國(guó)家責(zé)任與政府角色
——兒童照顧的變遷與政策調(diào)整

劉中一

2016年起，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“全面兩孩”的生育政策。但是，受到各種因素的影響，政策效果并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，2017年我國(guó)出生人口不增反減，比上一年度大幅減少了60多萬(wàn)。按照人口學(xué)界的共識(shí)，國(guó)民生育率一旦跌入所謂“低生育率陷阱”就很難逆轉(zhuǎn)。因此，必須在機(jī)會(huì)窗口關(guān)閉之前，努力提振群眾的生育意愿和生育水平。根據(jù)中國(guó)人口與發(fā)展研究中心此前的調(diào)查，托育服務(wù)短缺、女性職業(yè)發(fā)展壓力大等兒童照顧問(wèn)題是影響人們不愿意生育二孩的主要原因[1]。而從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，提高生育率不僅要通過(guò)財(cái)稅手段改變家庭生育的成本收益，更重要的是要合理分擔(dān)兒童照顧責(zé)任，平衡女性在工作—家庭角色之間的關(guān)系。

長(zhǎng)期以來(lái)，兒童照顧一直被視為屬于私人領(lǐng)域，特別是家庭內(nèi)部的責(zé)任，即使遇到父母因故缺席的狀況，也多仰賴家庭自身資源加以解決?？梢哉f(shuō)，在兒童照顧問(wèn)題上，國(guó)家一直處于配合或邊緣的角色。近幾十年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，婦女解放運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，家庭的日益小型化，使得家庭本身具有的兒童照顧功能大為削弱，尤其是兒童照顧與生育問(wèn)題的日益緊密聯(lián)系，當(dāng)兒童照顧不再是家庭或市場(chǎng)可以獨(dú)立承擔(dān)與面對(duì)的問(wèn)題時(shí)，重新明確和界定國(guó)家的兒童照顧責(zé)任在理論上就顯得十分必要和重要。

一、兒童照顧的國(guó)家責(zé)任與政府角色的主要理論流派

關(guān)于兒童照顧的國(guó)家責(zé)任和政府角色的看法，往往體現(xiàn)了一國(guó)主流的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和兒童政策的走向，也體現(xiàn)了一國(guó)對(duì)待生育和養(yǎng)育等問(wèn)題的根本態(tài)度。有的國(guó)家主張兒童照顧應(yīng)該是私人領(lǐng)域的事情，政府應(yīng)避免直接干預(yù)兒童照顧的事務(wù)，批評(píng)公共兒童托育制度削弱了家庭兒童照顧的責(zé)任；也有的國(guó)家主張政府對(duì)兒童照顧進(jìn)行全面干預(yù)，透過(guò)政府提供財(cái)政支持和公共托育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等；還有的國(guó)家基于維系國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，提出具體政策以協(xié)助工作中的父母解決兒童照顧的問(wèn)題。概括而言，在各個(gè)國(guó)家具體的實(shí)踐中，主要可以概括出以下三種觀點(diǎn)或三種理論流派：

第一，自由放任主義理論流派。自由放任主義理論流派主張兒童照顧純屬家庭的責(zé)任與義務(wù)，強(qiáng)調(diào)母親與家庭是兒童發(fā)展最佳照顧者，國(guó)家對(duì)于兒童照顧行為沒(méi)有特定的想法或價(jià)值觀。自由放任主義理論流派尊重父母和子女在家庭中重要聯(lián)結(jié)的看法，以人性的觀點(diǎn)來(lái)看待家庭的功能，主張父母照顧時(shí)會(huì)增加親子間的關(guān)系，政府不宜介入，只有在子女的權(quán)利受到重大的侵害時(shí)，才能由國(guó)家介入，例如父母親長(zhǎng)期虐待子女，父母親無(wú)法提供子女的基本生活等。自由放任主義強(qiáng)調(diào)家庭照顧為兒童與發(fā)展最重要的機(jī)制，政府應(yīng)減少對(duì)家庭的干預(yù)。最少干預(yù)取向主張子女與父母密不可分，家長(zhǎng)在兒童照顧事務(wù)方面有決定權(quán)或主導(dǎo)權(quán)，包括居住地點(diǎn)、教育理念、托育方式、宗教信仰等，國(guó)家應(yīng)給家長(zhǎng)自由裁量權(quán)。唯一的限制是父母違反最低限度的兒童照顧安全界定。自由放任主義認(rèn)為如果不考慮這些前提，國(guó)家強(qiáng)行干預(yù)往往適得其反，將會(huì)造成兒童照顧資源的浪費(fèi)與分配不均等社會(huì)問(wèn)題。

換個(gè)角度說(shuō)，自由放任主義理論流派強(qiáng)調(diào)男主外、女主內(nèi)的傳統(tǒng)性別分工模式，認(rèn)為傳統(tǒng)性別分工模式符合兩性生物差異，具有社會(huì)演化的基礎(chǔ)。同時(shí)，特別反對(duì)改變女性（尤其是已婚女性）的角色與地位，從而實(shí)現(xiàn)兒童照顧的權(quán)益。因此，在男性常被界定為工具性與任務(wù)性角色的社會(huì)中，女性在家照顧孩子往往成為一種天職的表現(xiàn)。即使兒童遭遇不適當(dāng)?shù)碾p親照顧需要給予特殊安置時(shí)，但該流派仍堅(jiān)持家庭（母親）的權(quán)力以及家庭與政府角色的分立性。

美國(guó)屬于奉行自由放任主義理論流派的典型國(guó)家之一，在兒童照顧的國(guó)家責(zé)任和政府義務(wù)方面，著重強(qiáng)調(diào)兒童照顧的家庭責(zé)任與市場(chǎng)作用，不僅在全國(guó)層面沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的兒童照顧政策，而且其碎片化的兒童福利政策也只具備部分舒解家庭經(jīng)濟(jì)壓力的功能。在美國(guó)，公立性或公益化的托育機(jī)構(gòu)很少，兒童照顧的政府責(zé)任往往以公共救助、現(xiàn)金補(bǔ)助以及中低收入戶的賦稅優(yōu)待等形式轉(zhuǎn)移給家庭和市場(chǎng)。英國(guó)是自由放任主義理論流派的另一個(gè)重要擁躉，英國(guó)政府認(rèn)為父母與私營(yíng)部門(mén)才是解決兒童照顧問(wèn)題主要的途徑，而政府只負(fù)責(zé)在必要的時(shí)機(jī)向貧困和低收入的家庭提供現(xiàn)金支持。因此，英國(guó)兒童照顧設(shè)施的數(shù)量雖然在最近十年間大幅增加，但是，提供的公共性兒童照顧服務(wù)仍低于大多數(shù)歐洲國(guó)家服務(wù)提供的水平[2]。

第二，國(guó)家干涉主義理論流派。國(guó)家干涉主義理論流派認(rèn)為照顧兒童是國(guó)家的責(zé)任，當(dāng)原生家庭不能提供兒童有利的發(fā)展，或親生父母無(wú)法妥善照顧兒童時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)介入家庭事務(wù)，避免兒童遭受到不適當(dāng)?shù)恼疹?。這是以兒童為優(yōu)先考量，但是政府的干涉常具權(quán)威性，而忽視了兒童與原生家庭間的親情關(guān)系。國(guó)家干涉主義的主要理念是兒童不再被視為父母永久的財(cái)產(chǎn)，而是政府委托下提供兒童照顧的人，如果父母未能提供適當(dāng)?shù)恼疹?，?guó)家可以強(qiáng)制收回其授予的權(quán)限，或是派適當(dāng)?shù)娜藖?lái)行使權(quán)利。國(guó)家干涉主義理論流派將兒童照顧與福利列于社會(huì)福利的優(yōu)先順位，兒童有權(quán)享有高質(zhì)量的照顧，國(guó)家必須不顧一切地保護(hù)兒童，必要時(shí)則訴諸法律[3]。

近年來(lái)，一些奉行國(guó)家干涉主義的國(guó)家通過(guò)完善親職假制度、發(fā)放兒童照顧津貼以及促進(jìn)機(jī)構(gòu)托育的發(fā)展等途徑，逐漸強(qiáng)化了國(guó)家在兒童照顧的供給，使得國(guó)家在介入分擔(dān)家庭在兒童照顧責(zé)任的角色上顯得較為積極。在國(guó)家干涉主義理論流派看來(lái)，兒童照顧作為國(guó)家的基本公共服務(wù)內(nèi)容之一，國(guó)家適度的干預(yù)可產(chǎn)生類似于普及式公共教育一樣的社會(huì)外部性。如果國(guó)家能夠提供大量公共托兒機(jī)構(gòu)，且父母雙方均共同享有國(guó)家提供的各項(xiàng)兒童照顧相關(guān)福利，不僅協(xié)助舒解家庭經(jīng)濟(jì)以及家庭成員發(fā)展的壓力，也可以導(dǎo)引建立性別平等的新社會(huì)秩序。

北歐各國(guó)屬于國(guó)家干涉主義理論流派的典型代表，北歐各國(guó)在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)展出完整、系統(tǒng)的兒童照顧政策。北歐國(guó)家政府通過(guò)提供慷慨的、普遍化的兒童照顧支持性制度設(shè)計(jì)，將大量的資源投入到兒童照顧之中，兒童津貼、育兒假期津貼和托育服務(wù)的普及程度均相對(duì)較高，兒童社會(huì)支出的比重一直維持在較高水平[4]。雖然國(guó)家干涉主義理論流派在北歐國(guó)家獲得了比自由放任主義流派更多的認(rèn)同，這些國(guó)家通過(guò)立法及國(guó)家行為保障了兒童福利，但國(guó)家干涉主義理論流派容易忽視親子間的連結(jié)，忽略掉親權(quán)剝奪的危害，相對(duì)的也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面的影響，尤其是當(dāng)政府面臨財(cái)政緊縮以及兒童照顧高度市場(chǎng)化時(shí)，國(guó)家干涉主義理論流派更顯得有點(diǎn)脫離實(shí)際。

第三，家庭支持主義理論流派。這一理論流派從維護(hù)和提高家庭功能角度切入，即主張當(dāng)家庭產(chǎn)生問(wèn)題或家庭功能無(wú)法發(fā)揮時(shí)，國(guó)家才會(huì)介入?yún)f(xié)助家庭發(fā)揮功能或甚至替代家庭功能。因此當(dāng)家庭未能發(fā)揮兒童照顧功能時(shí)，國(guó)家便基于保護(hù)兒童權(quán)益介入兒童照顧。家庭支持主義理論流派認(rèn)為政府在兒童照顧中主要的角色在于支持家庭，并保護(hù)孩子與家庭的維系。此派觀點(diǎn)認(rèn)同國(guó)家積極介入兒童照顧的必要性，但是這種介入應(yīng)是支持與維系家庭的發(fā)展。簡(jiǎn)言之，尊重家庭與雙親權(quán)利取向的兒童照顧意旨政府的兒童照顧介入是以維系家庭的完整性發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，并以防范社會(huì)問(wèn)題發(fā)生為最終之目標(biāo)[5]。

此派的觀點(diǎn)與自由放任主義理論流派雖然同樣強(qiáng)調(diào)政府有限度的干預(yù)，但較重視兒童與父母生理性與心理性連結(jié)的價(jià)值，并且強(qiáng)調(diào)在尊重父母養(yǎng)育子女權(quán)利的同時(shí)，更應(yīng)該重視父母與孩子之間的情感需求。而與國(guó)家干涉主義理論流派相比較，家庭支持主義理論流派強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)并非是強(qiáng)制性的，政府是以支援與協(xié)助家庭為主的介入角色，需避免政府職權(quán)的過(guò)度濫用，若采用替代性兒童照顧方式，兒童應(yīng)盡可能與自己的家庭保持密切聯(lián)系；同時(shí)堅(jiān)持認(rèn)為當(dāng)兒童與原生家庭的關(guān)系得以良好發(fā)展，對(duì)于整個(gè)社會(huì)都將會(huì)是一個(gè)益處。

由于家庭支持主義理論比較溫和，社會(huì)大眾的接受程度較高。大多數(shù)西歐和南歐國(guó)家在兒童照顧政策的取向上，多以采取家庭支持主義理論為主。這些國(guó)家政府在兒童照顧方面的主要作用在于提供包括對(duì)弱勢(shì)家庭、單親家庭等經(jīng)濟(jì)扶助，對(duì)一般家庭提供育兒假等兒童照顧方案，以支持并維系家庭功能的發(fā)揮。由此，近年來(lái)，一些西歐國(guó)家則更加傾向于采用照顧者津貼、帶薪親職假等手段，而不是提供公共托育等替代性兒童照顧服務(wù)[6]。

嚴(yán)格地說(shuō)，應(yīng)該還有第四種理論流派，即尊重兒童權(quán)利主義的理論流派。這派的主要觀點(diǎn)是將兒童看成如成人般的獨(dú)立個(gè)體，并認(rèn)為兒童的觀點(diǎn)及想法應(yīng)受尊重與肯定，兒童應(yīng)被賦予較多成人的地位，以減少來(lái)自成人的壓制或不合理待遇。但是目前在各國(guó)的兒童照顧制度與政策設(shè)計(jì)中，很少得到真正的落實(shí)，不過(guò)在歐美國(guó)家中，有逐步引導(dǎo)未來(lái)相關(guān)制度或政策朝此方向修訂的趨勢(shì)[7]。

二、國(guó)家為何介入：國(guó)家在兒童照顧中的責(zé)任

正如前文指出的那樣，國(guó)家在兒童照顧方面本來(lái)可以扮演多種角色，承擔(dān)不同的責(zé)任。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是工業(yè)社會(huì)取代農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)社會(huì)的大家庭逐漸被工業(yè)社會(huì)的核心家庭所取代。同時(shí)，現(xiàn)代婦女勞動(dòng)參與率相較于以前大幅提升，而女性在家庭中通常扮演著共同養(yǎng)家者與家庭照顧者之雙重角色，在外需努力打拼賺錢(qián)，回到家又必需照顧家中的小孩。因此，當(dāng)家庭（婦女）無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)兒童照顧責(zé)任時(shí)，兒童照顧的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題就被提到日程。

目前，兒童在成長(zhǎng)的過(guò)程中，接受家庭和市場(chǎng)之外照顧的人數(shù)逐漸增加。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，3歲以下的兒童中，有高達(dá)50%的兒童接受家庭和市場(chǎng)之外的公共化照顧。家庭和市場(chǎng)之外的兒童照顧不僅是兒童早期生活經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分，甚至已經(jīng)成為城市雙薪家庭的一種生活方式[8]。從各國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)于兒童照顧責(zé)任有其基本預(yù)設(shè)立場(chǎng)與潛在價(jià)值觀，籠統(tǒng)地說(shuō)，當(dāng)今社會(huì)國(guó)家介入兒童照顧的主要理由是基于家庭和市場(chǎng)的失靈的考量，即當(dāng)家庭或市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題、兒童照顧功能無(wú)法發(fā)揮時(shí)，國(guó)家就有了直接介入兒童照顧領(lǐng)域、協(xié)助家庭或市場(chǎng)發(fā)揮兒童照顧功能的充分理由。

第一，福利國(guó)家發(fā)展的根基。國(guó)家介入家庭的兒童照顧工作，實(shí)際上是一種社會(huì)福利，此點(diǎn)可從福利國(guó)家發(fā)展理論來(lái)解釋政府對(duì)兒童照顧責(zé)任的分擔(dān)。傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中，家庭透過(guò)集聚家庭內(nèi)資源并統(tǒng)籌運(yùn)用資源的方式來(lái)對(duì)抗各種風(fēng)險(xiǎn)，但工業(yè)化之后此模式漸不可行，家庭與市場(chǎng)均無(wú)法處理這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，福利國(guó)家便取而代之。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方福利國(guó)家全面干預(yù)早期兒童照顧與教育服務(wù)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府在兒童照顧上的普遍責(zé)任。這被認(rèn)為不僅是社會(huì)投資取向福利國(guó)家變遷的重要方向，也是應(yīng)對(duì)福利國(guó)家面臨挑戰(zhàn)的手段之一[9]。具體地講，國(guó)家對(duì)于兒童照顧責(zé)任主要源自“今日的兒童是未來(lái)的勞動(dòng)力”的假設(shè)。首先，提供家庭以外的教育和托育服務(wù)，培養(yǎng)孩子社交和認(rèn)識(shí)能力的發(fā)展，并為他們將來(lái)融入教育系統(tǒng)而作準(zhǔn)備。其次，協(xié)助家長(zhǎng)協(xié)調(diào)工作和家庭生活，支持家庭所提供的勞動(dòng)力供給，并減少由勞動(dòng)力市場(chǎng)緊縮而造成的人力資本損失。

第二，公民社會(huì)權(quán)的保障。從歷史的維度來(lái)看，社會(huì)權(quán)觀念伴生于人權(quán)思想，而人權(quán)思想的主要著眼點(diǎn)是如何妥切地定位公民與國(guó)家之間的關(guān)系。所有關(guān)于社會(huì)權(quán)內(nèi)涵、屬性、種類等問(wèn)題的糾葛，莫不源于對(duì)此關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)。社會(huì)權(quán)的提出使得兒童照顧的責(zé)任歸屬不僅從私領(lǐng)域轉(zhuǎn)到公領(lǐng)域，也從家長(zhǎng)責(zé)任轉(zhuǎn)換為公民權(quán)利。照顧兒童以往是家庭內(nèi)雙親的責(zé)任，現(xiàn)在國(guó)家介入的合理性則指涉了兒童照顧已經(jīng)同時(shí)結(jié)合照顧與工作，是公民社會(huì)權(quán)的一部份。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)兒童的教育與照顧已經(jīng)被確認(rèn)是不分種族階級(jí)的基本公民權(quán)利，換句話說(shuō)，國(guó)家對(duì)于兒童照顧的介入事實(shí)上是實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)的保障。

第三，履行國(guó)際公約的義務(wù)。從20世紀(jì)40年代的《日內(nèi)瓦兒童權(quán)利宣言》到50年代的《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利宣言》再到80年代底簽署《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》，均載明國(guó)家和政府要對(duì)兒童的生存與發(fā)展應(yīng)給予特別照顧和協(xié)助。特別是《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》將兒童受照顧的權(quán)利由目的上的宣示變?yōu)橛屑s束力的立法條文，是一項(xiàng)國(guó)際性對(duì)兒童權(quán)益保障最直接明白的規(guī)范，其明確對(duì)兒童照顧的國(guó)家責(zé)任與家庭的親職責(zé)任，父母對(duì)兒童雖然有扶養(yǎng)權(quán)，但當(dāng)父母無(wú)能力扶養(yǎng)或兒童權(quán)益遭受損害時(shí)，國(guó)家就有行干預(yù)之權(quán)或應(yīng)提供必要的支援。

第四，社會(huì)外部性的考量。國(guó)際上各國(guó)政府普遍地將促進(jìn)兒童照顧問(wèn)題納入公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域，很大程度上緣于促進(jìn)兒童照顧問(wèn)題將引發(fā)男女機(jī)會(huì)平等、勞動(dòng)力市場(chǎng)、人口、兒童發(fā)展、反貧困以及福利改革等諸多社會(huì)領(lǐng)域的綜合性變革。因?yàn)椋瑖?guó)家負(fù)擔(dān)兒童照顧可以確保兒童適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。從社會(huì)范圍來(lái)看，兒童從父母那兒得到的可能是劣質(zhì)而量少的照顧水準(zhǔn)，其原因可能是家庭在照顧兒童上的安排與選擇不見(jiàn)得會(huì)考量社會(huì)目標(biāo)，或是因家庭收入不足以支持合乎社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的照護(hù)水準(zhǔn)。因此，缺乏足夠的兒童照顧將來(lái)所要付出的社會(huì)成本，可能會(huì)超出目前公共支持兒童照顧方案的更多代價(jià)。

第五，社會(huì)性別平等的需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷、教育程度的提高、性別平等工作的推動(dòng)，女性投入職場(chǎng)就業(yè)的比例逐年增加，女性所面對(duì)的家庭與工作兩頭燒的壓力日漸沉重。女性的就業(yè)選擇往往受到兒童照顧責(zé)任及社會(huì)文化規(guī)范等結(jié)構(gòu)性因素的干擾。國(guó)家介入將使婦女的權(quán)益得到國(guó)家保障，逐步脫離性別分工的意識(shí)形態(tài)，避免女性在公私領(lǐng)域的雙重剝削。國(guó)家在提倡與促進(jìn)女性就業(yè)的同時(shí)，提供更友善的公共兒童照顧資源與社會(huì)支持系統(tǒng)，直接關(guān)系到就業(yè)女性能否兼顧家庭與工作，并且維持良好的生活品質(zhì)。有研究表明，在沒(méi)有其他公共照顧資源可以依仗時(shí)，當(dāng)家庭中有6歲及以下兒童需要照顧時(shí)，女性（母親）的勞動(dòng)參與率會(huì)下降9個(gè)左右的百分點(diǎn)[10]。所以，想要保障女性正常的就業(yè)時(shí)間，提高她們的就業(yè)質(zhì)量，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)兒童照顧公共化，積極地介入兒童照顧。

第六，兒童照顧公共品特質(zhì)使然?，F(xiàn)代社會(huì)中，隨著家庭功能的式微，政府角色相對(duì)提升，并透過(guò)賦稅制度把公民們與政府綁在一起。公民被賦予繳稅義務(wù)，政府當(dāng)然也就有責(zé)任照顧國(guó)民，甚至管理國(guó)民。所以有人主張，生兒育女已不完全是家庭的責(zé)任，由于兒童是一種公共產(chǎn)品，國(guó)家有責(zé)任照顧。換句話說(shuō)，因?yàn)閮和⒎羌议L(zhǎng)的私有財(cái)產(chǎn)，他們更是社會(huì)的公共產(chǎn)品，當(dāng)“私領(lǐng)域”的力量無(wú)法確保兒童擁有良好的成長(zhǎng)環(huán)境時(shí)，作為公共部門(mén)的國(guó)家——兒童的終極監(jiān)護(hù)人——需要提供及時(shí)有效的援助，以充分保障兒童的各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)益。這種國(guó)家干預(yù)，不僅是出于對(duì)作為公民的兒童的權(quán)利保護(hù)的需要，也是國(guó)家維護(hù)社會(huì)公平正義，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序的需要。

另外，雖然在經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)理論中的供給與需求相平衡觀點(diǎn)下，市場(chǎng)自然會(huì)提供相當(dāng)?shù)墓┙o以滿足市場(chǎng)需求（不管是在何種質(zhì)量與價(jià)格下的均衡）。實(shí)際上，兒童照顧市場(chǎng)并未提供足夠的供給量以滿足家長(zhǎng)的需要。因此，不管在市場(chǎng)法則下所提供的照顧服務(wù)是好或是不好，政府仍應(yīng)大量提供便宜的可負(fù)擔(dān)的以及可近性高的兒童照顧服務(wù)。但是，若完全擺脫市場(chǎng)邏輯，采以國(guó)家或政府完全承擔(dān)供給兒童照顧服務(wù)的責(zé)任，不僅常常犧牲掉市場(chǎng)關(guān)注的效率與利潤(rùn)，而且很多時(shí)候受限于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，只能可望不可及。

三、國(guó)家以何介入：政府在兒童照顧中的角色

如果兒童照顧應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，或者至少由政府與家庭共同分擔(dān)兒童照顧責(zé)任，那么當(dāng)國(guó)家介入兒童照顧的時(shí)候，應(yīng)該以何者為工具或者手段？我們認(rèn)為，國(guó)家或政府在兒童照顧中的作用和角色主要包括：政策制訂者（兒童津貼政策、親職假政策、兒童保育和托育政策等）；法律規(guī)范者（兒童照顧和公共托育服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建筑安全、收費(fèi)等）；資源提供者（各類服務(wù)產(chǎn)品、現(xiàn)金、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施等）。換句話說(shuō)，國(guó)家或政府介入兒童照顧，除了廣受關(guān)注的托育服務(wù)之外，至少還應(yīng)包涵各類育兒津貼政策以及親職假政策。

第一，公共托育服務(wù)的提供。托育服務(wù)是指當(dāng)家長(zhǎng)就業(yè)或其他因素?zé)o法照顧兒童時(shí)，托育服務(wù)有支持親職角色的功能，以預(yù)防家庭失功能，保護(hù)兒童免于在不適當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)環(huán)境里，也預(yù)防了兒童面臨或增加不必要的親職替代，維持兒童在原生家庭健康成長(zhǎng)。目前，歐洲大約有25%的3歲前幼兒以及95%以上的3歲以上幼兒被送入集體托兒所或其家庭所在街區(qū)的臨時(shí)托育機(jī)構(gòu)。在丹麥，這種由國(guó)家支持的托育機(jī)構(gòu)很發(fā)達(dá)，約50%的3歲以下幼兒被接收在這些機(jī)構(gòu)里。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家在強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)托育責(zé)任的同時(shí)，還通過(guò)制定各項(xiàng)法律、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)政策支持兒童在家庭中獲得全面照顧[11]。

理想公共托育制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)應(yīng)是減輕家庭育兒經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及支持父母兼顧就業(yè)和育兒，分擔(dān)家庭照顧嬰幼兒的責(zé)任，營(yíng)造有利生育、養(yǎng)育的環(huán)境。由此，政府應(yīng)該投入適當(dāng)額度的公共資金于托育服務(wù)的供給端，意即提供充足的托育人員和托嬰機(jī)構(gòu)等，而非以市場(chǎng)化的作法將公共資金投入需求端，讓家長(zhǎng)自由購(gòu)買(mǎi)托育服務(wù)，或者讓家庭自行照顧。

第二，經(jīng)濟(jì)支持手段的運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)支持具體包括賦稅減免和兒童照顧津貼兩種方式。各國(guó)的兒童津貼給付標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，多數(shù)國(guó)家以子女排行修改給付額，如瑞士以第三個(gè)子女為分界將津貼加倍，德國(guó)子女津貼金額隨生育數(shù)增加；也有國(guó)家采先增后減方式調(diào)整，如法國(guó)以第四個(gè)子女的補(bǔ)助最高，爾后調(diào)降。在亞洲，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的人口少子化問(wèn)題，日本政府在2000年初提出育兒減稅方案，意圖緩和家有幼兒的年輕夫婦財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，規(guī)定家有6歲以下幼兒的家庭可要求降低征稅稅率。另外，還通過(guò)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的修訂，增加了對(duì)生育多子女中低收入家庭的育兒補(bǔ)助[12]。

經(jīng)濟(jì)支持手段的主要政策效應(yīng)是給父母提供選擇權(quán)，他們可以選擇全職工作，也可以選擇在家照顧兒童。以?shī)W地利為例，政府財(cái)政提供了大量且長(zhǎng)時(shí)間的兒童津貼，使家長(zhǎng)們可減少工作時(shí)間以幫助其照顧兒童。但是，經(jīng)濟(jì)支持手段的運(yùn)用可能潛在阻礙了勞動(dòng)參與率。經(jīng)濟(jì)支持手段的大量運(yùn)用，很可能造成原本就不在就業(yè)市場(chǎng)的女性更加成為津貼的依賴者。此外，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)都顯示，經(jīng)濟(jì)支持手段的運(yùn)作對(duì)兒童照顧尤其是提高生育率有正面作用，但是影響有限，特別是南歐國(guó)家的實(shí)踐證明，兒童照顧津貼往往只對(duì)于補(bǔ)助生育第一胎有效。

第三，親職假制度的設(shè)置。親職假是指在母親休完產(chǎn)假后，由父母兩人共同享有或其中一人享有的一段較長(zhǎng)時(shí)間的兒童照顧假。多年來(lái)，歐盟國(guó)家在親職假制度探索方面取得了一定的成效。通過(guò)歐盟指令，親職假不僅成為歐盟國(guó)家公民社會(huì)權(quán)利的保障，同時(shí)也成為各個(gè)福利國(guó)家的政府職責(zé)。德國(guó)給予父母親最高3年的親職假，期間除工作保障外，于前2年給付申請(qǐng)者每月一定數(shù)量的現(xiàn)金給付。法國(guó)則在子女滿3歲前得以申請(qǐng)，至于是不是帶薪或者帶薪的程度需要經(jīng)雇主與受雇者協(xié)商而定。瑞典和冰島則創(chuàng)造性地提供2至3個(gè)月專屬父親使用的父親假，丹麥和斯洛文尼亞則提供2周帶薪的父親假，并準(zhǔn)許親職假在雙親之間自由分配和轉(zhuǎn)移[13]。

受到不同政治體制和文化傳統(tǒng)的影響，親職假制度在各國(guó)的施行情形仍有相當(dāng)大的差異性。比如，親職假的目的、對(duì)象、期間，薪資給付與否，給付數(shù)額，經(jīng)費(fèi)來(lái)源等規(guī)定均有一定的差異。但是，親職假制度提供家長(zhǎng)在照顧幼兒方面有一定程度的自由選擇權(quán)，而且是任一家長(zhǎng)，父母皆有權(quán)利選擇照顧幼兒。親職假制度也具有鼓勵(lì)家庭負(fù)起照顧兒童的責(zé)任，以使兒童在早期發(fā)展上獲得較佳的教養(yǎng)機(jī)會(huì)。

目前各國(guó)兒童照顧政策多把提升生育率作為最高指導(dǎo)原則。有研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家和公共社會(huì)資源對(duì)于兒童照顧的介入能夠提高育齡女性再生育的可能性[14]。誠(chéng)如前述相關(guān)的減稅措施、產(chǎn)假/親職假或提供公共化托育服務(wù)等兒童照顧政策的分析可以看出，北歐國(guó)家把提供普及式的托育服務(wù)視為國(guó)家責(zé)任，并同時(shí)提供1年的親職假，期間補(bǔ)助原薪資的八成，由勞雇雙方共同分擔(dān)。實(shí)踐也證明，北歐國(guó)家以慷慨的兒童津貼、較長(zhǎng)的育兒有薪假期（如產(chǎn)假與親職假等）、完善的托育服務(wù)以及鼓勵(lì)男性參與兒童照顧，不僅調(diào)和了母職責(zé)任與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的緊張關(guān)系，也大大地提高了育齡婦女的生育意愿。與此相反，在一些奉行市場(chǎng)取向的國(guó)家，由于不重視國(guó)家和政府的兒童照顧責(zé)任，寄希望于通過(guò)家庭照顧和市場(chǎng)化的托育手段解決兒童照顧的問(wèn)題，不僅導(dǎo)致了女性的就業(yè)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，育齡女性面臨嚴(yán)峻的工作和家庭沖突，而且生育率提升的效果有限[15]。

四、我國(guó)國(guó)家和政府在兒童照顧中的責(zé)任劃分與角色定位

在我國(guó)，隨著全面兩孩政策的推行，兒童照顧和兒童照顧政策支持重新回到政策設(shè)計(jì)者的視野，國(guó)家基于兒童照顧利益的最優(yōu)化考量，確實(shí)呈現(xiàn)出積極介入的姿態(tài)。比如，黨的十九大報(bào)告明確提出，保證在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等各個(gè)方面要不斷取得新進(jìn)展。2017年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題。盡管如此，政府對(duì)國(guó)家在兒童照顧上的角色定位和責(zé)任意識(shí)仍不十分清晰，仍然在家庭失靈及市場(chǎng)失靈的政策空間不停地?cái)[蕩。為了促進(jìn)我國(guó)政府對(duì)兒童照顧責(zé)任的承擔(dān)，讓廣大民眾免于市場(chǎng)化和商品化的兒童照顧服務(wù)的剝削，特別需要更強(qiáng)而有力的制度與政策設(shè)計(jì)。

第一，明確國(guó)家介入兒童照顧的合理責(zé)任劃分。從西方國(guó)家最近的具體實(shí)踐看，無(wú)論以市場(chǎng)為重心（以現(xiàn)金補(bǔ)貼家庭），或是以國(guó)家為重心（興辦公共托兒所），政府都以公共產(chǎn)品供應(yīng)的“福利多元化”為原則來(lái)指導(dǎo)具體兒童照顧體系的構(gòu)建。我國(guó)傳統(tǒng)觀念將生育和養(yǎng)育皆視為個(gè)人家庭之事，視為為人父母者的家庭責(zé)任，而國(guó)家則以兒童福利為出發(fā)點(diǎn)，主要為功能失調(diào)的家庭提供替代性兒童照顧服務(wù)。由此，兒童照顧服務(wù)以往大多被定位為弱勢(shì)家庭的殘補(bǔ)式福利，而不是全民的制度式福利。如今，因應(yīng)時(shí)代的變遷，當(dāng)婦女投入就業(yè)市場(chǎng)人數(shù)激增以及家庭人口結(jié)構(gòu)改變帶來(lái)的家庭兒童照顧功能式微，已經(jīng)迫切需要國(guó)家主動(dòng)介入兒童照顧的階段，國(guó)家必須勇于擔(dān)責(zé)?；谖覈?guó)目前家庭構(gòu)成、就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)性別分工的現(xiàn)實(shí)，建議需要重新界定不同社會(huì)主體的照顧角色和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，特別是尋求家庭、市場(chǎng)和國(guó)家之間在照顧責(zé)任上的新平衡[16]。

第二，尋求政府介入兒童照顧的合適角色定位。兒童照顧的公共物品屬性決定了只依靠市場(chǎng)和社會(huì)不能保證有效供給，必須由作為公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府來(lái)負(fù)責(zé)主導(dǎo)供給。但受到政府自身財(cái)力和能力的限制，需要對(duì)兒童照顧公共化進(jìn)行市場(chǎng)化和社會(huì)化改革，積極尋求政府、市場(chǎng)和社會(huì)在兒童照顧供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)。國(guó)家介入兒童照顧不簡(jiǎn)單地等于興辦大量的公立兒童照顧機(jī)構(gòu)。因?yàn)榇罅康墓和疹櫃C(jī)構(gòu)必然意味著大量的公共財(cái)政投入，甚至龐大的公共負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。在這種的情況下，為避免產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，或許可以采取多種途徑和多種方式分擔(dān)兒童照顧責(zé)任。此外，政府要推動(dòng)公共托育服務(wù)發(fā)展勢(shì)必面臨許多來(lái)自市場(chǎng)的挑戰(zhàn)，加上政府自身能夠動(dòng)用的資源有限，迫切需要結(jié)合市場(chǎng)或第三部門(mén)的力量。目前的情況下，在大力發(fā)展公共托育服務(wù)的同時(shí)，努力嘗試公私協(xié)力、公辦民營(yíng)等方式不失為一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

第三，完善國(guó)家和政府介入兒童照顧的合規(guī)制度設(shè)計(jì)。我國(guó)過(guò)去30年間同樣經(jīng)歷了工業(yè)民主國(guó)家曾經(jīng)發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境快速轉(zhuǎn)變，造成家庭的兒童照顧負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重的境遇。雖然近些年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始對(duì)兒童照顧政策進(jìn)行一些規(guī)劃，但總體上支持的力度十分有限，沒(méi)有特別的政策和制度設(shè)計(jì)以增強(qiáng)家庭的兒童照顧功能[17]。為此，極須完善相關(guān)的政策和制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而明晰國(guó)家兒童照顧的責(zé)任邊界和政府兒童照顧的角色定位，以減輕對(duì)市場(chǎng)和家庭兒童照顧的過(guò)度依賴。只有這樣，才能解決已經(jīng)日益嚴(yán)重的兒童照顧公共資源匱乏、家庭育兒負(fù)擔(dān)過(guò)重等社會(huì)問(wèn)題，形塑男女合作育兒、家庭和國(guó)家協(xié)調(diào)育兒的環(huán)境和意識(shí)，從而提升民眾的生育愿望和生育水平。