聚焦糧食安全 著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

彭增樂

黨的十九大報(bào)告指出，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。那么，如何保障國家糧食安全？是走大規(guī)模填海造田、土地復(fù)墾擴(kuò)大糧食種植面積，或是大量使用農(nóng)藥化肥、提高單位面積產(chǎn)量的老路，還是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的新徑？前事不忘，后事之師，在進(jìn)入新時(shí)代的新形勢下，我們的答案無疑是后者。

一、實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的動(dòng)因

從“三農(nóng)”工作面臨的形勢看，經(jīng)過多年的努力，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，已進(jìn)入新的歷史階段。農(nóng)業(yè)的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，而矛盾的主要方面在供給側(cè)。從一定程度上說，無論是全國還是全省，農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不盡合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等問題仍很突出，增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價(jià)格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產(chǎn)與大市場、國內(nèi)外價(jià)格倒掛等矛盾亟待破解。2017年中央1號(hào)文件明確指出，要以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。對此，全省農(nóng)村工作會(huì)議圍繞“兩聚一高”要求，明確農(nóng)業(yè)是聚力創(chuàng)新的基礎(chǔ)領(lǐng)域，農(nóng)民是聚焦富民的重點(diǎn)群體，農(nóng)村是高水平建成全面小康社會(huì)的突出短板，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，全面落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，為高水平全面建成小康社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)，正是適應(yīng)了這一改革需要。

從促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階需要看，當(dāng)前，全省農(nóng)業(yè)既有不適應(yīng)需求變化，導(dǎo)致供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的問題，一度又曾有為多產(chǎn)糧食過度開墾而帶來拼資源消耗、產(chǎn)生環(huán)境污染等問題。解決好這些問題，關(guān)鍵在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，使政策、投資重點(diǎn)向保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力以及提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、效益上傾斜，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加市場有效供給，不斷滿足人們對有機(jī)、綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品的市場需求。2014年底，習(xí)近平總書記在江蘇視察時(shí)要求，“力爭在全國率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，“深入實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。省政府也要求到2020年，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比要達(dá)到60%以上。這些為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)帶來了許多利好。

從建設(shè)美麗農(nóng)業(yè)美麗鄉(xiāng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不應(yīng)單純表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而應(yīng)是生產(chǎn)、生活和生態(tài)的深度融合。在美麗中國建設(shè)中須臾離不開美麗農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村的打造。從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)踐看，綜合開發(fā)成效頗顯的綠色農(nóng)田一望無際、風(fēng)景獨(dú)好，其本身也是良好的生態(tài)。比如蘇州市就將城市周邊基本農(nóng)田紅線作為城市邊界的實(shí)線，阻斷城市無序擴(kuò)張的“手”，走出一條具有顯著特色的耕地保護(hù)之路。就農(nóng)業(yè)區(qū)域后備資源而言，生態(tài)優(yōu)良、業(yè)態(tài)多樣、地貌獨(dú)特、人文等資源豐富，更是建設(shè)美麗江蘇、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可多得的有效載體。例如徐州市賈汪區(qū)，擁有丘陵山區(qū)50多萬畝，采煤塌陷地13萬多畝，兩類資源約占全區(qū)總面積的60%以上，2011年被列入國家資源枯竭城市。黑臟亂、山荒地陷，曾是其生存環(huán)境的真實(shí)寫照。近年來，該區(qū)以創(chuàng)建國家生態(tài)區(qū)為契機(jī)，以省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目投資為撬動(dòng)，致力于采煤塌陷區(qū)和丘陵山地的修復(fù)治理，建成了一批以潘安湖等4A級景區(qū)為代表的生態(tài)旅游區(qū)，還在周邊建成了萬畝薰衣草文化創(chuàng)意園等一批農(nóng)業(yè)園區(qū)。全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)一年有近千個(gè)項(xiàng)目，其中有600多個(gè)土地治理類項(xiàng)目，田成方、路成網(wǎng)、林成行、渠相連的農(nóng)開項(xiàng)目是美麗農(nóng)業(yè)的重要組成部分。通過對農(nóng)開實(shí)體工程建設(shè)，延伸到二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升參與者的幸福感和舒適度，點(diǎn)彩江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將會(huì)起到積極的推動(dòng)作用。

二、實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革路徑選擇

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全領(lǐng)域的一場變革，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)無論是在補(bǔ)齊農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)短板上，在推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上，還是在提質(zhì)降本增效上都能有所作為。從宏觀層面說，應(yīng)遵循因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，重點(diǎn)把握好四個(gè)方面：第一，在投向上，通過區(qū)域間的差別化扶持提升效率，對作為農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的蘇中、蘇北，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是重點(diǎn)，其中資源更多、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件相對薄弱的蘇北更是重中之重。蘇南則應(yīng)加大對現(xiàn)代高效、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)的扶持。第二，在政策上，結(jié)合蘇北、蘇中、蘇南農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善不同類型項(xiàng)目的管理政策，使其更具分類指導(dǎo)意義。比如，對一些開發(fā)資源有限的地區(qū)，鼓勵(lì)適時(shí)進(jìn)行分項(xiàng)目類型退出；對零散地較為突出的地區(qū)，根據(jù)省制定的指導(dǎo)意見，結(jié)合整體推進(jìn)的要求，強(qiáng)化措施落實(shí)。第三，在項(xiàng)目建設(shè)上，充分挖掘區(qū)域資源優(yōu)勢，打造特色產(chǎn)業(yè)，以滿足市場的多樣性需求。第四，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，繼續(xù)完善農(nóng)開與扶貧相結(jié)合的機(jī)制，突出重點(diǎn)幫扶片區(qū)和黃河故道區(qū)域的幫扶，促進(jìn)貧困地區(qū)老百姓早日脫貧致富奔小康。具體而言，應(yīng)突出三個(gè)重點(diǎn)：

以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主體，大力提升農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施裝備水平，促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施可以提升農(nóng)田灌溉排澇能力、方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力得到提高，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)降本增效、促進(jìn)農(nóng)民增收。同時(shí)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于供給側(cè)改革還有另一層面的含義：農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以保障糧食安全為前提，進(jìn)而進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以更好地滿足市場需求。這就要求必須做好“藏糧于地、藏糧于技”，而要實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這塊全國性、全省性的短板理應(yīng)補(bǔ)齊。從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況來看，據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，江蘇占比為53%，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)按照每年平均3%的速度將全省剩余的基本農(nóng)田全部改造一遍，尚需15年左右的時(shí)間，這還不包括以前納入統(tǒng)計(jì)投資標(biāo)準(zhǔn)較低的需要二次建設(shè)的部分。農(nóng)開工作的主要任務(wù)，重點(diǎn)是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，補(bǔ)齊這塊短板。在推進(jìn)方式上，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)整體推進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)化整鎮(zhèn)推進(jìn)，并基本完成新沂、寶應(yīng)、建湖三個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“整縣推進(jìn)”試點(diǎn)工作；鼓勵(lì)市縣在試點(diǎn)工作引導(dǎo)下，自加壓力開展整市、整縣（市、區(qū)）推進(jìn)工作。endprint

以一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為導(dǎo)向，突出打造“丘陵山區(qū)+”活力農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合效益提升。在政策舉措方面，農(nóng)開繼續(xù)把握好優(yōu)先、放活、示范三個(gè)關(guān)鍵詞。第一，在各類項(xiàng)目選項(xiàng)中，優(yōu)先扶持能有效推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的項(xiàng)目，并強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的促進(jìn)。第二，對新型經(jīng)營主體承擔(dān)的項(xiàng)目，尤其是產(chǎn)業(yè)化類項(xiàng)目，更多地立足項(xiàng)目本身的有效性，在選項(xiàng)政策上進(jìn)一步放活，以此激發(fā)市縣申報(bào)的積極性。第三，突出打造“丘陵山區(qū)+”活力農(nóng)業(yè)，以省委、省政府高度重視為契機(jī)，加大工作力度，通過幾年的努力，使其成為休閑旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展的新高地、綠色有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的主產(chǎn)地、農(nóng)業(yè)科技推廣運(yùn)用的集聚地、特色鎮(zhèn)村打造的示范地，努力走出一條具有江蘇特色的丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)之路。

以生態(tài)開發(fā)為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與美麗鄉(xiāng)村打造相融合，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境改善。生態(tài)是全省農(nóng)業(yè)發(fā)展的又一短板，補(bǔ)齊這一短板，不僅可以適應(yīng)市場需求，而且生態(tài)環(huán)境的改善也有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。農(nóng)開與生態(tài)相結(jié)合不僅有優(yōu)勢，更有發(fā)展前景。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重點(diǎn)在農(nóng)田，而農(nóng)田又是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主體。對此，應(yīng)始終堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則，積極探索生態(tài)治理和各類農(nóng)開項(xiàng)目建設(shè)互融之路。進(jìn)一步加大生態(tài)治理項(xiàng)目試點(diǎn)力度；進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田治理與美麗鄉(xiāng)村打造相結(jié)合，讓農(nóng)田面貌的改善成為美麗鄉(xiāng)村打造的重要基礎(chǔ)；進(jìn)一步大力扶持生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，促進(jìn)綠色、有機(jī)、無公害農(nóng)產(chǎn)品的市場供給。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的對策建議

強(qiáng)化政策支持。結(jié)合推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、補(bǔ)短板，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策措施。在土地治理建設(shè)上，統(tǒng)籌國土、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)保、水利、林業(yè)、扶貧等部門資源，打破行政區(qū)域界限，鼓勵(lì)整市、整縣、整鎮(zhèn)乃至多市、多縣、多鎮(zhèn)跨界推進(jìn)，以典型示范進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)?；l(fā)展；在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上，研究出臺(tái)更加有利于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶包括涉農(nóng)電商等實(shí)施主體在內(nèi)的扶持政策。同時(shí)，在氛圍營造上，更加重視鼓勵(lì)引導(dǎo)“三農(nóng)”領(lǐng)域內(nèi)的工作創(chuàng)新，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以創(chuàng)新破難題、推發(fā)展。

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。制定推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，在規(guī)劃原則上，應(yīng)在保障糧食安全前提下，處理好三對關(guān)系：一是規(guī)模開發(fā)與適度開發(fā)的關(guān)系，既需大力推進(jìn)規(guī)模發(fā)展，同時(shí)考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性和農(nóng)業(yè)資源狀況的多樣性，因地制宜，不搞一刀切；二是扶持特色產(chǎn)業(yè)與預(yù)期效益的關(guān)系，既需要著力打造特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)在一定區(qū)域內(nèi)也應(yīng)注重統(tǒng)籌規(guī)劃，不能為了特色而搞特色；三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方發(fā)展規(guī)劃與全省乃至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的銜接，力避重復(fù)建設(shè)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在此過程中，應(yīng)積極融入其中。在開發(fā)思路上，應(yīng)以精準(zhǔn)開發(fā)統(tǒng)領(lǐng)效益開發(fā)、生態(tài)開發(fā)和扶貧開發(fā)；在拓展內(nèi)涵上，以項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)美麗農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施；在品牌創(chuàng)建上，圍繞市場需求，大力扶持有機(jī)、綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品品牌，進(jìn)一步做大做強(qiáng)做出特色。

加大財(cái)政投入。近年來，全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)每年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田100萬畝，占全省建設(shè)總量的70%以上，且正在試點(diǎn)推進(jìn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全覆蓋也需增加財(cái)政資金。對此，應(yīng)積極爭取國家層面進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度；省級層面同步增加財(cái)政預(yù)算，取消省級項(xiàng)目市縣財(cái)政投入和農(nóng)民自籌，讓地方政府和項(xiàng)目區(qū)群眾能夠輕裝上陣。

注重規(guī)范管理。進(jìn)一步鞏固拓展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目管理創(chuàng)新成果，推進(jìn)簡政放權(quán)，提升管理效能。加強(qiáng)項(xiàng)目過程管理，強(qiáng)化對立項(xiàng)、評審、實(shí)施和驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，提升規(guī)范化管理水平，努力把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求落到實(shí)處。

（作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局）

責(zé)任編輯：彭安玉endprint