左衛(wèi)民，唐清宇

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

我國(guó)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作自2016年12月啟動(dòng)以來(lái)備受關(guān)注，黨的十九大報(bào)告中明確提出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，2018年3月十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)的通過(guò)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)志著監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得階段性成果。依據(jù)新構(gòu)建監(jiān)察體制，我國(guó)的刑事訴訟模式將從單一的“偵查—起訴—審判”模式向“偵查—起訴—審判”與“調(diào)查—起訴—審判”模式并存的形態(tài)轉(zhuǎn)化。由此引出一個(gè)重大問(wèn)題：在未來(lái)職務(wù)犯罪調(diào)查和訴訟過(guò)程中，調(diào)查機(jī)關(guān)(監(jiān)察機(jī)關(guān))和公訴機(jī)關(guān)(檢察機(jī)關(guān))二者關(guān)系究竟為何？長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)刑事訴訟理論、立法和實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往扮演著監(jiān)督者的角色。一方面，通過(guò)行使審查批捕權(quán)和審查起訴權(quán)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行結(jié)果控制；另一方面，通過(guò)糾正違法行為對(duì)偵查活動(dòng)的過(guò)程加以監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)繼受了以往專屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)為新型的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。由此帶來(lái)的問(wèn)題是：既往檢察機(jī)關(guān)對(duì)其自偵部門(mén)和隸屬于行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)在刑事偵查活動(dòng)中的監(jiān)督是否同樣適用于在權(quán)力結(jié)構(gòu)上與其平行的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)？就此而言，一種流行的觀點(diǎn)是：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為展開(kāi)監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督模式*參見(jiàn)：謝登科.論國(guó)家監(jiān)察體制改革下的偵訴關(guān)系[J].學(xué)習(xí)與探索,2018(1).。這一論斷基本契合檢察機(jī)關(guān)的法律角色，也可能符合監(jiān)察體制改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)和反腐敗斗爭(zhēng)的理想狀態(tài)。但在當(dāng)前監(jiān)察體制改革正在推進(jìn)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)條件下，這種理想模式與當(dāng)下監(jiān)察改革的立法與實(shí)踐相去甚遠(yuǎn)。故此，應(yīng)當(dāng)在充分理解、體認(rèn)監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)上重新審思監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式。

一、應(yīng)然層面的監(jiān)督模式

(一)監(jiān)督模式的內(nèi)涵展開(kāi)

正如前文所及，從監(jiān)察體制改革過(guò)程中一系列學(xué)術(shù)討論來(lái)看，監(jiān)督模式無(wú)疑是一種主要觀點(diǎn)。審視檢察機(jī)關(guān)既往的偵查監(jiān)督和訴訟監(jiān)督的立法和實(shí)踐，這種理想化的監(jiān)督模式主要有以下兩個(gè)方面的意涵：其一，從過(guò)程角度而言，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查和訴訟過(guò)程的全程參與與整體控制；其二，從結(jié)果角度而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為往往具有強(qiáng)制性。需要指出的是，學(xué)界認(rèn)可監(jiān)督模式主要基于以下原因：

首先，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)，是立法及學(xué)理上公認(rèn)的法律監(jiān)督。其監(jiān)督對(duì)象涵蓋了公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)。一方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)逮捕強(qiáng)制措施及對(duì)提起公訴案件的審查，以監(jiān)督公安機(jī)關(guān)是否依法行使偵查權(quán)，在審查過(guò)程中可以做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕、起訴或不起訴的決定，并就偵查活動(dòng)中的違法情況要求公安機(jī)關(guān)予以糾正。另一方面，對(duì)于刑事案件的審判結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提起抗訴的方式，要求法院?jiǎn)?dòng)二審或再審程序，以監(jiān)督法院是否公正審判。在民事、行政訴訟程序中，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決與裁定，也同樣可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)抗訴的方式行使審判監(jiān)督權(quán)。基于以上原因，盡管在當(dāng)下監(jiān)察體制改革的制度設(shè)計(jì)中，檢察機(jī)關(guān)原反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)，但檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)定位并不會(huì)隨著部分部門(mén)與人員的轉(zhuǎn)隸而發(fā)生根本意義上的變化。從某種意義上講，檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，因而一切包括帶有訴訟性質(zhì)的活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)被納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍中。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)雖然與偵查活動(dòng)有所不同，官方界定其不屬于刑事訴訟法所調(diào)整的對(duì)象，但其調(diào)查結(jié)束后移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴的制度安排，使得監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為具備有所類似于偵查行為的性質(zhì)。基于此，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的行使，特別是調(diào)查權(quán)的行使，都應(yīng)當(dāng)包括在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍內(nèi)。

其次，從當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的實(shí)際狀況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)在刑事訴訟、民事訴訟乃至行政訴訟中的法律監(jiān)督日益重視。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)行使不僅體現(xiàn)在對(duì)刑事立案、刑事偵查活動(dòng)常態(tài)化、制度化的監(jiān)督，還包括各級(jí)檢察機(jī)關(guān)近年開(kāi)展的集中清理判處實(shí)刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項(xiàng)活動(dòng)、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督、糾正久押不決案件、監(jiān)督民事虛假訴訟行為等方面*例如，對(duì)最高人民法院提審的聶樹(shù)斌案，最高人民檢察院成立專案組深入調(diào)查，明確提出原案事實(shí)不清、證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)依法改判無(wú)罪的意見(jiàn)，共同糾錯(cuò)。對(duì)向檢察機(jī)關(guān)申訴的譚新善案、“沈六斤”案、李松案、劉吉強(qiáng)案、楊德武案等重大冤錯(cuò)案件，最高人民檢察院和甘肅、天津、吉林、安徽等省市檢察院認(rèn)真審查，依法提出抗訴或再審檢察建議，堅(jiān)持不懈推動(dòng)糾錯(cuò)，人民法院依法再審改判無(wú)罪。參見(jiàn)：2016年《最高人民檢察(院工作報(bào)告》[EB/OL].[2017-12-12].http://www.spp.gov.cn/gzbg/201703/t20170320_185861.shtml.。可以說(shuō)，不論是制度安排還是實(shí)踐操作，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安、審判機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督日漸加強(qiáng)，更好地契合了其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。因而，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍延伸至監(jiān)察委員會(huì)，將二者關(guān)系界定為“監(jiān)督模式”有其法理上的合理性。

基于上述理由，理論界將檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間關(guān)系界定為監(jiān)督與被監(jiān)督模式的論證易獲得支持。當(dāng)然，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位本身也為監(jiān)督模式提供了強(qiáng)有力的理論支撐。

(二)監(jiān)督模式在監(jiān)察領(lǐng)域未獲得認(rèn)可

在監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，就理念、立法和實(shí)踐而言，監(jiān)督模式似乎并未獲得認(rèn)可。

首先，從理念層面而言，《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位是：監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)*參見(jiàn)：新華社.積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[EB/OL].[2018-05-28].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。監(jiān)察委員會(huì)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，成為與“一府兩院”平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，構(gòu)成了“一府一委兩院”的全新權(quán)力格局。此外，《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)之間關(guān)系明確表述為“互相配合、互相制約”，并未對(duì)二者的監(jiān)督關(guān)系做出相關(guān)表述。由此可以發(fā)現(xiàn)：其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)明確定位為“政治機(jī)關(guān)”且特別強(qiáng)調(diào)了其與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的異質(zhì)性。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)的監(jiān)督對(duì)象往往又限于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，甚至僅限于二者的部分行為。故此，監(jiān)察機(jī)關(guān)似乎并不在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象之列，由此導(dǎo)致監(jiān)督模式很難獲得認(rèn)可。其二，監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自偵部門(mén)移轉(zhuǎn)到監(jiān)察機(jī)關(guān)，表明立法機(jī)關(guān)傾向于建立一種高效化、權(quán)威化的職務(wù)犯罪處理機(jī)制。因此，與犯罪控制目標(biāo)存在一定張力的監(jiān)督模式可能難以獲得認(rèn)可。其三，在《監(jiān)察法》的基本原則中，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系被定義為“配合”和“制約”也在某種程度上否定了監(jiān)督模式的可能性。具體而言，監(jiān)督模式是一種單向關(guān)系，主體間的行為邏輯呈現(xiàn)出命令—服從特征，而“配合”和“制約”體現(xiàn)了一種雙向互動(dòng)的關(guān)系特征*參見(jiàn)：陳國(guó)權(quán)，周魯耀.制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2013(6).，在職務(wù)犯罪調(diào)查和訴訟中可能既存在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)審查起訴行為的影響，也可能存在檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的影響。故此，可以認(rèn)為在理念層面上，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系定義是“配合”“制約”而非“監(jiān)督”。

其次，《監(jiān)察法》中若干具體規(guī)范實(shí)際也未認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。這主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

一方面，較之偵查機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)行使顯得更為獨(dú)立，行使權(quán)限較廣，職責(zé)范圍也相對(duì)寬泛?！侗O(jiān)察法》中賦予監(jiān)察委員會(huì)相對(duì)寬泛的職權(quán)內(nèi)容，并明確規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職能行使的獨(dú)立性采用了與司法機(jī)關(guān)職權(quán)行使獨(dú)立性一致的表述，這也意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不能與偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)等同視之，而是應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察法的框架規(guī)定與反腐目的的指引下，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的獨(dú)立調(diào)查。

另一方面，《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查過(guò)程并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的介入與監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制性調(diào)查措施并未允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。例如，《監(jiān)察法》分別規(guī)定了對(duì)人的訊問(wèn)、留置、限制出境等強(qiáng)制性調(diào)查措施以及對(duì)物的搜查、扣押和查封乃至一直以來(lái)被認(rèn)為對(duì)個(gè)人權(quán)利限制更多的技術(shù)調(diào)查措施，但這些強(qiáng)制性調(diào)查措施的啟動(dòng)、開(kāi)展和審查均無(wú)檢察機(jī)關(guān)參與的規(guī)范依據(jù)。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、調(diào)查證據(jù)的過(guò)程并未允許檢察機(jī)關(guān)的介入*《監(jiān)察法》第18條第1款僅規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供。”其中并無(wú)檢察機(jī)關(guān)介入、參與的規(guī)定。?！缎淌略V訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在刑事案件偵查和證據(jù)收集過(guò)程中的提前介入權(quán)，這種提前介入權(quán)力往往被視為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要途徑*《刑事訴訟法》第85條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人……必要的時(shí)候，人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論?！钡?32條規(guī)定：“人民檢察院審查案件的時(shí)候，對(duì)公安機(jī)關(guān)的勘驗(yàn)、檢查，認(rèn)為需要復(fù)驗(yàn)、復(fù)查時(shí)，可以要求公安機(jī)關(guān)復(fù)驗(yàn)、復(fù)查，并且可以派檢察人員參加?！贝送?，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第567條進(jìn)一步規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)需要可以派員參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論和其他偵查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)違法行為,情節(jié)較輕的可以口頭糾正,情節(jié)較重的應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后,向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書(shū)。”。但在《監(jiān)察法》關(guān)于收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的規(guī)定中，僅以審判的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)證據(jù)條件進(jìn)行了規(guī)定，并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入上述程序作出規(guī)定。由此可以看出，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的具體過(guò)程中，立法并未賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)。換言之，在立法層面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系未被認(rèn)可。

再次，從實(shí)踐層面而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也存在諸多結(jié)構(gòu)性難題。

難題之一，被監(jiān)督對(duì)象的差異性。依據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，意味著檢察機(jī)關(guān)所監(jiān)督的對(duì)象為隸屬于政府的行政機(jī)關(guān)，與檢察機(jī)關(guān)并非屬于同一層面的國(guó)家權(quán)力，而是其平行的國(guó)家權(quán)力主體的下屬機(jī)關(guān)。與之不同的是，在當(dāng)下監(jiān)察體制改革構(gòu)圖中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)處于同一層級(jí)，而非隸屬于政府的某一機(jī)關(guān)。調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)雖不能等同，但具有重要的相似之處*參見(jiàn)：左衛(wèi)民，安琪文.監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018(1).，若在檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)督模式”的定位之下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)具有相似之處但層級(jí)不同的權(quán)力予以監(jiān)督，意味著對(duì)與自己地位平行的監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)予以監(jiān)督，實(shí)踐中的操作難度不言而喻，易令所謂的“監(jiān)督”停留在表面。

難題之二，被監(jiān)督對(duì)象并非實(shí)質(zhì)意義的單一主體。鑒于當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察體制改革的設(shè)計(jì)中采用監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公的模式，在實(shí)踐運(yùn)行中體現(xiàn)為“一套人馬、兩塊牌子”，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委具有實(shí)質(zhì)一體化的結(jié)構(gòu)特征。而紀(jì)委作為黨政機(jī)關(guān)，與檢察機(jī)關(guān)似乎并不具備“監(jiān)督模式”中被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系特征。由此而言，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委之間更類似于相互配合的關(guān)系，而這一關(guān)系特征是否會(huì)隨著監(jiān)察體制的實(shí)施與檢察機(jī)關(guān)的人員轉(zhuǎn)隸而產(chǎn)生變化還須謹(jǐn)慎觀察。檢察機(jī)關(guān)如何有效轉(zhuǎn)化自身角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，這無(wú)疑也是新的挑戰(zhàn)。

難題之三，檢察機(jī)關(guān)可能面對(duì)復(fù)合型的監(jiān)督對(duì)象。在《監(jiān)察法》的權(quán)屬勾勒中，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，所調(diào)查事項(xiàng)的范圍涵蓋了職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查“針對(duì)的職務(wù)犯罪區(qū)別于一般刑事犯罪”“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)”*參見(jiàn)：中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站.深化監(jiān)察體制改革推進(jìn)試點(diǎn)工作之四——使黨的主張成為國(guó)家意志[EB/OL].[2018-05-11].http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html.。這就意味著對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，其監(jiān)督對(duì)象為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為，而這一調(diào)查行為的范圍既包括職務(wù)違法行為也包括職務(wù)犯罪行為，具有一定的復(fù)合屬性，同以往對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查行為的監(jiān)督范圍具有相當(dāng)?shù)牟町愋?。檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)采用區(qū)分式的監(jiān)督模式，還是采用混同式的監(jiān)督模式？這些問(wèn)題都有待厘清，因而如何實(shí)現(xiàn)對(duì)這一復(fù)合性調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督將成為檢察機(jī)關(guān)需要面臨的另一重要現(xiàn)實(shí)難題。

正是基于上述可能面臨的實(shí)踐難題，使得筆者盡管認(rèn)同但卻對(duì)傳統(tǒng)定義下的監(jiān)督模式是否能夠照常展開(kāi)持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

二、現(xiàn)實(shí)層面的制約模式

(一)“制約模式”的內(nèi)涵解讀

制約模式是對(duì)《憲法》和《監(jiān)察法》文本的解讀，為權(quán)威文件和立法話語(yǔ)充分肯認(rèn)的，同時(shí)又能標(biāo)識(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)實(shí)然關(guān)系的概念。所謂監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的制約關(guān)系模式，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分別通過(guò)各自行使職權(quán)的過(guò)程，對(duì)另一方行使權(quán)力的結(jié)果進(jìn)行判斷、審查并(可能)引發(fā)相應(yīng)效果的關(guān)系邏輯。

一方面，制約模式直接體現(xiàn)在《憲法》和《監(jiān)察法》的法律文本中?！稇椃ā返?27條和《監(jiān)察法》第4條第2款一致規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約?！睆姆l表述可以看出，就監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的(反向)關(guān)系模式而言，表征著一種“隱性控制”和“結(jié)果導(dǎo)向”的制約模式才是立法者所充分認(rèn)可的關(guān)系模式。此外，從《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，與監(jiān)察機(jī)關(guān)存在監(jiān)督關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)也并非檢察機(jī)關(guān)而是與其相對(duì)應(yīng)的各級(jí)人大*《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”《監(jiān)察法》第53條第1款規(guī)定：“第五十三條各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督?！?。這也從另一種角度表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的法定關(guān)系模式是制約模式而非監(jiān)督模式。

另一方面，制約模式深植于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和程序設(shè)計(jì)中。主要表現(xiàn)在：其一，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約主要體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查案件進(jìn)行審查起訴*《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。人民檢察院對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議?！?。在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)既可以依法對(duì)不符合起訴條件的職務(wù)犯罪案件作出不起訴決定，又可以對(duì)存在瑕疵的案件退回補(bǔ)充調(diào)查或自行補(bǔ)充偵查，通過(guò)不起訴決定和退回補(bǔ)充調(diào)查(自行補(bǔ)充偵查)權(quán)的行使，檢察機(jī)關(guān)得以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的犯罪調(diào)查進(jìn)行“結(jié)果制衡”，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中符合相應(yīng)的起訴標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約。其二，《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”由此表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行證據(jù)收集時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)審判標(biāo)準(zhǔn)，但依據(jù)“偵審阻斷”的現(xiàn)代訴訟構(gòu)造，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查職權(quán)時(shí)并不直接與審判機(jī)關(guān)產(chǎn)生聯(lián)系，從而導(dǎo)致其在實(shí)踐中難以精確把握“審判標(biāo)準(zhǔn)”。檢察機(jī)關(guān)因其公訴機(jī)關(guān)的角色定位和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，加之其居于偵、審之間的訴訟位置，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)具體把握審判標(biāo)準(zhǔn)能夠起到積極的“通道”作用。質(zhì)言之，在審判中心主義的語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)還能夠通過(guò)對(duì)審判標(biāo)準(zhǔn)的把握和衡量，依據(jù)審判的證據(jù)條件和證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)進(jìn)行審查與評(píng)價(jià)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查和證據(jù)收集行為的制約。

需要指出的是，從語(yǔ)義角度而言，制約模式不僅意指檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果的審查，同時(shí)還指涉監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的影響。這種影響主要體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)犯罪案件所作出的不起訴決定的復(fù)議權(quán)。但由于目前學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)主要在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查起訴的行為性質(zhì)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)制約行為的性質(zhì)并未引起廣泛的爭(zhēng)議性解讀。為更好地回應(yīng)學(xué)界的主流觀點(diǎn)，筆者的論析重點(diǎn)放在檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約行為上。

(二)為何制約？——兩種政法目標(biāo)之平衡

在上文的概念界定基礎(chǔ)上，有必要對(duì)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的“制約模式”的可行性進(jìn)行分析。在未來(lái)的司法實(shí)踐中，充分采用“制約模式”應(yīng)當(dāng)會(huì)起到一定的積極效果，原因在于：

首先，“制約模式”的實(shí)踐操作可能性較高。從實(shí)踐運(yùn)行的效果來(lái)看，“制約模式”下，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了制衡調(diào)查機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的效果。從《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系界定來(lái)說(shuō)，也符合這一模式的特征，即檢察機(jī)關(guān)并未被明確界定為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體，而是各自遵循刑事訴訟法及監(jiān)察法的法律規(guī)定行使權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為法定調(diào)查機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)以刑事訴訟規(guī)定的起訴標(biāo)準(zhǔn)對(duì)調(diào)查材料予以審查。

其次，可以說(shuō)，除了檢察院審查批捕的角色以外，司法實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的主要關(guān)系界定為“制約模式”似乎比“監(jiān)督模式”更為貼切。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重要著力點(diǎn)在于通過(guò)審查批捕完成偵查監(jiān)督，并通過(guò)審查起訴對(duì)偵查結(jié)果進(jìn)行結(jié)果控制。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)批準(zhǔn)逮捕措施的審查、羈押必要性審查、對(duì)偵查機(jī)關(guān)所提交的證據(jù)材料的審查等，來(lái)完成其“互相制約”的任務(wù)分工，這也是我國(guó)司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)主要的模式。

最后，從本質(zhì)而言，“制約模式”就是一種權(quán)力制約模式，如果這一模式得以充分、正當(dāng)?shù)匕l(fā)揮，所起到的效果可能遠(yuǎn)大于監(jiān)督模式所能起到的權(quán)力制約作用。“制約模式”的核心在于厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力行使范圍，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)之間相互分離、各自運(yùn)行的權(quán)屬規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的制衡。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查監(jiān)察機(jī)關(guān)所移交調(diào)查材料，依據(jù)審查起訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可以作出接受、部分接受甚至不接受的決定，這一關(guān)系模式是基于兩機(jī)關(guān)各自遵循的規(guī)范與程序，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的起訴審查，將形成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)運(yùn)行的“倒逼”，監(jiān)察機(jī)關(guān)也以符合起訴標(biāo)準(zhǔn)作為運(yùn)行參照，從個(gè)案的遵循到整體的遵循，形成相對(duì)良性的權(quán)力運(yùn)行模式。

不僅如此，從更為宏觀的層面來(lái)看，立法和實(shí)踐選擇制約模式的根本原因還是高效反腐和依法治國(guó)兩種政法目標(biāo)相互博弈，相互競(jìng)合的必然結(jié)果。

具體而言，自十八大中央著力推進(jìn)反腐敗工作以來(lái)，實(shí)踐中已經(jīng)逐漸形成了一種高效、權(quán)威的反腐敗調(diào)查模式，監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》的通過(guò)即是對(duì)這種模式的總結(jié)與認(rèn)可。這種調(diào)查模式的核心特征就是調(diào)查機(jī)關(guān)和調(diào)查行為的獨(dú)立性與權(quán)威性。因?yàn)樵诩韧姆锤瘮?shí)踐中，通常都是由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)貪腐行為進(jìn)行初步審查，檢察機(jī)關(guān)隨即在紀(jì)委的審查結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行偵查。在這種模式下，對(duì)調(diào)查結(jié)果真正起決定作用的主體具有高度的權(quán)威性和獨(dú)立性。由此可見(jiàn)，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高效反腐的目標(biāo)，必須在立法和實(shí)踐中繼續(xù)確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

另一方面，依法治國(guó)尤其是審判中心主義的政法話語(yǔ)又要求監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為必須受到制約。具體而言，其一，權(quán)力制約是我國(guó)立法和理念充分肯定的基本原則。無(wú)論是《憲法》，還是《刑事訴訟法》或《監(jiān)察法》，對(duì)參與到刑事訴訟及相關(guān)活動(dòng)中的權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系均有“相互配合、相互制約”的表述。其中，“相互配合”指稱各機(jī)關(guān)間的正向協(xié)作關(guān)系，而“相互制約”則指稱各機(jī)關(guān)間反向制衡關(guān)系。具體而言，對(duì)這一原則的理解可以從兩大向度展開(kāi)。從正向而言，過(guò)往司法實(shí)踐中國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間關(guān)系存在制約不足的問(wèn)題。正如筆者曾指出的那樣，在刑事訴訟中國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是“互相制約而非互相配合”*參見(jiàn)：左衛(wèi)民.健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2016(2).。因此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)參與職務(wù)犯罪調(diào)查的新型權(quán)力架構(gòu)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅需要適應(yīng)長(zhǎng)期存在于我國(guó)司法制度和訴訟制度中的這一傳統(tǒng)原則，還應(yīng)當(dāng)注意既往在落實(shí)這一原則中存在的問(wèn)題，更加強(qiáng)調(diào)與檢察機(jī)關(guān)之間的制約關(guān)系。從反向而言，監(jiān)察體制的改革目標(biāo)決定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)制宜采取一種“折中”的權(quán)力策略。詳言之，就是在職務(wù)犯罪調(diào)查的過(guò)程中充分保證其獨(dú)立性與權(quán)威性，僅在結(jié)果層面上由檢察機(jī)關(guān)依據(jù)既定的規(guī)范(審判標(biāo)準(zhǔn))對(duì)這一結(jié)果進(jìn)行審查。需要注意的是：由于考慮到相應(yīng)的制度目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查案件的審查起訴一方面受到“審判標(biāo)準(zhǔn)”的外部規(guī)束，另一方面還受到來(lái)自于監(jiān)察機(jī)關(guān)“不起訴復(fù)議權(quán)”的反向制衡。這種制度安排很大程度上避免了檢察機(jī)關(guān)在行使審查起訴權(quán)的過(guò)程中對(duì)犯罪調(diào)查可能產(chǎn)生的“過(guò)度干預(yù)”，進(jìn)而保證了“制約模式”的穩(wěn)定運(yùn)作。由此可見(jiàn)，在涉及權(quán)力制衡的反向關(guān)系時(shí)，立法通常傾向于較為“溫和”的制約。由此既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治權(quán)力制衡的基本要求，也兼顧了權(quán)力運(yùn)行的具體實(shí)踐，避免了“監(jiān)督模式”可能帶來(lái)的權(quán)力內(nèi)耗。

其二，審判中心主義要求調(diào)查行為應(yīng)當(dāng)符合審判的程序和標(biāo)準(zhǔn)，而這往往需要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的審查、把關(guān)才能實(shí)現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)應(yīng)與審判的要求一致。而在實(shí)踐操作中，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)在審查起訴時(shí)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的有關(guān)證據(jù)是否符合審判的要求進(jìn)行初步判斷。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的制約行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查中貫徹審判中心主義要求的重要媒介和通道。

此外，還需要指出的是，經(jīng)過(guò)若干年的制度建設(shè)和實(shí)踐運(yùn)行，我國(guó)的刑事訴訟已呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)湫偷姆ㄖ位嫦?，參與刑事訴訟的公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受到制約也已成為共識(shí)。由此可以從兩個(gè)方面消解“制約模式”可能存在的危機(jī)，同時(shí)也可以回應(yīng)來(lái)自“監(jiān)督說(shuō)”的質(zhì)疑。一方面，正是由于刑事訴訟活動(dòng)包括刑事偵查的法治化特征，使得基本承繼職務(wù)犯罪偵查職能的職務(wù)犯罪調(diào)查同樣也具有相當(dāng)程度的法治化色彩，《監(jiān)察法》中高度法治化的話語(yǔ)表達(dá)、程序設(shè)計(jì)和制度安排即是明證。由此保證了職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)即使并無(wú)檢察監(jiān)督等外部權(quán)力介入，監(jiān)察機(jī)關(guān)也能夠通過(guò)相應(yīng)的制度約束確保其調(diào)查行為的正當(dāng)性與合法性。另一方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果的審查、判斷，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的結(jié)果制約，進(jìn)而“倒逼”監(jiān)察機(jī)關(guān)按照相應(yīng)的訴訟程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查，由此實(shí)際上可以基本實(shí)現(xiàn)與過(guò)程監(jiān)督別無(wú)二致的效果，同時(shí)亦可避免監(jiān)督模式中監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)在同一程序空間中可能產(chǎn)生的沖突。

三、結(jié)語(yǔ)：如何落實(shí)“制約模式”

由于制約模式下監(jiān)察權(quán)內(nèi)部制度設(shè)計(jì)的法治化和檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行結(jié)果的審查與制衡，制約模式在實(shí)踐運(yùn)行中能夠基本達(dá)致監(jiān)督模式所期待的效果。當(dāng)然，在未來(lái)的職務(wù)犯罪調(diào)查和訴訟實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的制約關(guān)系，具體而言，需要做到：

其一，在立法層面應(yīng)明確“制約模式”的關(guān)鍵內(nèi)容。確立“制約模式”的最關(guān)鍵內(nèi)容就是明確檢察機(jī)關(guān)依據(jù)審判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為進(jìn)行結(jié)果審查的結(jié)構(gòu)模式，這需要在未來(lái)的《刑事訴訟法》修改過(guò)程中依據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定確認(rèn)二者之間“互相制約”的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法中有關(guān)審查起訴的規(guī)定作出是否起訴的決定*例如，2018年4月25日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議公布的《刑事訴訟法(修正案)》(草案)第12條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！薄皩?duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日?！庇纱丝梢钥闯觯蛯彶槠鹪V和留置措施而言，立法傾向于檢察機(jī)關(guān)從結(jié)果層面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為及其作出的留置決定加以審查、控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的制約。。可見(jiàn)，立法層面不僅要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系予以明晰，還應(yīng)對(duì)二者關(guān)系作出“制約模式”的準(zhǔn)確界定，以加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)力的制衡。

其二，為保障“制約模式”的實(shí)踐效果發(fā)揮到最優(yōu)，有必要從立法到實(shí)踐都明確檢察機(jī)關(guān)在審查起訴的過(guò)程中，有權(quán)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所移交的證據(jù)予以否定或部分否定，即是否提起訴訟的決定應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自行依法判斷，而非對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查材料全盤(pán)接受。雖然《監(jiān)察法》內(nèi)容中對(duì)此有所規(guī)定，但從我國(guó)監(jiān)察體制改革三地先行試點(diǎn)的實(shí)踐情況來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)更多的工作關(guān)系體現(xiàn)在“溝通協(xié)作”方面，如建立了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的案件辦理工作銜接機(jī)制，也探索了檢察機(jī)關(guān)提前介入案件的程序*參見(jiàn)：新華社.積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。在司法實(shí)踐中，雖然有個(gè)別案件中出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作出退回補(bǔ)充偵查的決定，但這一情況相對(duì)較少，且檢察機(jī)關(guān)的審查起訴時(shí)長(zhǎng)用時(shí)較短，也增加了“協(xié)作有余、制約不足”之虞*從試點(diǎn)地區(qū)審理起訴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件情況來(lái)看，“2017年1至8月，3省(市)檢察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，僅2件3人退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送，已提起公訴76件85人，法院審結(jié)20件23人；檢察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件審查批捕、審查起訴平均用時(shí)僅2.7天、22.4天，遠(yuǎn)少于法律規(guī)定的14天、45天”。參見(jiàn)：新華社.積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。因而，在未來(lái)深化監(jiān)察體制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“制約模式”中的檢察機(jī)關(guān)起訴職能不受調(diào)查機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，確保監(jiān)察權(quán)的規(guī)范化、法治化。

其三，鑒于“制約模式”的本質(zhì)是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查行為的審查，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，因而為了實(shí)現(xiàn)通過(guò)司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)的目的，可以在未來(lái)的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)則中，明確檢察機(jī)關(guān)可以有權(quán)在事前、事中或事后依請(qǐng)求或依職權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)提供咨詢性的甚至指導(dǎo)性的意見(jiàn)，使檢察機(jī)關(guān)在“制約模式”下可以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的個(gè)案審查以及調(diào)查行為的整體制約。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的引導(dǎo)可以體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查環(huán)節(jié)中的適度介入，即便監(jiān)察機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中以得到檢察機(jī)關(guān)認(rèn)同作為對(duì)調(diào)查行為的規(guī)范指引，但監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察權(quán)使得有必要對(duì)其予以一定的權(quán)力制衡*參見(jiàn)：左衛(wèi)民，安琪文.監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018(1).。

一方面，檢察機(jī)關(guān)可以參照提前介入偵查的方式，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分案件中提前介入調(diào)查活動(dòng)，通過(guò)對(duì)證據(jù)收集、固定、法律適用等問(wèn)題的共同參與，體現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的制約，實(shí)踐中也出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案例*湖南省婁底市監(jiān)察委于2018年1月5日決定對(duì)正在接受審查的婁底市住建局原黨委副書(shū)記、市房產(chǎn)局原黨委書(shū)記、局長(zhǎng)吳景樣，婁星區(qū)三元社區(qū)原黨支部書(shū)記曾金長(zhǎng)立案調(diào)查。因該案案情復(fù)雜、重大、疑難，罪名涉及多，被調(diào)查人作案手段比較隱秘，反調(diào)査能力較強(qiáng)，取證工作面廣、量大，婁底市監(jiān)察委商請(qǐng)婁底市檢察院派員提前介入，共同解決該案的證據(jù)補(bǔ)充、完善、固定及法律適用問(wèn)題。在初步了解案情及證據(jù)收集情況后，檢察人員立即著手證據(jù)審查工作，在商定的期限內(nèi)，婁底市檢察院將就該案的定性、證據(jù)收集、程序適用向婁底市監(jiān)察委提出意見(jiàn)。參見(jiàn)：王智芳，等.檢察院提前介入監(jiān)察委案件調(diào)查[N].三湘都市報(bào)，2018-01-12.。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查環(huán)節(jié)的適度介入，可以對(duì)調(diào)查活動(dòng)予以指引，對(duì)調(diào)查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行起到一定意義上的積極效果。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)諸如留置措施等對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)生重大影響的決定可以適當(dāng)參與。在以往與偵查機(jī)關(guān)的關(guān)系之中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)所采取的逮捕這一強(qiáng)制措施有權(quán)予以審查。但從當(dāng)下的監(jiān)察體制的改革架構(gòu)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施的作出是由內(nèi)部經(jīng)討論后決定的，似乎并未有檢察機(jī)關(guān)介入或參與的程序設(shè)置。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)有必要且應(yīng)當(dāng)適當(dāng)參與監(jiān)察機(jī)關(guān)的某些對(duì)公民人身權(quán)有重大影響的決定過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查行為的權(quán)力制衡。

最后，要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的制約作用幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)時(shí)與審判的標(biāo)準(zhǔn)和要求保持一致，符合審判中心主義的要求。具體而言，一方面，在程序?qū)彶檫^(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格把握證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)。一是在決定逮捕和審查起訴過(guò)程中，依據(jù)法律規(guī)定的證據(jù)規(guī)格、證明標(biāo)準(zhǔn)以及自身的訴訟經(jīng)驗(yàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料加以審查、整理和補(bǔ)充，構(gòu)建符合審判標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)和證據(jù)體系。二是在提前介入的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)按照審判的證據(jù)需求指導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)，可以借鑒刑事訴訟實(shí)踐中公檢法三機(jī)關(guān)統(tǒng)一化證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的做法，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查—審判銜接優(yōu)勢(shì)，建立調(diào)查—起訴—審判的統(tǒng)一化證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮(檢察機(jī)關(guān))轉(zhuǎn)隸人員的作用。相較而言，轉(zhuǎn)隸人員因其行為慣習(xí)和職業(yè)親緣而能夠較為準(zhǔn)確地把握審判標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求，同時(shí)能夠充分體認(rèn)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)證據(jù)收集、固定的一系列審查、指導(dǎo)行為。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在接受檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集指導(dǎo)和審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分利用轉(zhuǎn)隸人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有效落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)和審查決定，進(jìn)而達(dá)致提升檢察機(jī)關(guān)的制約效度與消解制約模式產(chǎn)生的權(quán)力沖突的雙重效果。

總而言之，在界定監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式時(shí)，不僅要考慮到應(yīng)然層面和話語(yǔ)層面的反腐敗權(quán)力配置和相應(yīng)的組織角色，更應(yīng)當(dāng)檢視立法層面和實(shí)踐層面的反腐敗權(quán)力運(yùn)行和各自的組織能力。惟其如此，才能清晰地理順職務(wù)犯罪調(diào)查和處理過(guò)程中的各種權(quán)力關(guān)系，從而在法治的框架內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)反腐目標(biāo)。