(dǎo)向的核心，便是各民族群眾對(duì)國(guó)家的情感和認(rèn)同，即是說(shuō)，必須將國(guó)家認(rèn)同的鞏固和提升確立為基層民生政治建設(shè)的價(jià)值取向。

基層民生政治建設(shè)的具體展開(kāi)，涉及基層治理的理念、體制、機(jī)制等一系列復(fù)雜的因素，是一項(xiàng)綜合性的政治工程，需要綜合施治。

完善基層政府的民生政治觀和民族平等觀。解決基層政府民生職能淡化的問(wèn)題，首先要轉(zhuǎn)變基層政府的民生政治觀。這種轉(zhuǎn)變的基本要求，是要在基層政府的“差序化”思維中確立“民生為本、民生優(yōu)先、民生第一”的思想，即在民生工作上實(shí)現(xiàn)“工具理性”向“價(jià)值理性”的轉(zhuǎn)變，將保障和改善各民族民生確立為基層政府根本性的價(jià)值追求和必須予以優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)。而且，這種轉(zhuǎn)變必須與民族平等觀相結(jié)合。從實(shí)際情況看，在基層政府的轄區(qū)內(nèi)，民族差距至今依然存在，但主要存在于一些地處偏遠(yuǎn)、自然條件較差的民族村寨與其他村寨之間，在多民族混居的村寨格局中，各民族家庭其實(shí)沒(méi)有多大差別。因此，在基層治理層面，應(yīng)該而且也能夠做到根據(jù)民族發(fā)展差距的實(shí)際情況，摒棄“泛化優(yōu)惠”和“民族差序”的邏輯，盡可能杜絕原則性、一刀切的優(yōu)惠現(xiàn)象，樹(shù)立富有針對(duì)性的民族優(yōu)惠意識(shí)。

構(gòu)建有利于增強(qiáng)基層政府民生權(quán)能的基層治理體制?；鶎诱哺谀嗤?，行走于村野，活動(dòng)于與各民族群眾的互動(dòng)之中，是對(duì)各民族的民生需求狀況、民生項(xiàng)目的實(shí)施情況、民族發(fā)展的實(shí)際差距等最為了解的政權(quán)組織，也是最能積累民生性社會(huì)政治資源的組織，但其在保障和改善各民族民生過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)卻被“壓力型”的體制環(huán)境嚴(yán)重削弱。因此，在推進(jìn)基層民生政治建設(shè)的過(guò)程中，必須沿著有利于增強(qiáng)基層政府民生權(quán)能的方向，通過(guò)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”變“壓力型體制”為“活力型體制”。而這種改革的基本要求，一方面是要增強(qiáng)基層政府貫徹民生政策、實(shí)施民生項(xiàng)目的主體性和主導(dǎo)權(quán)，另一方面則是要確保基層政府擁有充足的政策資源尤其是民生資源，以提升其對(duì)各民族民生訴求的回應(yīng)能力，從而夯實(shí)基層民生政治的體制保障。

健全基層民生資源分配的族際平衡機(jī)制。在富有針對(duì)性的民族優(yōu)惠意識(shí)的指導(dǎo)下解決族際失衡問(wèn)題，首先要在各民族雜居且民族發(fā)展水平相當(dāng)?shù)拇逭窬种?，避免將民族成分作為政策?zhí)行的依據(jù)，提高政策執(zhí)行的“去民族化”水平；其次，對(duì)地處偏遠(yuǎn)、自然條件較差、發(fā)展相對(duì)落后的民族村寨或雜居村寨，應(yīng)該將規(guī)劃?rùn)?quán)下移，制定基層的民族發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃?rùn)C(jī)制有計(jì)劃、有步驟地幫扶，盡快縮小基層政府轄區(qū)內(nèi)的民族發(fā)展差距；再次，要健全草根民主的族際平衡機(jī)制。盡可能杜絕“少數(shù)服從多數(shù)”原則導(dǎo)致的——隨著民族意識(shí)和民族認(rèn)同的增強(qiáng)而日趨嚴(yán)重的——“多數(shù)剝削少數(shù)”的失衡現(xiàn)象，確保資源分配的族際公平。

構(gòu)建獨(dú)立的基層民生項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)制。雖然基層政府的項(xiàng)目實(shí)施直接展開(kāi)于各民族群眾之中，但從基層社會(huì)的發(fā)育程度來(lái)看，群眾監(jiān)督功能的有效發(fā)揮還需要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程。因此，對(duì)目前基層民生項(xiàng)目的實(shí)施予以有效監(jiān)控，仍需要從體制內(nèi)突破。這種突破的關(guān)鍵，便是增強(qiáng)基層民生項(xiàng)目監(jiān)管主體的獨(dú)立性。一方面，要突破監(jiān)督主體的“角色沖突”困境?；鶎又卫韮?nèi)容龐雜，任務(wù)繁重，而可資利用的人力資源卻普遍稀缺，以致項(xiàng)目實(shí)施業(yè)務(wù)與項(xiàng)目監(jiān)督業(yè)務(wù)集中于監(jiān)督主體一身的現(xiàn)象十分普遍。而“實(shí)施者”與“監(jiān)督者”合一格局下的監(jiān)督，只能是徒有其表。另一方面，要提升對(duì)基層的民生項(xiàng)目監(jiān)管主體的垂直管理程度。這種提升不需要也不能完全和徹底，但至少在“人權(quán)”和“財(cái)權(quán)”方面要完全獨(dú)立，在“事權(quán)”方面雙重領(lǐng)導(dǎo)。唯有如此，才能確?；鶎拥谋O(jiān)督主體放心放手放膽、有職有權(quán)有力地履行監(jiān)督職責(zé)。

優(yōu)化基層政府保障和改善民生的動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制?；鶎又卫硎菢O其“務(wù)實(shí)”的，而究竟“務(wù)”何種“實(shí)”的選擇依據(jù)是科層體系中的績(jī)效考核。在基層，績(jī)效考核“將傳統(tǒng)復(fù)雜而模糊的政治責(zé)任機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒补芾碚咧苯訉?duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制”的功能，可以說(shuō)被發(fā)揮到了極致。因此，要成功地推進(jìn)以鞏固和提升國(guó)家認(rèn)同為取向的基層民生政治建設(shè)，還必須將其融入基層績(jī)效考核的總體架構(gòu)之中。而這種轉(zhuǎn)變至少應(yīng)包含如下重點(diǎn)：一是要進(jìn)一步凸顯民生工作在基層績(jī)效考核體系中的權(quán)重，避免民生工作被“邊緣化”；二是要在基層績(jī)效考核中納入民生項(xiàng)目的“后續(xù)管理”內(nèi)容，將其落到實(shí)處；三是要慎重運(yùn)用“一票否決”指標(biāo)的考核結(jié)果，防止為避免被“一票否決”而置民生工作于“工具化”的境地；四是要將民生工作對(duì)國(guó)家認(rèn)同的影響納入“群眾滿意度”測(cè)評(píng)機(jī)制之中，對(duì)各民族群眾國(guó)家認(rèn)同的變化進(jìn)行適時(shí)監(jiān)測(cè)。

①《馬克思恩格斯選集》第23卷，人民出版社，1979年，第199頁(yè)。

②《列寧全集》第38卷，人民出版社，1959年，第86頁(yè)。

③[美]N.格萊澤、D.P.莫尼漢：《民族與民族研究》，載馬戎主編《西方民族社會(huì)學(xué)的理論和方法》，天津人民出版社，1997年，第7頁(yè)。

④周平：《邊疆治理視野中的認(rèn)同問(wèn)題》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期。

⑤周平：《多民族國(guó)家的國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題分析》，《政治學(xué)研究》2013年第1期。

⑥[法]霍爾巴赫：《自然的體系》(上卷)，管士濱譯，商務(wù)印書(shū)館，1999年，第259頁(yè)。

⑦《中國(guó)大百科全書(shū)·哲學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1982年，第483頁(yè)。

⑧《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第217頁(yè)。

⑨《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1995年，第104頁(yè)。

⑩《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1031頁(yè)。