葉艷

摘 要 在農(nóng)村土地資源管理過程中，開展承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記及頒證工作是農(nóng)村深化改革的重大部署，是健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定的迫切需要，對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖?，以云南省寧洱縣為例，分析土地確權(quán)中存在的困難和問題，并提出全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的有效路徑。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán);確權(quán);登記;頒證

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.33.047

1 寧洱縣土地確權(quán)現(xiàn)狀

云南省寧洱縣下轄85個行政村、1 176個村民小組，全縣有農(nóng)業(yè)人口15.99萬人，農(nóng)戶42 676戶?！皣炼{(diào)”時，全縣耕地面積為2.866萬公頃，二輪家庭承包農(nóng)戶35 245戶，承包面積20 094.6 hm2，承包地塊217 585塊。目前，全縣已完成確權(quán)面積12.05萬公頃，超出“國土二調(diào)”面積的320.56%，土地確權(quán)工作總體推進(jìn)緩慢，內(nèi)業(yè)錄入與外業(yè)測給工作推進(jìn)滯后，與中央、省、市的要求差距很大，完成確權(quán)頒證任務(wù)繁重，形勢嚴(yán)峻。

2 土地確權(quán)中存在的困難和問題

寧洱縣地處亞熱帶地區(qū)，山區(qū)面積多，承包地面積體量較大，由于雨季來得早，正常年份5月20日左右基本已進(jìn)入雨季，很多山區(qū)村組道路不通暢，加之農(nóng)民群眾農(nóng)活繁忙，必然給土地確權(quán)工作帶來諸多不便，確權(quán)中一些問題和困難不斷暴露出來，集中表現(xiàn)在以下4個方面。

2.1 難以準(zhǔn)確核實(shí)資料

1）很多村組土地承包檔案資料并不全面，或有遺漏之處，或不規(guī)范，導(dǎo)致記錄與實(shí)際面積不符，甚至跨界糾紛問題頻發(fā)。同時部分撂荒地因植被覆蓋，地貌難以判別，面積和界限難以確認(rèn)到戶，還有的村組林地與耕地相互重疊，給核實(shí)工作增加了難度。2）外出務(wù)工人員較多，有的農(nóng)戶舉家多年外出，聯(lián)系復(fù)核難度大。3）由于相關(guān)配套制度還沒有建立起來，承包經(jīng)營權(quán)證書還未填發(fā)，在承包流轉(zhuǎn)、抵押等方面未能發(fā)揮作用，農(nóng)民參與的積極性不高，主人主角的意識不強(qiáng)，土地確權(quán)登記頒證工作推進(jìn)困難。

2.2 基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)

1）測繪公司進(jìn)駐人員較少，技術(shù)骨干欠缺，技術(shù)力量薄弱，工作進(jìn)度滯后。由于測繪人員多數(shù)是通過短期培訓(xùn)的大中專學(xué)生，只能到實(shí)地進(jìn)行勾圖，不能處理內(nèi)業(yè)工作，給后期建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理檔案帶來了困難。2）部分領(lǐng)導(dǎo)干部對開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的重要性和必要性認(rèn)識不夠，對復(fù)雜程度估計(jì)不足，沒有主動研究工作推進(jìn)辦法，壓力層層傳遞不到位，在宣傳發(fā)動、人員調(diào)配、工作精力等方面均存在等待觀望的現(xiàn)象，鋪開工作推進(jìn)困難，與“2018年年底完成任務(wù)”的目標(biāo)差距較大。

2.3 糾紛調(diào)處難度大

由于地形地貌復(fù)雜多樣，地塊細(xì)碎，耕地變林地情況比較突出，通過航拍獲取的工作底圖邊界不清，大量地塊需要進(jìn)行實(shí)地測量，外業(yè)工作量較大，以及二輪延包時遺留的歷史問題較多，檔案、臺賬不健全，家底不清、面積不實(shí)、四至界線不清等問題，有的村組存在國有林地與農(nóng)戶承包地相互重疊、插花的問題;有的地方相鄰縣與縣之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間地界不清，交叉重疊，爭議面積較多較大;還有電站庫區(qū)移民、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地征用等問題，多數(shù)承包地糾紛屬歷史遺留問題，證據(jù)缺失，化解難度大。加之土地糾紛涵蓋林業(yè)、土地、計(jì)生、民政等諸多領(lǐng)域，糾紛矛盾調(diào)解難

度較大。

2.4 總體積極性不高

從廣大人民群眾的認(rèn)知情況來看，土地是否確權(quán)與他們的關(guān)系不大，無論確權(quán)與否都是由自己種地，搞不清楚也不愿意主動進(jìn)行土地確權(quán)。有些農(nóng)民認(rèn)為，土地一旦進(jìn)行了實(shí)際測量并確權(quán)，日后種植過程中可能要繳納一定的費(fèi)用，因此存在消極心理，能拖延就拖延，積極性不高。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地承包由國家給予一定的補(bǔ)貼，加之確權(quán)登記過程中農(nóng)民的關(guān)注度仍是土地本身，歷史性的矛盾問題依然存在，無法從根本上解決，必然會影響農(nóng)村穩(wěn)定，難以調(diào)動群眾的積極主動性。

3 全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的有效路徑

3.1 從思想觀念上著手，加大政策宣傳力度

黨中央作出關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的決策，旨在深化現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革，通過確權(quán)登記來激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，維護(hù)和提高廣大人民群眾的利益，并在此基礎(chǔ)上健全相關(guān)農(nóng)村經(jīng)營體系，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。同時，還要在制度的執(zhí)行及思想層面上加大控制力度，妥善解決好當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地資源利用過程中存在的問題，通過承包確權(quán)及登記頒證等方式來解決矛盾問題。在此過程中要立足農(nóng)村現(xiàn)狀，創(chuàng)新和改進(jìn)管理模式，講究方式方法的應(yīng)用，確保農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)政治任務(wù)，更是一項(xiàng)民生工程，作為建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)工作應(yīng)抓緊、抓好、抓實(shí)。

3.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系

新農(nóng)村土地政策的實(shí)施具有多方面的特點(diǎn)，如工作時間緊、工作量大、點(diǎn)多面廣和矛盾容易激化等。為此，各級各部門應(yīng)高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹和落實(shí)好國家六部委出臺的工作意見，協(xié)調(diào)好各利益群體之間的關(guān)系，對農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)行統(tǒng)等管理。1）對確權(quán)登記工作進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，做好服務(wù)保障工作，并對其進(jìn)行調(diào)研分析，立足于當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)狀及土地利用效率，及時發(fā)現(xiàn)新問題，然后提出針對性處理意見。2）建立健全信息管理體系，豐富農(nóng)村土地資源利用和管理信息資源庫，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，節(jié)約建設(shè)成本。3）統(tǒng)籌兼顧好扶貧攻堅(jiān)脫貧摘帽，創(chuàng)建文明城市等中心工作任務(wù)，機(jī)構(gòu)組織科學(xué)設(shè)置，人員、物力財力合理調(diào)配，實(shí)現(xiàn)工作同安排、同布置，任務(wù)同推進(jìn)、同抓落實(shí)。4）應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)行操作過程的監(jiān)督監(jiān)管，使各項(xiàng)惠民政策落實(shí)落地。

3.3 壓實(shí)部門責(zé)任，抓好基礎(chǔ)工作

現(xiàn)階段，應(yīng)綜合考慮各方面的影響因素，加強(qiáng)基層主管部門及負(fù)責(zé)人的責(zé)任落實(shí)與管控，做好協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，共同推進(jìn)。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)做好宣傳培訓(xùn)工作，并對農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo);財政部門應(yīng)根據(jù)政府的決定落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作順利推進(jìn);國土資源管理部門應(yīng)提供確權(quán)成果，并以此為依據(jù)來指導(dǎo)權(quán)屬關(guān)系及矛盾糾紛問題的解決;其他部門也應(yīng)按照各自的職能職責(zé)，做好保障和工作服務(wù)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重點(diǎn)為解決現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地資源承包利用及經(jīng)營權(quán)，妥善解決好土地承包面積不準(zhǔn)、四至不清和位置不明等問題。其難點(diǎn)在于面積的測量、確認(rèn)和調(diào)解因重新確認(rèn)而產(chǎn)生的糾紛。因此，做好基礎(chǔ)性工作及為重要，在實(shí)際工作中應(yīng)始終堅(jiān)持尊重歷史發(fā)展規(guī)律、正確審視現(xiàn)實(shí)情況;采用依法辦事、群眾參與以及先行試點(diǎn)和積極穩(wěn)妥的工作方法，確保土地承包面積、經(jīng)營權(quán)登記簿以及所簽訂的合同與經(jīng)營權(quán)證書上的內(nèi)容相符。同時要落實(shí)好承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放“四到位”工作，為我國農(nóng)村廣大地區(qū)盡快提高信息化水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.4 把握政策界限，規(guī)范操作程序

對于廣大人民群眾而言，土地資源猶如命根子一樣重要。從這一層面來看，對農(nóng)民現(xiàn)有的土地進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)并為他們頒發(fā)登記證書的政策，牽動著百姓的心，對于今后實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度影響重大。為此，在工作中一定要講究態(tài)度、方式方法，對人民群眾給予應(yīng)有的尊重。同時要進(jìn)行深入調(diào)查，多聽取民眾的心聲和訴求，以群眾滿意作為工作和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。確權(quán)登記頒證工作絕不是丈量、登記、發(fā)證這樣一個簡單程序，實(shí)際上其中包含著法律法規(guī)以及相關(guān)群眾的切身利益。通過確權(quán)登記，有利于明確現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)的具體歸屬，對于解決歷史遺留問題具有非常顯著的效果。在土地確權(quán)登記頒證環(huán)節(jié)，難免會遇到歷史性的問題，如一些土地因歷史原因而不能確定經(jīng)營權(quán)人，群眾對農(nóng)村現(xiàn)有的部分土地權(quán)屬劃分存在爭議，甚至產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，形成了一些復(fù)雜的問題。針對這些問題，要尊重歷史事實(shí)，堅(jiān)持規(guī)范政策和法律，深入調(diào)查和搜集相關(guān)資料，依照法定程序?qū)ν恋刭Y源進(jìn)行登記確權(quán)，避免發(fā)生矛盾。同時，要嚴(yán)格按規(guī)范的操作程序，細(xì)化每個環(huán)節(jié)的操作方法，堅(jiān)決杜絕走過場、暗箱操作等現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)屬調(diào)查必須做到村不漏戶、戶不漏人，填報信息準(zhǔn)確無誤，公示后群眾認(rèn)可，必須按照“調(diào)查摸底全面化、確權(quán)過程公開化、確權(quán)頒證一體化、檔案整理規(guī)范化”的要求，確保陽光操作、公開透明。

3.5 土地確權(quán)登記頒證中的配套工作應(yīng)落實(shí)到位

制度措施穩(wěn)固確權(quán)登記頒證成果，保證土地成本經(jīng)營權(quán)確權(quán)以后能夠真正地保證農(nóng)民受益，并且能夠整體上促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在此過程中，建議將部分地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作落實(shí)較好的鄉(xiāng)村作為典型，做好試點(diǎn)工作，讓廣大農(nóng)民群眾能夠看到通過明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)帶來的益處，致力于服務(wù)農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效及農(nóng)民增收。