完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的思考

文/河南交通投資集團(tuán)有限公司 張海濤

從1984年12月國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)出臺(tái)“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策后，30多年來(lái)，在收費(fèi)公路政策的支持下，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需求等方面作出了巨大貢獻(xiàn)。以高速公路為例，根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)，截至2016年年底，我國(guó)高速公路通車總里程13.10萬(wàn)公里，其中收費(fèi)高速公路12.45萬(wàn)公里，收費(fèi)高速公路占全部通車高速公路的95.04%。但是，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)者的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一直未予明確，致使收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益得不到全面有效的保護(hù)?，F(xiàn)結(jié)合當(dāng)前收費(fèi)公路相關(guān)法律法規(guī)及個(gè)人工作實(shí)踐，筆者提出完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的思路和建議。

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一詞是舶來(lái)品，來(lái)源于英文concession。通過(guò)了解國(guó)外concession的相關(guān)法律和解釋，可以對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)的含義有更準(zhǔn)確的理解。對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一詞解釋得最詳細(xì)的是，歐盟在2000年專門(mén)出的關(guān)于特許權(quán)的解釋性通訊。根據(jù)該通訊的定義，政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指下述政府行為：通過(guò)該行為，公共機(jī)構(gòu)以合同或（取得第三方事前同意情況下）單邊行為將通常應(yīng)由其負(fù)責(zé)的全部或部分對(duì)某種服務(wù)的管理職能委托給第三方，由該第三方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（UNCITRAL）2001年出版了《UNCITRAL關(guān)于私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立法指引》，該指引以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為立法的基礎(chǔ)，指引明確指出“在很多國(guó)家，公共服務(wù)屬于政府壟斷或受特別法管轄。在這種情況下，由非公共機(jī)構(gòu)實(shí)體提供公共服務(wù)，通常要求適當(dāng)?shù)恼畽C(jī)構(gòu)做出授權(quán)。在不同國(guó)家法律下不同的表述被用來(lái)界定此種授權(quán)行為。常用的表述包括下述詞語(yǔ)“特許權(quán)(concession)”“特許(franchise)”“許可(licence)”或“租約(lease)”。

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指國(guó)家和地方政府，根據(jù)公共事業(yè)、公共安全、社會(huì)福利的需要或法律的規(guī)定，授權(quán)企業(yè)生產(chǎn)某種特定的產(chǎn)品或使用公共財(cái)產(chǎn)或在某地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)的獨(dú)占權(quán)。目前我國(guó)沒(méi)有從法律層面對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行界定和規(guī)范。

我國(guó)首次對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范是2004年2月出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）。該辦法第二條“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度” 。2015年4月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委第25號(hào)令）把政府特許經(jīng)營(yíng)范圍從市政公用事業(yè)擴(kuò)大到基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)，第三條指出“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。

綜上所述，政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指國(guó)家和地方政府根據(jù)公共事業(yè)、公共安全、社會(huì)福利的需要或法律的規(guī)定，授權(quán)企業(yè)生產(chǎn)某種特定的產(chǎn)品或使用公共財(cái)產(chǎn)或在某地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)的獨(dú)占權(quán)。

相比于高速公路發(fā)展的速度，我國(guó)高速公路法律的立法速度相對(duì)滯后。

我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的法律缺陷

我國(guó)沒(méi)有從法律層面對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行界定和規(guī)范?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委第25號(hào)令）只是部門(mén)規(guī)章，法律位階較低。高速公路特許經(jīng)營(yíng)屬于基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的范疇，是政府特許經(jīng)營(yíng)的重要組成部分，也同樣面臨著法律規(guī)制缺位問(wèn)題。從1984年興建高速公路起，我國(guó)尚未在法律層面對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行界定和規(guī)范，當(dāng)前唯一對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范的是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。該辦法第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。

1998年1月施行、2004年8月修訂的《公路法》第一次在法律層面提及公路收費(fèi)權(quán)。該法第二十一條提及 “依照本法規(guī)定出讓公路收費(fèi)權(quán)的收入必須用于公路建設(shè)”，但是該法后續(xù)條文并沒(méi)有對(duì)公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行界定和解釋，公路收費(fèi)權(quán)的內(nèi)涵和外延缺失，只能靠相關(guān)人員按照自己的理解對(duì)公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行解釋。該法“第五十八條，除本法第五十九條規(guī)定可以收取車輛通行費(fèi)的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費(fèi)”；“第六十條，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)公路，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)；公路建成后，由投資者收費(fèi)經(jīng)營(yíng)”。該法提出收費(fèi)權(quán)、收取車輛通行費(fèi)、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)三個(gè)概念，但沒(méi)有給予釋義，三者表意是否一致令人疑惑。2004年11月施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)公路、收費(fèi)公路權(quán)益進(jìn)行了較為清晰的界定。條例第二條“本條例所稱收費(fèi)公路，是指符合公路法和本條例規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費(fèi)的公路（含橋梁和隧道）”；第二十條“收費(fèi)公路的權(quán)益，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》是行政法規(guī)，其法律位階低于《公路法》（法律）。由于《公路法》沒(méi)有對(duì)收費(fèi)權(quán)、收費(fèi)公路權(quán)益進(jìn)行界定和解釋，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》把收費(fèi)公路權(quán)益界定為收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)三個(gè)部分，實(shí)際上對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益進(jìn)行了擴(kuò)大性解釋，在法律層面是否妥當(dāng)，值得商榷。

《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》只提出了收費(fèi)權(quán)、收費(fèi)公路權(quán)益，沒(méi)有提及高速公路特許經(jīng)營(yíng)（權(quán)）名稱。收費(fèi)權(quán)、收費(fèi)公路權(quán)益實(shí)質(zhì)上是高速公路運(yùn)營(yíng)階段特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一部分?；A(chǔ)設(shè)施（公路）特許經(jīng)營(yíng)在歐美及亞洲部分國(guó)家很早就已出現(xiàn)，并有比較成熟的法律規(guī)范和運(yùn)作模式，在立法和實(shí)踐方面都有現(xiàn)實(shí)可行的借鑒意義。例如，1924年意大利建成的第一條米蘭至萊克斯高速公路，就采取了特許經(jīng)營(yíng)的方式，相關(guān)公司經(jīng)政府特許后取得國(guó)家規(guī)劃的高速公路的建設(shè)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)；1955年4月，法國(guó)議會(huì)通過(guò)的有關(guān)高速公路發(fā)展的法律，開(kāi)始允許國(guó)家特許公司修建和經(jīng)營(yíng)高速公路。還有上文提及的國(guó)際組織歐盟、聯(lián)合國(guó)等，也對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了規(guī)范。我國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中實(shí)質(zhì)采用了政府特許經(jīng)營(yíng)模式，但在立法階段對(duì)特許經(jīng)營(yíng)采取了回避的態(tài)度。

2012年，在黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出對(duì)自然壟斷行業(yè)“實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”后，特許經(jīng)營(yíng)才比較正式地進(jìn)入政府立法軌道。2015年4月出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式提出特許經(jīng)營(yíng)（權(quán)）內(nèi)容包括投資，建設(shè)（新建、改擴(kuò)建）運(yùn)營(yíng)三部分。如前文所述《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是部門(mén)規(guī)章，法律位階較低，不能從法律層面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)加以規(guī)制，缺乏上位法的支撐，是在相關(guān)上位法出臺(tái)前用來(lái)規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)的一份過(guò)渡性質(zhì)的文件。該辦法作為部門(mén)規(guī)章，一方面其推動(dòng)相關(guān)部門(mén)推出配套規(guī)章制度的作用有限，另一方面其很難與特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展息息相關(guān)的《土地管理法》《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《環(huán)境保護(hù)法》等行業(yè)領(lǐng)域法律法規(guī)銜接；再者，該規(guī)章無(wú)法完全打消社會(huì)投資者的顧慮，根據(jù)2014年11月新修正的《行政訴訟法》第六十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。

完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的建議

當(dāng)前我國(guó)高速公路行業(yè)不管是投資建設(shè)還是經(jīng)營(yíng)管理已相當(dāng)成熟，但是相關(guān)立法仍比較滯后，影響了行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕11號(hào)），到2020年，高速公路建成里程要從2015年的12.4萬(wàn)公里增加到15萬(wàn)公里?！笆濉逼陂g新建的高速公路大多為支線、連接線，地處偏遠(yuǎn)且多處在山區(qū)、丘陵等地形復(fù)雜地帶，投資成本高，建設(shè)周期長(zhǎng)，預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益不佳，若僅僅依靠政府財(cái)政投資，很難完成投資建設(shè)任務(wù)，亟需引入社會(huì)資本投資建設(shè)高速公路。而當(dāng)前由于特許經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)不完善，投資權(quán)益保障機(jī)制不健全，行政審批程序繁瑣，影響了社會(huì)資本進(jìn)入高速公路投資建設(shè)領(lǐng)域的積極性。針對(duì)當(dāng)前高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方面存在的問(wèn)題，筆者建議加快特許經(jīng)營(yíng)權(quán)立法。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的消息，該部門(mén)從2007年起即開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法的前期研究工作。2013年，特許經(jīng)營(yíng)立法列為《第十二屆全國(guó)人大立法規(guī)劃》項(xiàng)目，2014年、2015年連續(xù)兩年列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。目前《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理法（征求意見(jiàn)稿）》已向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但進(jìn)度依然緩慢。2017年3月，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司透漏，力爭(zhēng)第三季度向國(guó)務(wù)院報(bào)送《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理法》送審稿，正式出臺(tái)尚需時(shí)日。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)加快特許經(jīng)營(yíng)權(quán)立法，從法律層面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，并從國(guó)家立法層面明確一下幾個(gè)問(wèn)題：

明確高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念和內(nèi)涵

高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府通過(guò)合同授予社會(huì)主體（法人或其他社會(huì)組織）投資，建設(shè)（新建、改擴(kuò)建），運(yùn)營(yíng)高速公路的權(quán)利，運(yùn)營(yíng)高速公路權(quán)利應(yīng)包括收費(fèi)（通行費(fèi)、下同）權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)及依法授予的其他權(quán)利。

明確高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限

目前立法層面對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的規(guī)范處于空白狀態(tài)，無(wú)論是《公路法》還是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》均未提及?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》只原則性規(guī)定了最長(zhǎng)收費(fèi)期限，對(duì)投資建設(shè)期限、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)期限、廣告經(jīng)營(yíng)期限都沒(méi)有規(guī)定。建議從立法層面明確高速公路投資建設(shè)期限、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)期限、廣告經(jīng)營(yíng)期限。

明確投資建設(shè)權(quán)、服務(wù)區(qū)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法

目前，僅有《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部令2008年第11號(hào)）對(duì)公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓有較為詳細(xì)、系統(tǒng)的規(guī)范?！豆贩ā贰妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》均未對(duì)投資建設(shè)權(quán)、服務(wù)區(qū)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范?！妒召M(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》第十二條“單獨(dú)轉(zhuǎn)讓公路廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，其受讓方應(yīng)當(dāng)具備的條件，按照地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章執(zhí)行”；第二十五條“單獨(dú)轉(zhuǎn)讓公路廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的審批，按照地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章執(zhí)行”。但經(jīng)了解，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章對(duì)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范。廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范缺失，不利于特許經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，也使政府監(jiān)管缺乏依據(jù)。投資建設(shè)權(quán)方面，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》僅規(guī)定在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容，而沒(méi)有對(duì)投資建設(shè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)定。在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目由于諸多環(huán)境、條件變化和項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)主體自身因素導(dǎo)致在投資建設(shè)階段需要轉(zhuǎn)讓的事例時(shí)有發(fā)生，法律規(guī)范的缺失，使投資建設(shè)權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)法可依，滋生亂象。

加快特許經(jīng)營(yíng)權(quán)立法，需要明確其概念和內(nèi)涵、經(jīng)營(yíng)權(quán)期限和轉(zhuǎn)讓辦法等內(nèi)容。

明確高速公路廣告設(shè)置、審批

廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定的收費(fèi)公路權(quán)益之一，也是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要組成部分。但是截至目前，國(guó)家層面沒(méi)有規(guī)范高速公路廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵、外延到底是什么沒(méi)有明確的解釋，對(duì)廣告如何設(shè)置、審批也沒(méi)有規(guī)定。部分省級(jí)行政法規(guī)、政府規(guī)章對(duì)高速公路廣告進(jìn)行了規(guī)范，如《河南高速公路條例》《江蘇省高速公路沿線廣告設(shè)施管理辦法》。但是，省級(jí)層面的規(guī)范在高速公路廣告設(shè)置、審批方面差異很大，需要國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行明確，維護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)益。另一方面，隨著城市迅速發(fā)展，部分高速公路已深入城市區(qū)域，高速公路廣告設(shè)置與城市城建管理存在的沖突也需要更高位階的法律法規(guī)進(jìn)行化解。