邵敏

我國的改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，實際上也是我國政府職能逐步轉(zhuǎn)換的過程。2018年3月修訂了新的政府綜合財務(wù)報告編制指南，這一制度的提出有利于不斷改進(jìn)政府會計的制度管理，推進(jìn)政府會計改革，更加科學(xué)地反映政府整體運行成本狀況和運營績效水平，從而建立健全政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系。目前已有20多個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市以及20個中央部門成為我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告改革的試點區(qū)域。本文以浙江省溫州市為案例進(jìn)行分析，通過分析近年來溫州市在編制政府綜合財務(wù)報告過程中出現(xiàn)的難點和問題，提出合理的建議和解決措施。

一、研究目的

十八屆三中全會中明確提出，要把編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告工作作為深化財稅體制改革的一項內(nèi)容，提升到了國家治理的高度。原因主要在于，以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度，只能反映出公共財政預(yù)算收支情況，無法達(dá)到全面反映政府資產(chǎn)配置及耗用的效果。而在當(dāng)前尚未有完善的政府財務(wù)會計準(zhǔn)則體系的情況下，通過預(yù)算會計數(shù)據(jù)調(diào)整及合并相關(guān)財務(wù)報表來試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告具有十分重要的意義：一是有利于全面梳理政府的資產(chǎn)、負(fù)債事項，全面、完整地反映政府財務(wù)狀況和運營情況，更加真實地反映政府的“家底”；二是有利于發(fā)現(xiàn)政府會計改革推進(jìn)中可能遇到的問題和困難，為改革的正式推行積累實踐經(jīng)驗。未來政府會計將是會計領(lǐng)域中的重頭戲，有廣闊的發(fā)展空間，但隨之而來的編制政府綜合財務(wù)報告，一直沒有相應(yīng)的系統(tǒng)研究，影響了政府特別是地方綜合財務(wù)報告制度的推廣。因此，在政府綜合財務(wù)報告的試點區(qū)域中，我們選取地區(qū)發(fā)展中較有代表性的溫州市進(jìn)行分析，根據(jù)溫州市政府在政府綜合財務(wù)報告編制過程中出現(xiàn)的問題和面臨的困境，提出解決方案，探析如何更好地編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。

二、溫州市政府綜合財務(wù)報告編制現(xiàn)狀分析

1.編制綜合財務(wù)報告的主要方式方法。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編，溫州市首先其確定工作思路，總結(jié)各縣市區(qū)情況，主要是做好以下四個方面：①強化組織領(lǐng)導(dǎo)。試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告是一項全新的工作，涉及面廣、口徑復(fù)雜、實際操作難度大、協(xié)調(diào)配合要求高，且無成熟模式。各地財政局高度重視此項工作，成立試編工作領(lǐng)導(dǎo)小組。②做好制度引領(lǐng)。各地學(xué)習(xí)《浙江省試編指南》，發(fā)布《試編工作實施方案》，明確工作重點和各階段工作內(nèi)容。③明確職責(zé)分工。各地財政局制定《試編工作科室分工方案》，明確了任務(wù)分工及責(zé)任落實，確保政府綜合財務(wù)報告試編工作順利開展。各地“試編辦”按工作業(yè)務(wù)和流程一般下設(shè)報表編審組、報表匯編組和文字撰寫組三個小組，負(fù)責(zé)具體工作。④開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和針對性學(xué)習(xí)。各地財政進(jìn)行改革講解和宣傳動員，召開專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，確?？剖医?jīng)辦人員熟悉業(yè)務(wù)，進(jìn)入角色，為試編工作的順利開展奠定良好基礎(chǔ)。

2.政府綜合財務(wù)報告編制流程。根據(jù)《政府綜合財務(wù)報告試編辦法》總則，編制的政府財務(wù)報表，有相應(yīng)的流程要遵守，首先要以下列報表為基礎(chǔ)，根據(jù)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事務(wù)與相關(guān)項目信息；其次依照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進(jìn)行抵銷、調(diào)整、合并。具體處理方法如下：①無關(guān)內(nèi)部交易原報表項目，根據(jù)有關(guān)報表項目匯總項目金額直接錄入；②有關(guān)內(nèi)部交易原報表項目，抵銷合并，匯總列入項目金額；③調(diào)整反映財務(wù)報表編制權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)應(yīng)反映卻沒反映的內(nèi)容，后列入有關(guān)項目。溫州市試編工作立足上述報表數(shù)據(jù)，結(jié)合相關(guān)財務(wù)資料，根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項實質(zhì)，通過剔除、抵銷、調(diào)整、合并完成試編報告。

三、溫州市政府綜合財務(wù)報告編制的主要問題

1.政府綜合財務(wù)報告主體界定難度大。政府財務(wù)報告主體界定的意義主要在于確定政府綜合財務(wù)報告的編制范圍。目前，我國政府綜合財務(wù)報告編制主體構(gòu)成比較復(fù)雜，因政府職能界定不同，政府管理的范圍不同，內(nèi)涵并不完全一致。目前包括溫州市在內(nèi)的地方政府綜合財務(wù)報告的報告主體停留在各級財政部門。但財政部門實際上是牽頭編制單位，作為一個地方政府的報告，其主體應(yīng)該明確為各級地方政府。主體的不明確會導(dǎo)致責(zé)任的不清晰和報告范圍的有失偏頗。這個首要問題，各地在編制報告過程中并未重視，制度上也未進(jìn)行定義。財政部門往往在報備當(dāng)?shù)氐胤秸缡懈k、區(qū)府辦、縣府辦后報送上級財政。政府報告首先應(yīng)該由各級政府為主體報告，未經(jīng)主體核實就予以報送是不合理的，如果正式編制，還會面臨公開發(fā)布和諸如政府債務(wù)評估的問題，就更不合適了。另外，在納入市級政府綜合財務(wù)報告的單位中，既涉及行政單位，也涉及事業(yè)單位和國有企業(yè)，特別是在目前事業(yè)單位體制改革不到位的情況下，部分事業(yè)單位職能定位還不明確，在梳理、歸納、認(rèn)定過程中難度大。另外，公益性國有企業(yè)和非公益性國有企業(yè)的界限很難分清，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，實際操作中很難做出準(zhǔn)確的判斷。比如，一些政府融資平臺既承擔(dān)政府公益性企業(yè)職能，又有獨立經(jīng)營，是否納入很難界定。

2.財務(wù)報告信息應(yīng)用不足，審計、公開制度沒有建立。編制政府綜合財務(wù)報告的目的是加強財政管理使用，為宏觀決策提供可靠的基礎(chǔ)信息，同時還要滿足社會公眾的信息需求。目前試編階段，政府綜合財務(wù)報告只是在財政部門內(nèi)部使用，并沒有對外披露，除財政部門之外，外部對政府的財務(wù)狀況相關(guān)信息并不了解。因此，政府綜合財務(wù)報告的效用打了折扣。同時由于還沒有建立政府綜合財務(wù)報告審計監(jiān)督和公開機(jī)制，政府綜合財務(wù)報告的使用者獲取的政府報告信息的渠道不暢，信息的真實性、可靠性也很難得到有效保證。目前，包括溫州市在內(nèi)浙江省所有試編試點市縣都沒有公布其完成的試編報表，更沒有關(guān)注審計機(jī)構(gòu)、社會公眾以及相關(guān)利益人對政府會計信息的需求。

3.政府綜合財務(wù)指標(biāo)的科學(xué)、合理性有待界定。財務(wù)報告附表需要列示系列財務(wù)指標(biāo)反映政府資產(chǎn)負(fù)債和財務(wù)運行情況，但其設(shè)計和應(yīng)用還存在不科學(xué)。一些財務(wù)指標(biāo)體系設(shè)置有待優(yōu)化，內(nèi)涵和計算口徑上要進(jìn)行調(diào)整和完善，如政府長期負(fù)債或應(yīng)承擔(dān)長期義務(wù)的分析指標(biāo)很弱，政府資產(chǎn)運營效率和效果指標(biāo)缺乏，計算上如“收入費用率”指標(biāo)的費用內(nèi)涵和匹配關(guān)系，“單位負(fù)債比率”的“單位負(fù)債”如何確定，“運行成本率”和“人均成本率”的“運行成本”包含的具體內(nèi)容怎么確定等。同時應(yīng)增加指標(biāo)中自主分析指標(biāo)的設(shè)置。如反映不同社會功能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度、不同地理區(qū)域和環(huán)境資源保護(hù)要求的政府差別化指標(biāo)等。

四、結(jié)論與建議

1.對政府財務(wù)報告主體范圍的確認(rèn)。在試編階段主要采用受托責(zé)任法和基金授權(quán)分配法來界定報告范圍。報告主體的界定則是從財務(wù)報告的角度來確認(rèn)，主要反映的是對會計報表數(shù)據(jù)及相關(guān)財務(wù)信息分析的情況。既包括全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位會計主體，也應(yīng)當(dāng)涵蓋由政府投資的各種融資平臺公司會計主體和國有獨資、控股、參股企業(yè)。簡而言之，應(yīng)將依據(jù)財政經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系，反映公眾受托責(zé)任履行情況的國家機(jī)關(guān)、行政單位、事業(yè)單位，以及反映國有資產(chǎn)管理職責(zé)履行情況的國有獨資、控股、參股企業(yè)納入政府綜合財務(wù)報告的范圍。

2.加快財務(wù)報告審計、公開制度體系建設(shè)，逐步推進(jìn)財務(wù)報告披露公開。開展政府財務(wù)報告審計是政府財務(wù)報告制度的重要組成部分。為保障政府綜合財務(wù)報告的合法性、可靠性，充分反映政府受托責(zé)任的履職情況，發(fā)達(dá)國家普遍建立了一套政府綜合財務(wù)報告的審計制度。而在我國，盡管公布了《審計法》和《國家審計基本準(zhǔn)則》，然而民間審計監(jiān)督的效用有待加強，規(guī)范完善的政府報告審計體系尚未建立。以溫州市為例，應(yīng)加快政府綜合財務(wù)報告審計制度的建設(shè)，構(gòu)建審計以及其他鑒證機(jī)關(guān)審計政府綜合財務(wù)報告的制度體系，保障政府綜合財務(wù)報告的可靠性。此外，政府綜合財務(wù)報告不僅要能夠反映政府綜合財務(wù)狀況和運營績效，還要能夠滿足社會公眾對監(jiān)督政府的信息需求。在試編階段，由于編報質(zhì)量和可靠性有待提高，對外公開的利弊有待全面評估，對于政府綜合財務(wù)報告公開機(jī)制方面，應(yīng)本著審慎原則，逐步披露政府綜合財務(wù)報告信息。

3.完善政府綜合財務(wù)報告實施績效自我評價。政府綜合財務(wù)報告要與財政績效評價相結(jié)合，把政府整體績效自我評價作為政府財務(wù)綜合報告的一個重要組成部分。現(xiàn)有的政府綜合財務(wù)報告，除報表和附注外，要求提供政府財政經(jīng)濟(jì)狀況、政府財政財務(wù)管理情況描述，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政府績效評價的目標(biāo)和形成自我約束、自我完善的運行機(jī)制。要滿足社會公眾、同級人大和上級政府等多方面的信息需求，就要建立立足政府戰(zhàn)略實施目標(biāo)，根據(jù)政府事權(quán)與支出相適應(yīng)原則，結(jié)合滾動財政預(yù)算，實現(xiàn)短期與長期、效率與效果、發(fā)展與可持續(xù)性的政府綜合績效自我評價報告。方法上建議采用先進(jìn)的平衡計分卡方式，從四個維度的建立評價體系：財務(wù)維度（報告數(shù)據(jù)）、客戶維度（社會公眾）、學(xué)習(xí)創(chuàng)新維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，用不同的權(quán)重修正計分，科學(xué)、積極進(jìn)行合理績效評價應(yīng)用。完善評價監(jiān)督機(jī)制，及時公開政府綜合財務(wù)報告，通過社會公眾、人大、審計、上級政府和新聞媒體等進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督，促進(jìn)政府依法行政，合理分配和使用政府資源和財政資金，提高行政效率和公眾滿意度。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）