畢節(jié)市土地整治實(shí)施中存在的一些問題及建議

陳軍+彭剛

摘 要 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)也不斷地加快。在城市發(fā)展過程中，土地資源日益緊張，使得城市土地整理日益受到人們的重視。合理利用土地資源對(duì)提高土地資源經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)城市建設(shè)的發(fā)展具有重要意義?；诖?，分析畢節(jié)市土地整治實(shí)施中存在的一些問題，為加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目管理，持續(xù)有力推進(jìn)畢節(jié)市土地整治工作，提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 土地整治；建議；畢節(jié)市

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.03.046

經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，畢節(jié)市土地整治工作總結(jié)出了一套行之有效的管理措施及辦法，在制度建設(shè)、理論技術(shù)研究和實(shí)踐運(yùn)用上取得了較大的成效，對(duì)緩解人地矛盾、協(xié)調(diào)人地關(guān)系、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保證糧食安全等方面起到了重要作用。土地整治為畢節(jié)市堅(jiān)守耕地紅線、鞏固糧食生產(chǎn)安全基礎(chǔ)提供了有力保障，畢節(jié)市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。但是，土地整治是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，畢節(jié)市在土地整治實(shí)施中還存在一些問題，本文結(jié)合存在的這些問題提出相應(yīng)的建議。

1 項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

隨著土地整治工作持續(xù)不斷的推進(jìn)，取得了較好的成效，總結(jié)了不少的成功經(jīng)驗(yàn)，制定了一等系列的相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，有效地規(guī)范和指導(dǎo)了土地整治順利開展。但畢節(jié)市在推進(jìn)土地整治實(shí)施過程中也還存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、部門合力不強(qiáng)，重申報(bào)、弱監(jiān)管、輕管護(hù)、后期管護(hù)缺乏資金保障，規(guī)劃設(shè)計(jì)變更頻繁，監(jiān)理不到位，組織資料提交驗(yàn)收階段時(shí)間長(zhǎng)，審計(jì)核減工程量較大，整治模式單一、生態(tài)建設(shè)方面有待加強(qiáng)等問題，這些問題影響了畢節(jié)市整個(gè)土地整治工作的持續(xù)有力推進(jìn)及土地整治項(xiàng)目建設(shè)成果充分發(fā)揮作用。

1.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，部門合力不強(qiáng)

土地綜合整治是為了整治農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，除了國(guó)土資源部門開展的土地整治建設(shè)項(xiàng)目外，還有農(nóng)業(yè)部門、水利部門實(shí)施的各類涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目等，各部門均有涉農(nóng)專項(xiàng)資金預(yù)算。雖然不同部門的項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但在對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量的目的卻是一致的，而目前各部門在規(guī)劃布局、項(xiàng)目安排、資金使用等方面各自為政，互不協(xié)調(diào)，整合力較差，導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃內(nèi)容重疊，目標(biāo)不能如期完成，資金使用效率低等問題，這在一定程度上影響了土地綜合整治作用的有效發(fā)揮。

1.2 重申報(bào)、弱監(jiān)管、輕管護(hù)，后期管護(hù)缺乏資金保障

開展土地整治工作以來(lái)，在項(xiàng)目實(shí)施中實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目法人制、招標(biāo)制、合同制、公告制、監(jiān)理制、審計(jì)制、日常辦公制的土地整治項(xiàng)目“七制”管理，但一些地方還存在重申報(bào)、弱監(jiān)管、輕管護(hù)現(xiàn)象。1）地方在項(xiàng)目申報(bào)上較重視，積極性較高，然而在施工環(huán)節(jié)中的監(jiān)管及后期的管護(hù)上卻重視程度不高。項(xiàng)目建、管、用責(zé)任不統(tǒng)一，項(xiàng)目竣工后均按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，將項(xiàng)目移交給所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)管護(hù)，簡(jiǎn)單地制定了后期管護(hù)措施，但由于后期管護(hù)體系不完善，后期管護(hù)利用力度不夠，管護(hù)主體及權(quán)責(zé)不明確，項(xiàng)目區(qū)受益人群大多管護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，當(dāng)?shù)刎?cái)力有限，管護(hù)資金無(wú)法落實(shí)等，致使建成后工程及基礎(chǔ)設(shè)施不同程度被破壞，管護(hù)效果并不理想。2）土地整治的相關(guān)規(guī)程中沒有對(duì)項(xiàng)目后期管護(hù)費(fèi)用是多少、誰(shuí)來(lái)用、怎么用等事項(xiàng)進(jìn)行明確，后期管護(hù)資金得不到有力保障，項(xiàng)目后期管護(hù)投入的時(shí)間長(zhǎng)，如果沒有專項(xiàng)資金的持續(xù)投入，后期管護(hù)工作的開展較難。嚴(yán)重影響工程的使用壽命，同時(shí)也降低了土地整治項(xiàng)目作用的有效發(fā)揮。

1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)變更頻繁

在項(xiàng)目實(shí)施過程中施工方提出規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的比例較多，土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、水利、道路、林業(yè)、環(huán)保、工程預(yù)算等眾多學(xué)科，由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位人員的專業(yè)知識(shí)層面較單一，對(duì)土地整治是對(duì)田、水、路、林、村的綜合治理理解不全面，對(duì)整個(gè)土地整治需涉及的知識(shí)結(jié)構(gòu)不系統(tǒng)，經(jīng)驗(yàn)又不豐富，只按國(guó)土部門土地整治相關(guān)的規(guī)程、規(guī)范、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)勘察不足，征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖姴粔?，?guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠，存在一些工程設(shè)計(jì)的不合理和預(yù)算資金不足，設(shè)計(jì)不能很好地指導(dǎo)施工。導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中施工方提出規(guī)劃設(shè)計(jì)變更頻繁的現(xiàn)象。

1.4 監(jiān)理單位監(jiān)理不到位

工程監(jiān)理單位是受業(yè)主單位委托，承擔(dān)其項(xiàng)目管理工作，具體負(fù)責(zé)對(duì)所建項(xiàng)目的進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、投資控制，安全控制，以及合同和信息的管理等，是項(xiàng)目建設(shè)成功與否的關(guān)鍵因素。然而，在項(xiàng)目建設(shè)中監(jiān)理人員存在意識(shí)薄弱、工作馬虎，不認(rèn)真，不履職，不到位，關(guān)鍵性工程和工序的監(jiān)管，以及各階段性的驗(yàn)收等環(huán)節(jié)走過場(chǎng)，敷衍了事、把控不嚴(yán)，未嚴(yán)格按照上一道工序或工作不合格，不能進(jìn)入下一道工序或工作的原則執(zhí)行，造成監(jiān)理單位失去了應(yīng)有的過程管理和質(zhì)量監(jiān)理作用，監(jiān)理成為了擺設(shè)，造成所建項(xiàng)目相關(guān)工程成果資料不齊、不符合相關(guān)規(guī)定等現(xiàn)象，部分工程質(zhì)量不過關(guān)等后果。

1.5 基層土地整治機(jī)構(gòu)不健全

土地整治是一項(xiàng)涉及多部門、多行業(yè)、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，而且建設(shè)任務(wù)重，有大量的技術(shù)規(guī)范管理、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、后期管護(hù)督促工作，對(duì)土地整治機(jī)構(gòu)人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)上有一定的要求。基層國(guó)土資源部門都相繼成立了土地整治機(jī)構(gòu)，但普遍存在對(duì)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的不重視，人員不足、技術(shù)力量薄弱等問題較為突出，跟不上項(xiàng)目選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)審查、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管等各環(huán)節(jié)管理需要，一定程度上影響了土地整治工作在整體水平上的提高。

1.6 組織資料提交驗(yàn)收階段時(shí)間長(zhǎng)

由于在施工、設(shè)計(jì)變更、監(jiān)理等環(huán)節(jié)上的工作不細(xì)致，日常資料管理不規(guī)范的原因，在項(xiàng)目施工結(jié)束后，在組織資料提交驗(yàn)收階段，要提交的相關(guān)資料不齊全，組織資料提交驗(yàn)收的時(shí)間較長(zhǎng)，影響了整個(gè)項(xiàng)目的完工時(shí)間，造成了項(xiàng)目到期未驗(yàn)收，同時(shí)也影響了項(xiàng)目移交使用及縮短了土地整治項(xiàng)目發(fā)揮作用時(shí)間。

1.7 審計(jì)核減工程量較大

在土地整治審計(jì)環(huán)節(jié)出現(xiàn)審計(jì)核減工程量較大，主要體現(xiàn)在土地平整工程量及其他一些隱蔽工程量的核減，土地平整工程量大多是隱蔽工程，由于上述在設(shè)計(jì)上不細(xì)化、監(jiān)理不到位、管理薄弱等的原因，導(dǎo)致了在審計(jì)環(huán)節(jié)對(duì)隱蔽工程量核實(shí)的支撐材料不足，使得在審計(jì)環(huán)節(jié)出現(xiàn)審計(jì)核減工程量較大。endprint

1.8 整治模式單一，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合較弱

由于土地整治工作的任務(wù)量較重，要求完成時(shí)間相對(duì)較短，項(xiàng)目數(shù)量較多，面較廣，相關(guān)業(yè)務(wù)人員較少，土地整治工作在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了整治模式的單一化，只片面重視單一的數(shù)量化。在與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、易地扶貧搬遷、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等項(xiàng)目的結(jié)合上體現(xiàn)得不充分。

1.9 土地整治在生態(tài)建設(shè)方面有待加強(qiáng)

土地整治項(xiàng)目在建設(shè)過程中，對(duì)具有生態(tài)景觀化的工程技術(shù)考慮不夠。土地整治工程中在生態(tài)環(huán)境建設(shè)設(shè)計(jì)上還有不足。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)景觀建設(shè)內(nèi)容較少，同時(shí)又缺乏生態(tài)景觀工程技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等方面的指導(dǎo)和借鑒，有關(guān)生態(tài)景觀建設(shè)的資金投入不足。

2 幾點(diǎn)建議

土地整治工作應(yīng)在統(tǒng)籌機(jī)制、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌管理、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持實(shí)施差別化土地整治、分類實(shí)施、整體推進(jìn)，繼續(xù)建立和完善土地整治的相關(guān)規(guī)章制度，強(qiáng)化項(xiàng)目管理，儲(chǔ)備專業(yè)人才，更好地為土地整治工作的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。

2.1 統(tǒng)籌機(jī)制，形成部門合力，加強(qiáng)規(guī)劃銜接

建立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌組織土地整治工作，落實(shí)土地整治共同責(zé)任，通過創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、多部門參與的工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治的各項(xiàng)工作，使土地整治工作達(dá)到組織有力、嚴(yán)密配合、科學(xué)高效。土地整治規(guī)劃做好新的“三個(gè)銜接”，通過與旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，打造綜合生態(tài)整治景觀；與易地扶貧搬遷規(guī)劃及集中連片貧困區(qū)扶貧規(guī)劃相銜接，切實(shí)做好移民區(qū)土地整治，解決移民的生產(chǎn)生活問題；與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，充分發(fā)揮土地整治規(guī)劃的綜合整治效益，最終為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)移民、景觀農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2.2 建立健全管理制度，強(qiáng)化項(xiàng)目過程管理

1）認(rèn)真研究、查清項(xiàng)目從選址到立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、下達(dá)資金、招投標(biāo)、建設(shè)和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)存在問題的原因，制定《土地整治工程管理制度》，建立項(xiàng)目定期巡查和抽查制度、信息報(bào)送、建設(shè)安全生產(chǎn)、竣工驗(yàn)收、建設(shè)工程質(zhì)量保修以及建設(shè)工程合同等方面進(jìn)一步加強(qiáng)管理。2）簡(jiǎn)化流程，提高工作效率，切實(shí)縮短項(xiàng)目周期。3）嚴(yán)格過程監(jiān)督，將工作重心轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)、管理上，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，提高工程質(zhì)量，建立誠(chéng)信監(jiān)管體系和“黑名單”管理制度，實(shí)行獎(jiǎng)罰制度。4）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位的監(jiān)督管理，建立《土地整治監(jiān)理單位及其監(jiān)理人員考核辦法》《土地整治項(xiàng)目工程監(jiān)理辦法》，做到獎(jiǎng)罰嚴(yán)明，促進(jìn)監(jiān)理工作健康開展。切實(shí)提高項(xiàng)目工程建設(shè)中的管理水平，確保工程建設(shè)質(zhì)量。

2.3 拓寬資金渠道，創(chuàng)新后期管護(hù)制度

1）整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金全力投入土地整治，建立健全地方各級(jí)政府涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排機(jī)制，保障項(xiàng)目后期管護(hù)資金。堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)重建設(shè)、輕管護(hù)的傾向，因地制宜建立健全后期管護(hù)制度，建立健全項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)機(jī)制。2）落實(shí)管護(hù)主體，有效發(fā)揮土地整治工作作用和效益。3）明確管護(hù)專項(xiàng)資金，項(xiàng)目的后期管護(hù)費(fèi)用按一定比例提取，在預(yù)算中單獨(dú)列支，用于綜合整治項(xiàng)目區(qū)的后期管護(hù)。4）建立專門的資金賬戶，?？顚Ｓ?。5）形成部門管護(hù)與群眾管護(hù)相結(jié)合的共同管護(hù)機(jī)制。

2.4 加強(qiáng)基層土地整治隊(duì)伍建設(shè)

基層土地整治隊(duì)伍著力配備、技術(shù)服務(wù)（含土地規(guī)劃、農(nóng)田水利、工程概預(yù)算等）、資金管理、權(quán)屬調(diào)整、檔案管理等多方面的專業(yè)技術(shù)與管理人才，建成和健全一支結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的土地整治專業(yè)隊(duì)伍，為項(xiàng)目的順利開展提供組織和技術(shù)保證，加強(qiáng)項(xiàng)目從選址到立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、下達(dá)資金、招投標(biāo)、建設(shè)和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)中的管理，減少上述問題的發(fā)生。

2.5 完善創(chuàng)新土地整治模式，突出土地整治差異化

土地整治功能應(yīng)從原來(lái)的只重視單一數(shù)量化向重視數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的方向轉(zhuǎn)化，土地整治也應(yīng)體現(xiàn)出不同區(qū)域、不同目標(biāo)、不同整治方式的變化。在新形勢(shì)下，土地整治要實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量提升、占補(bǔ)平衡、助推精準(zhǔn)脫貧、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多個(gè)目標(biāo)，著力推進(jìn)土地整治實(shí)施機(jī)制和管理創(chuàng)新，激發(fā)多元主體參與土地整治積極性，按照缺什么補(bǔ)什么，需要什么就配套什么的原則，與地方地理特點(diǎn)、民族文化特色相結(jié)合，實(shí)行差別化的土地整治，從而帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.6 著力推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境綜合整治

1）遵循節(jié)水增地、改善生態(tài)、移民致富的原則，積極開展以生態(tài)建設(shè)為主要目標(biāo)的土地生態(tài)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，大力實(shí)施異地扶貧搬遷土地整治工程，在加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)利用土地整治后的耕地開展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。2）通過對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治和改造，加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)景觀設(shè)計(jì)，保持田園生態(tài)風(fēng)光，使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收和保護(hù)生態(tài)的統(tǒng)一。3）通過結(jié)合各地的特色農(nóng)業(yè)和自然特色，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘土地整治的生態(tài)價(jià)值，使土地整治與生態(tài)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint