談以辦案為中心的刑事執(zhí)行檢察權(quán)運行理念

張書銘

感謝主辦方！非常榮幸向大家匯報一下以辦案為中心的刑事執(zhí)行檢察權(quán)的運行理念，我主要匯報三個問題。

第一個問題：為什么傳統(tǒng)的檢察業(yè)務(wù)得不到認同？

我們知道，刑事執(zhí)行檢察是從監(jiān)所檢察發(fā)展而來。長期以來，這項工作在一些地方不被認同為司法辦案業(yè)務(wù)。我們可以回顧一下這項業(yè)務(wù)的歷史：1949年《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定，“檢察全國司法、公安機關(guān)犯人改造所及監(jiān)所之違法措施”；1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定，“對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機關(guān)的活動是否合法實行監(jiān)督”，這個時期一般被稱為“監(jiān)所勞改監(jiān)督”；1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定，“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀、監(jiān)所、經(jīng)濟等檢察廳，并且可以根據(jù)需要，設(shè)立其他業(yè)務(wù)機構(gòu)”，這是第一次在法律上提出“監(jiān)所檢察”這一名詞，最高人民檢察院同年依法設(shè)置了“監(jiān)所檢察廳”；隨著2012年《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》賦予監(jiān)所檢察8項新增職權(quán)，“監(jiān)所檢察”已經(jīng)不能準確反映部門工作性質(zhì)和職權(quán)范圍，2014年更名為“刑事執(zhí)行檢察”。歷史沿革表明，監(jiān)所檢察或者刑事執(zhí)行檢察始終是我國檢察機關(guān)基本司法業(yè)務(wù)之一。但是，為什么會出現(xiàn)這種不被認同的情況呢？主要原因包括：法律規(guī)定過于原則，可操作性不強，剛性不足；工作模式辦事為主，隨意性較大，工作不規(guī)范；學界和實務(wù)界對執(zhí)行和執(zhí)行檢察問題研究不多，審前研究浩如煙海，執(zhí)行及執(zhí)行監(jiān)督的研究寥寥無幾；一些地方檢察院的領(lǐng)導(dǎo)不重視等等。但是，歸根結(jié)底還是工作理念的問題，是因為沒有用司法辦案的理念指導(dǎo)刑事執(zhí)行檢察工作。

理念一新天地寬。在今年的全國刑事執(zhí)行檢察工作座談會上，我們明確提出了刑事執(zhí)行檢察要堅持標本兼治、多贏共贏、人權(quán)保障等工作理念，尤其突出地強調(diào)，必須旗幟鮮明地堅持以司法辦案為中心，構(gòu)建以辦案為主的工作新模式。張軍檢察長也多次指出：“檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能說到底要在辦案中實現(xiàn)，案件辦不好，監(jiān)督必然要落空?！币虼耍斍昂徒窈笠粋€時期，刑事執(zhí)行檢察權(quán)的運行必須堅持以司法辦案理念為引領(lǐng)，真正實現(xiàn)在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案。

第二個問題：刑事執(zhí)行檢察活動是不是辦案？

弄清楚這個問題，是刑事執(zhí)行檢察踐行司法辦案理念的前提和基礎(chǔ)。在刑事執(zhí)行檢察中，部分職務(wù)犯罪偵查、罪犯又犯罪的批捕和公訴等是直接參與訴訟的活動，屬于辦案沒有問題，羈押必要性審查屬于辦案應(yīng)該也沒有爭議。但是，對刑事執(zhí)行違法行為的監(jiān)督是不是辦案，就有不同理解了。比如有觀點認為，這個沒有訴訟構(gòu)造，沒有法院居中裁判，不是辦案。其實，不只是對刑事執(zhí)行監(jiān)督活動這樣看待，偵查活動監(jiān)督和審判活動監(jiān)督也是如此，比如刑事訴訟法明確規(guī)定的立案監(jiān)督，長期以來也不是作為辦案對待的。當然也有不同觀點，比如上海張本才檢察長提交這次論壇的論文中就指出：“司法辦案不等于兩造齊備，對訴訟活動違法行為的監(jiān)督本質(zhì)上是另外一種形式的司法辦案?！?/p>

因此，我們認為，認為刑事執(zhí)行檢察活動不是辦案的認識是不科學的，甚至是錯誤的。一是法理上站不住腳。《牛津法律大詞典》將“案件”（case）解釋為：“指一項獨立的法律糾紛，尤其是引起訴訟的糾紛。”《現(xiàn)代漢語詞典》將“案件”解釋為：“有關(guān)訴訟和違法的事件”。可見，案件是包括但不限于引起訴訟的法律糾紛。在我國司法語境下，檢察機關(guān)辦理的案件包括訴訟案件和違法監(jiān)督案件。檢察機關(guān)除了參與偵查、批捕、公訴等訴訟活動外，對違法行為的監(jiān)督也是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。因此，把檢察機關(guān)的案件范圍縮小為訴訟案件，既不符合法治基本原理，也不符合檢察機關(guān)的憲法定位。二是實踐中說不過去。如果把刑事辦案活動以審判為分界點分為兩個部分，司法實踐中，審前的偵查、逮捕、公訴和庭審當然是毫無疑問的辦案，但是從執(zhí)行開始包括對執(zhí)行違法行為的監(jiān)督就不認為是辦案了。比如，對違法減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督，檢察官除了提請階段的審查監(jiān)督外，還要參與舉證、質(zhì)證等全部庭審活動，最后還要對法院裁定進行監(jiān)督。為什么就說這不是辦案呢？況且，1979年之前，對錯誤減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督也是通過抗訴的形式提出的。再如，公安機關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》辦理的治安案件，都是屬于違法但不構(gòu)成犯罪的案件，同樣不具備訴訟構(gòu)造，也沒有法院裁判，沒人否定辦理治安案件是辦案。那么，為什么對刑事執(zhí)行活動違法行為的監(jiān)督就不是辦案呢？當然，是不是所有的刑事執(zhí)行檢察活動都是案件呢？也不是。比如說監(jiān)管安全檢查、食品衛(wèi)生檢查、出監(jiān)入監(jiān)教育談話等例行性監(jiān)督活動就不是案件，但是通過這些例行性監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)違法線索的，尤其經(jīng)過調(diào)查核實，研判認為可能涉嫌違法犯罪的線索，就要作為案件辦理了。

第三個問題：構(gòu)建以辦案為主工作模式的關(guān)鍵內(nèi)容是什么？

厘清了大多數(shù)刑事執(zhí)行檢察活動屬于辦案這一基本前提后，就要構(gòu)建以辦案為主的工作新模式，取代傳統(tǒng)以辦事為主的工作模式。其關(guān)鍵內(nèi)容就是要抓住四個核心要素、設(shè)立六個辦案流程。

（一）四個核心要素

一是事實要素。法律事實是辦案活動的起點。法理上，法律事實一般包括事件和行為。在刑事執(zhí)行活動中，執(zhí)法、司法機關(guān)及其工作人員的違法行為尤其是犯罪行為，會引起法律關(guān)系的變化，屬于典型的行為，如違法減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的行為。再如，被監(jiān)管人死亡、重大監(jiān)管事故、自然災(zāi)害等監(jiān)管事件，可能會產(chǎn)生死亡檢察、事故檢察等案件?？梢?，刑事執(zhí)行監(jiān)督活動既有針對事件的，也有針對行為的，這些事件和行為都屬于會引起法律關(guān)系變化的法律事實，也都是需要檢察機關(guān)進一步查清的法律事實。

二是證據(jù)要素。證據(jù)是司法辦案的核心。辦案活動主要就是要通過收集、固定和使用證據(jù)，以及證據(jù)之間形成的證據(jù)鏈條回溯和證明案件事實，并依照法律規(guī)定對案件作出判斷。在我國司法實踐中，對于一般刑事犯罪案件，無論偵查、逮捕，還是公訴、審判，證據(jù)的收集、固定、排除、運用以及證據(jù)標準、證明標準都是工作的重中之重，也有比較成熟的規(guī)范，辦案模式也比較成熟。但對于刑事執(zhí)行檢察的證據(jù)問題，則相對不太成熟，因此需要特殊說明兩點：一是相比一般的刑事案件，刑事執(zhí)行活動中違法和犯罪的主體都是執(zhí)法、司法人員，是學法律、用法律、研究法律的人，因此要比一般的案件更加重視需要我們更加重視證據(jù)的收集、固定、排除和使用。二是在刑事執(zhí)行檢察中，偵查、批捕、起訴的證據(jù)標準各有不同，即便是監(jiān)督類的案件也是各有特點，也不適合使用一個證據(jù)標準。因此，應(yīng)當根據(jù)不同的案件類別，設(shè)置不同的證據(jù)能力與證明力，建立差別化證據(jù)規(guī)則，調(diào)整和規(guī)范證明行為。

三是組織要素。根據(jù)監(jiān)督職責的需要、案件類型以及案件的復(fù)雜難易程度，設(shè)立與職權(quán)相匹配的組織機構(gòu)，建立符合實際的員額檢察官辦案辦案組織，包括案件管理、辦案機構(gòu)的建設(shè)與管理、案件質(zhì)量的評價和保障、辦案制度和機制、檢察隊伍建設(shè)、檢務(wù)保障等等。

四是程序要素。程序是對恣意的限制。但在我國司法實踐中，由于我國長期受“重實體，輕程序”的影響，辦理普通刑事案件的程序尚需要不斷完善。辦理刑事執(zhí)行監(jiān)督這種原來不被認為是案件的案件，更需要強化程序意識，完善辦案程序。檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)刑事執(zhí)行檢察子系統(tǒng)已于2016年年底上線運行，根據(jù)刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)實際，設(shè)定了諸如羈押必要性審查、刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督、財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督等若干個辦案模塊，為推動業(yè)務(wù)性工作的辦案模式轉(zhuǎn)變既奠定了堅實的基礎(chǔ)，也提供了信息化的業(yè)務(wù)平臺。今后一個時期，仍然要強化辦案流程的設(shè)計。

（二）六個辦案流程

一是立案。立案是啟動辦案程序的標志，應(yīng)當應(yīng)當依法進行審批。根據(jù)案件線索和立案標準，制作決定立案的法律文書。二是依法審查或調(diào)查核實。通過審查或調(diào)查核實，收集與固定證據(jù)，包括所是否限于書面審查、是否需要召開聽證會、必要時要進行同步錄音錄像。在收集與固定有關(guān)證據(jù)時，仍然需要嚴格地遵守刑事訴訟法有關(guān)程序性規(guī)定，比如訊（詢）問在押人員必須在看守所或者監(jiān)獄進行，應(yīng)當依法制作訊（詢）問筆錄，再比如核查偵查機關(guān)有關(guān)刑訊逼供、非法取證等情形時，駐所檢察官需要調(diào)取訊問錄音錄像、羈押記錄等證據(jù)的，還要制作調(diào)取文書。三是判斷處理。綜合全案事實、證據(jù)，寫出審查（調(diào)查）報告，提出處理意見。雖然沒有違法，但有傾向性、苗頭性問題的，可以提出檢察建議；一般違規(guī)違法的，可以口頭提出糾正意見；存在重大違法事項的，可以出具糾正違法通知書；涉嫌犯罪的，要依法作出處理。除口頭提出的外，判斷處理必須有規(guī)范的法律文書為載體，如對內(nèi)的審查（調(diào)查）報告，對外的糾正違法通知書、檢察建議書與檢察意見書等。四是復(fù)議復(fù)核。無救濟則無權(quán)利?？梢员日张丁⑵鹪V的復(fù)議復(fù)核程序，給被監(jiān)督機關(guān)以法定的救濟途徑。檢察機關(guān)應(yīng)當認真處理被監(jiān)督機關(guān)提出的復(fù)議復(fù)核，并形成書面的答復(fù)文書。五是跟蹤整改。對于檢察機關(guān)提出的監(jiān)督糾正意見，被監(jiān)督機關(guān)不提出復(fù)議復(fù)核或者復(fù)議復(fù)核后維持的，檢察機關(guān)要及時跟蹤監(jiān)督，落實整改實效。六是結(jié)案歸檔。立卷歸檔是辦案活動的重要載體，又能倒逼我們規(guī)范司法行為，因此需要高度重視。

對于這些辦案流程，需要特殊說明三點：一是復(fù)議復(fù)核不是必經(jīng)程序，我們的監(jiān)督意見也有一個對錯的問題，要給被監(jiān)督對象以救濟的權(quán)利，我們的監(jiān)督意見也要經(jīng)得起檢驗。二是跟蹤整改則是比較特殊獨有的程序，目前剛性不足，因此程序性制裁條款需要立法及時跟進。三是不是所有的監(jiān)督案件都需要嚴格按照以上程序進行，但是對于需要審查和調(diào)查的案件，尤其需要制發(fā)檢察建議書和糾正違法通知書等監(jiān)督文書的案件，就需要嚴格按照以上程序，按照辦案的方式辦理了。只有這樣，才能真正構(gòu)建辦案為主的工作模式，才能做到辦案與監(jiān)督有機結(jié)合，才能提高監(jiān)督權(quán)威。

我就匯報這么多，請大家批評指正。謝謝！