美國非營利性私立學(xué)校資助政策的價(jià)值取向與實(shí)踐啟示①

劉莉莉，孔 曼

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

隨著2016年11月7日新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》以及一系列有利于民辦教育事業(yè)發(fā)展的政策先后出臺，我國的民辦教育分類管理體系在日趨成熟和完備的同時(shí)也迎來新的挑戰(zhàn)與契機(jī)。我國最新的民辦教育政策明確了非營利性與營利性民辦學(xué)校應(yīng)適用差別化的扶持政策，以及重點(diǎn)引導(dǎo)和優(yōu)先扶持非營利性民辦學(xué)校發(fā)展的政策導(dǎo)向。美國政府對私立學(xué)校的資助始于1965年頒布的《初等與中等教育法》，自從政府資助私立教育合法化以來，經(jīng)過實(shí)踐的不斷錘煉和完善逐漸得到社會對資助政策的基本認(rèn)同，資助類型也變得越來越豐富多樣，取得了較多實(shí)際成效。美國非營利性私立學(xué)校資助政策的價(jià)值取向、實(shí)施路徑與政策特點(diǎn)，均為美國私立教育問題的破解提供了合理導(dǎo)向，同時(shí)也可以為我國當(dāng)前民辦教育政策的完善提供了一定參考。

一、美國非營利性私立學(xué)校資助政策的價(jià)值變遷

（一）起步階段：關(guān)注學(xué)生需求（1965-1993年）

美國私立學(xué)校資助政策自形成以來就以滿足私立學(xué)校學(xué)生的教育需求為根本，在完善豐富資助內(nèi)容的同時(shí)建立了抱怨程序以保障私立學(xué)校能夠平等的參與資助項(xiàng)目。首先，1965年的《初等與中等教育法》是聯(lián)邦政府資助私立學(xué)校的開端，明確將私立學(xué)校納入公共財(cái)政資金資助的范圍中來。且法律規(guī)定資助項(xiàng)目必須向來自低收入家庭中教育成績低下的學(xué)生傾斜，滿足這些學(xué)生在教育上的特殊需求。1978年《教育修正法》為通過建立“抱怨程序”為私立學(xué)校平等參與資助提供了機(jī)會保障。如果私立學(xué)校在參與資助項(xiàng)目的過程中認(rèn)為教育部門提供的教育服務(wù)不平等或不合規(guī)定，便可以用正當(dāng)?shù)某绦虮г瓜蛴嘘P(guān)部門反映這一情況并提出改進(jìn)要求［1］。隨后，1981年《教育合并與改進(jìn)法》中的Chapter 1在前有政策基礎(chǔ)上豐富了政府為私立學(xué)校提供資助服務(wù)的內(nèi)容，其中包括了為教育教學(xué)提供的服務(wù)以及支持性的服務(wù)，并要求地方教育部門必須在考慮學(xué)生需求的基礎(chǔ)上制定服務(wù)項(xiàng)目，為了更好地滿足學(xué)生的不同需求，地方教育部門每年都需對私立學(xué)校進(jìn)行需求評估［2］。在這一階段，政府以保障學(xué)生權(quán)益、關(guān)注學(xué)生特殊需求為價(jià)值導(dǎo)向，通過完善資助內(nèi)容和保障程序公平促使私立學(xué)校的學(xué)生能夠平等地接受公共資金的扶持。

（二）完善階段：注重資助標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性（1994-2001年）

20世紀(jì)90年代，美國聯(lián)邦政府對學(xué)校資助政策的關(guān)注重點(diǎn)從前一時(shí)期注重通過經(jīng)費(fèi)使用方式和政策執(zhí)行規(guī)章化彰顯教育公平轉(zhuǎn)向了對測量和評價(jià)學(xué)校改革的效果上的關(guān)注，政府從呼求教育公平轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注教育經(jīng)費(fèi)的“使用效果”［3］。1994年《美國學(xué)校促進(jìn)法》對政府資助私立學(xué)校的資金分配方式、咨詢服務(wù)的要求等相關(guān)內(nèi)容做了進(jìn)一步具體規(guī)定，特別針對參與資助項(xiàng)目的學(xué)生和學(xué)校制定了科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體制，引發(fā)了全美教育“基于標(biāo)準(zhǔn)”變革。首先，政策規(guī)定資金分配以貧困學(xué)生的的數(shù)量為依據(jù)。其次，在資助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立上規(guī)定優(yōu)先向?qū)W習(xí)成績低于當(dāng)?shù)亟逃骄降膶W(xué)生提供資助。第三，對于咨詢服務(wù)做了細(xì)致的政策設(shè)計(jì)，比如明確了提供咨詢的內(nèi)容，包括對學(xué)生需求的評估方式、服務(wù)的對象、方式以及內(nèi)容等。第四，將學(xué)生家長和教師也納入資助服務(wù)的范圍，包括支持家長與學(xué)校的教育互動，鼓勵學(xué)校教師的專業(yè)成長和職業(yè)發(fā)展。第五，在確定了資助標(biāo)準(zhǔn)后，強(qiáng)化了對資助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果的檢測和評估，政策要求私立學(xué)校在接受政府資助后有義務(wù)幫助學(xué)生滿足當(dāng)?shù)亟逃块T規(guī)定的學(xué)業(yè)水平，如果學(xué)生連續(xù)兩年沒有達(dá)到約定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)亟逃块T必須和私立學(xué)校重新改進(jìn)成績計(jì)劃并加強(qiáng)對私立學(xué)校的評估和指導(dǎo)［4］。

（三）漸成體系：關(guān)注權(quán)力分配問題（2002年至今）

2002年《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》對政策中的權(quán)利主體的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行了更具體的劃分，政府的“問責(zé)要求者”角色及監(jiān)管內(nèi)容日益明確。政策進(jìn)一步明晰了此前咨詢服務(wù)的申請流程和服務(wù)內(nèi)容，要求提出的咨詢流程必須有私立學(xué)校官員提供資質(zhì)證明，且咨詢的書面內(nèi)容需要明確寫出服務(wù)的提供者、服務(wù)對象、服務(wù)范圍以及對服務(wù)有效性的評估等。該法律將政府提供資助的對象，如學(xué)生、家長和教師的服務(wù)內(nèi)容作出了詳細(xì)、具體的規(guī)定。在資助政策中劃分私立學(xué)校、當(dāng)?shù)亟逃块T和第三方的責(zé)任以緩解權(quán)力沖突、平衡利益關(guān)系，已經(jīng)成為治理私立教育體系中矛盾和沖突的關(guān)鍵措施。

二、美國非營利性私立學(xué)校資助政策的實(shí)施路徑

美國政府對私立學(xué)校的資助主要針對非營利性私立學(xué)校，聯(lián)邦和州政府通過制定聯(lián)邦法律或州法律，為私立學(xué)校學(xué)生提供各種形式的支持性服務(wù)，逐漸形成以教育公平為價(jià)值基礎(chǔ)、以學(xué)生為資助對象，以間接資金資助為主要方式，以提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績?yōu)樽罱K目標(biāo)的資助政策體系。

（一）聯(lián)邦政府作為資助主體積極完善資助政策

一般來說，聯(lián)邦政府是私立學(xué)校資助的主體。根據(jù)1965年《初等與中等教育法》及2001年經(jīng)過國會重新授權(quán)的《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》要求，州財(cái)政每年有數(shù)十億至上百億美元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來自于聯(lián)邦政府財(cái)政撥款，聯(lián)邦政府已經(jīng)成為私立學(xué)校最主要的資助者，大量私立學(xué)校學(xué)生借助聯(lián)邦政府援助的資助金完成學(xué)業(yè)［5］。2002年《不讓一個兒童掉隊(duì)法案》中聯(lián)邦政府提供了12個私立學(xué)校學(xué)生可以參與的資助項(xiàng)目。這些項(xiàng)目中，私立學(xué)校學(xué)生參與最多的項(xiàng)目為Title I（1號基金項(xiàng)目），Title I項(xiàng)目是指1965年頒布的《初等和中等教育法》中的“第一條款”，這也是聯(lián)邦政府投入最多、規(guī)模最大的資助項(xiàng)目。此政策規(guī)定州或地方政府必須為私立學(xué)校的學(xué)生提供補(bǔ)償性的教育服務(wù)，擔(dān)負(fù)各自的教育責(zé)任。除此之外，政策對州政府使用Title 1的途徑和使用效果的考核都提出了較明確的要求。如州政府在使用Title 1時(shí)，必須以提升學(xué)生的成績和州的教育質(zhì)量為目的，且需要對資金的使用效果進(jìn)行績效考核，而學(xué)校也只能用這些資金來提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和學(xué)校管理效率，包括改善學(xué)校設(shè)施水平、提高教學(xué)技術(shù)、優(yōu)化教學(xué)質(zhì)量等［6］。

（二）州政府提供多樣化的資助措施

美國州政府是管理私立學(xué)校的主體，在1965年Title I政策出臺后，美國各州都修正了當(dāng)?shù)氐慕逃烧?，通過改進(jìn)教育資源的配置機(jī)制與形式，陸續(xù)認(rèn)同了政府資助私立學(xué)校的合理性并逐漸提高資助幅度，與此同時(shí)通過加強(qiáng)對私立學(xué)校管理的監(jiān)管來監(jiān)測資助措施的效用。根據(jù)美國各州私立學(xué)校資助政策和已有研究來看，盡管在政策的內(nèi)容和實(shí)施層面各有不同，但依據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)大致可劃分為向?qū)W生提供的服務(wù)性資助和鼓勵教育選擇的財(cái)政性資助兩大類別。

首先，為學(xué)生提供的服務(wù)性資助以增進(jìn)學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量與學(xué)校效益為主要目的，通過向私立學(xué)校的學(xué)生提供各種類型的教育服務(wù)來改善學(xué)習(xí)狀況?？偟膩碚f，各州提供的服務(wù)項(xiàng)目主要包括為私立學(xué)校提供交通服務(wù)、教科書服務(wù)以及提供其他形式的服務(wù)性資助。其次，鼓勵教育選擇的財(cái)政性資助包括為私立學(xué)校減免稅款、為選擇私立學(xué)校的家長減免稅款以及為就讀于私立學(xué)校的學(xué)生發(fā)放教育券這三種資助方式。盡管州政府提供的服務(wù)性資助和財(cái)政性資助都是對政府公共財(cái)政的利用，但兩類服務(wù)的目的卻是不同的，服務(wù)性資助以各種專項(xiàng)資金投入計(jì)劃學(xué)校的方式來改進(jìn)私立學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)業(yè)水平，而財(cái)政性資助則資助弱勢學(xué)生用以提高個人教育支付能力，這一點(diǎn)容易引起公眾對公共經(jīng)費(fèi)過多補(bǔ)貼于私立學(xué)校的爭議。因此，盡管有些州政府愿意為私立學(xué)校提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政性資助以提高教育對象自由選擇教育類型的能力，但相比財(cái)政性資助可能帶來的爭議，服務(wù)性資助往往更容易被州政府所接受。

三、美國私立學(xué)校資助政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）致力于追求公私教育平等

美國資助私立學(xué)校的政策發(fā)展歷程緩慢而曲折，起初由于聯(lián)邦憲法的“政教分離”原則使得美國政府與私立學(xué)校之間形成了嚴(yán)重隔閡，政府在被限制介入對私立學(xué)校的監(jiān)管同時(shí)，私立學(xué)校也無法接受政府的財(cái)政資助。隨著一系列美國聯(lián)邦最高法院對私立中小學(xué)財(cái)政資助訴訟的審判，對私立學(xué)校的資助合理性開始有了基于新的“兒童受益原則”的理解，即政府對私立學(xué)校的某些資助，主要目的是為了使兒童而非私立學(xué)校本身受益，這從源頭上解釋了政府支持私立教育發(fā)展的合理性在于保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，因而公私教育接受政府扶持都是合理的，不應(yīng)將私立教育隔離在公共經(jīng)費(fèi)資助之外?；诮逃降鹊膬r(jià)值原則，政策規(guī)定聯(lián)邦政府同時(shí)為私立學(xué)校和公立學(xué)校的學(xué)生、教師及其家長提供的各種學(xué)校教育教學(xué)、教師職業(yè)發(fā)展和家長參與等服務(wù)，且私立學(xué)校與公立學(xué)校參與所有項(xiàng)目的機(jī)會都是平等的。此外，在聯(lián)邦政府和州政府提供的資助經(jīng)費(fèi)分配上，私立學(xué)校與學(xué)區(qū)內(nèi)公立學(xué)校分配的人均經(jīng)費(fèi)必須是相同的，由州政府提供的資助服務(wù)如交通、教科書等，向所有私立學(xué)校學(xué)生與學(xué)區(qū)內(nèi)公立學(xué)校的學(xué)生開放。也就是說，政府資助私立學(xué)校始終秉持一個根本目的，那就是是為了通過豐富教育選擇的內(nèi)容、提高私立學(xué)校的質(zhì)量來提高貧困家庭學(xué)生的成績，縮小學(xué)生由于家庭貧困、身心弱勢而造成的教育差距。

（二）構(gòu)建趨于完善的分類資助體系

美國私立學(xué)校資助政策經(jīng)過不斷豐富完善，已基本上形成了以資助非營利性私立學(xué)校為主的較為成熟有序的資助體系。首先，美國對私立學(xué)校的營利性與非營利區(qū)分非常嚴(yán)格，而政府對私立學(xué)校的財(cái)政資助通常只針對非營利學(xué)校，在法律法規(guī)上的資助條款也都會清晰注明哪些是針對非營利性學(xué)校的項(xiàng)目，只有未經(jīng)注明政策應(yīng)用范圍的條款才視為允許將二者同等對待［7］。另一方面，美國政府致力于私立學(xué)校資助體系的完善。從聯(lián)邦政府1965年《初等與中等教育法》中的Tit1e I項(xiàng)目到2002年重新授權(quán)的《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》，經(jīng)過法律的多次修正和對資助政策內(nèi)容的不斷豐富完善，現(xiàn)有政策對資助項(xiàng)目的提供方式、服務(wù)內(nèi)容及范圍、資助對象參與資助的條件及標(biāo)準(zhǔn)以及資金的分配等具體問題作了詳細(xì)的規(guī)定，通過細(xì)化條文說明如何計(jì)算參與服務(wù)對象的數(shù)量、如何有效地開展教育教學(xué)服務(wù)、如何評估資助效果等問題，且通過政策對權(quán)責(zé)的不斷厘清緩和政府與私立學(xué)校的權(quán)益沖突。從關(guān)注教育公平到關(guān)注政策的科學(xué)性再到轉(zhuǎn)向?qū)?quán)利沖突的治理，私立教育的資助至今仍需不斷回應(yīng)社會的需求變化、接受公眾質(zhì)疑和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)政府的監(jiān)管權(quán)限

私立學(xué)校接受政府資助的同時(shí)往往意味著給予政府更多的管理權(quán)限，這是現(xiàn)有對私立學(xué)校進(jìn)行資助的國家都不可避免的問題［8］。事實(shí)上，美國政府在將私立學(xué)校納入公共資金資助范圍內(nèi)的同時(shí)，在私立教育中的監(jiān)管角色也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，限定私立學(xué)校參與資助的條件。聯(lián)邦政府規(guī)定只有在滿足資助政策規(guī)定的條件前提下，非營利性私立學(xué)校才允許參與政府用公共資金提供的資助項(xiàng)目［9］。其次，通過政策條文明確州政府對私立學(xué)校監(jiān)管的范圍及內(nèi)容。州政府是各州私立學(xué)校資助政策的直接執(zhí)行者和直接管理者，不僅包括對實(shí)行非營利性私立學(xué)校和營利性私立學(xué)校進(jìn)行分類管理，州政府還需要對私立學(xué)校執(zhí)行嚴(yán)格的批準(zhǔn)、認(rèn)證或注冊登記程序，并要求私立學(xué)校參加測試等評估活動。

（四）強(qiáng)調(diào)保護(hù)私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)

政府資助非營利性私立學(xué)校是社會發(fā)展趨勢使然，但私立學(xué)校接受政府資助所帶來一系列隱含的受監(jiān)管條件，可能會削弱私立學(xué)校最本質(zhì)的特色——學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。在政策未及豐富完善的情況下政府的過度監(jiān)管可能會損害辦學(xué)者的權(quán)益，招致利益相關(guān)者的不滿和抗議。從州政府對接受資助的私立學(xué)校提出的監(jiān)管內(nèi)容來看，大多僅聚焦于對學(xué)校辦學(xué)秩序和資助條件的外部限定，比如學(xué)校登記注冊的條件、辦學(xué)的資質(zhì)認(rèn)證、資助效果的考核評價(jià)等問題，而對于課程設(shè)置、招生方案、管理模式等涉及學(xué)校內(nèi)部核心管理權(quán)的諸多問題并沒有做出統(tǒng)一的嚴(yán)格限制，這在一定程度上保護(hù)了私立學(xué)校的辦學(xué)自主性。

四、我國非營利性民辦學(xué)校資助的政策建議

（一）以保障學(xué)生權(quán)益為價(jià)值導(dǎo)向，資助對象向?qū)W生轉(zhuǎn)移

一切教育政策都應(yīng)以保障學(xué)生的受教育權(quán)益為基本價(jià)值導(dǎo)向，政府通過提供各種類型的資助服務(wù)以滿足兒童的教育需求，歸根結(jié)底都是為了促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展，這也是公共財(cái)政對私立教育敞開的根本原因，只有在政策層面上落實(shí)這一為學(xué)生發(fā)展服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，政策才不至于引起過多爭議。美國私立學(xué)校資助政策始終基于教育平等原則進(jìn)行資助，致力于縮小學(xué)生之間的教育差距，逐漸以形成學(xué)生為資助對象的資助體系。從整體上看，這一以人為本的價(jià)值取向與我國民辦教育政策發(fā)展趨勢不謀而合?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出政府對民辦教育的公共財(cái)政資助必須以滿足公眾需求為起點(diǎn)，在財(cái)政資助方式上積極探索需求型的財(cái)政支持，而不是僅僅依賴于供給性的財(cái)政撥款，對私立學(xué)校的資助對象應(yīng)從直接劃撥給學(xué)校轉(zhuǎn)為直接流向受教育者——學(xué)生。因此，未來我國政府對私立學(xué)校的資助應(yīng)該秉持保障學(xué)生利益的價(jià)值導(dǎo)向，通過改變財(cái)政撥付方式把公共財(cái)政的資助落實(shí)到學(xué)生身上，逐漸將政府的直接資助對象從民辦學(xué)校轉(zhuǎn)向?qū)W生，從而促進(jìn)真正有質(zhì)量的教育公平的實(shí)現(xiàn)。

（二）以職權(quán)劃分為切入點(diǎn)，釋放民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

一是明晰政府的監(jiān)管權(quán)限。我國民辦教育新政明確實(shí)施分類管理措施并對非營利性民辦學(xué)校提供各種政策優(yōu)惠，這必然也會帶來政府對民辦學(xué)校管理權(quán)限的加強(qiáng)。然而，美國政府對私立學(xué)校的監(jiān)管主要表現(xiàn)為對學(xué)校辦學(xué)秩序和資助條件等外部限定，比如學(xué)校登記注冊的條件、辦學(xué)的資質(zhì)認(rèn)證、資助效果的考核評價(jià)等問題，主要采取審核、備案等行政強(qiáng)制性監(jiān)督方式。而對于課程設(shè)置、招生方案、管理模式等涉及學(xué)校內(nèi)部核心管理權(quán)的諸多問題并沒有做出統(tǒng)一的嚴(yán)格限制，而是采取了解、建議、協(xié)助等非行政強(qiáng)制監(jiān)督方式。二是保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)益。應(yīng)賦予非營利性民辦學(xué)校的教學(xué)自主權(quán)、招生自主權(quán)以及充分的收費(fèi)自主權(quán)。國家應(yīng)大力支持民辦學(xué)校走差異化特色發(fā)展道路，鼓勵民辦學(xué)校在完成國家規(guī)定課程的前提下自主開展教育教學(xué)活動。進(jìn)一步放寬民辦學(xué)校的招生限制，清除政策上對民辦學(xué)校設(shè)置的過多屏障，在收費(fèi)上政府應(yīng)該以民辦學(xué)校的教育質(zhì)量、發(fā)展規(guī)模及和市場供需為依據(jù)引導(dǎo)民辦學(xué)校定制科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)社會資本充分涌流為民辦教育事業(yè)服務(wù)，真正將政策的價(jià)值取向落實(shí)于促進(jìn)教育質(zhì)量的提高和為滿足學(xué)生提供更多樣化的教育需求。三是合理認(rèn)識非營利民辦學(xué)校的盈利空間，吸引更多社會資金進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，從而充分調(diào)動民間辦學(xué)的積極性，促進(jìn)民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）引入第三方評估，構(gòu)建合理的質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)制

實(shí)踐證明，在教育體系中構(gòu)建科學(xué)、清晰、可量化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度有助于規(guī)范私立教育運(yùn)營秩序、提高私立教育質(zhì)量質(zhì)量。美國對私立學(xué)校的評價(jià)和認(rèn)證一律由專業(yè)的同行來完成，比如私立學(xué)校全國委員會（NAPS，The National Association of Private Schools）就是為全美提供私立中小學(xué)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)。NAPS通過與專業(yè)的教育顧問委員會合作，將私立學(xué)校的學(xué)業(yè)認(rèn)證和專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了科學(xué)的量化，便于比較學(xué)校在接受政府資助時(shí)所做的計(jì)劃目標(biāo)與實(shí)際成就間的差距。美國針對私立學(xué)校認(rèn)證形成的一整套科學(xué)、透明、規(guī)范的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，對學(xué)校的質(zhì)量監(jiān)控和管理上不斷追求科學(xué)化合規(guī)范化。因此，在構(gòu)建教育質(zhì)量保障體系方面，我國民辦學(xué)校應(yīng)按照一定的程序及標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)監(jiān)控和評估全國民辦學(xué)校的辦學(xué)及其教育質(zhì)量，建立起關(guān)注學(xué)生發(fā)展、科學(xué)民主透明的認(rèn)證機(jī)制以保障民辦教育質(zhì)量的提高。