馮 悅(教授) 向 宇 向梓靜

近年來(lái)，中歐鋼鐵爭(zhēng)端持續(xù)發(fā)酵，凸顯了游說(shuō)對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的影響力。在利益驅(qū)動(dòng)下，歐洲鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，從2015年開(kāi)始展開(kāi)了面向歐盟決策機(jī)構(gòu)的聲勢(shì)浩大的游說(shuō)活動(dòng)，在布魯塞爾各大媒體和非政府組織的助力下，塑造了“中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品傾銷(xiāo)歐洲市場(chǎng)，不公平競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致歐盟鋼鐵工人失業(yè)”的受害者形象，主導(dǎo)了歐盟公眾的輿論和情緒，迫使歐盟機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)硬立場(chǎng)對(duì)華交涉?？梢哉f(shuō)，歐洲鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì)打了一場(chǎng)“漂亮的公關(guān)仗”。

相比而言，大多數(shù)中國(guó)企業(yè)普遍缺乏公開(kāi)游說(shuō)的意識(shí)，也不知道應(yīng)該怎樣游說(shuō)，遇到阻力后才被動(dòng)回應(yīng)，而且解決問(wèn)題的效果往往不佳。隨著中國(guó)企業(yè)在歐投資逐年增長(zhǎng)，歐盟層面設(shè)立投資審查、要求中國(guó)對(duì)等開(kāi)放的呼聲不斷，中國(guó)企業(yè)未來(lái)在歐盟市場(chǎng)投資經(jīng)營(yíng)可能遇到的障礙恐怕有增無(wú)減。在此背景下，中國(guó)企業(yè)需要學(xué)會(huì)“集體的合法游說(shuō)”，向歐盟機(jī)構(gòu)以及成員國(guó)的決策和法規(guī)施加必要影響，更加積極主動(dòng)地營(yíng)造對(duì)自身有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

一、歐盟游說(shuō)制度

游說(shuō)在歐盟是公開(kāi)合法的存在，被當(dāng)作立法和決策程序的一部分，也是歐盟“參與式民主”的具體表現(xiàn)形式。其合法性地位與歐盟獨(dú)特的超國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)密切相關(guān)。歐盟機(jī)構(gòu)從誕生之日起，就存在民主赤字問(wèn)題，被認(rèn)為無(wú)法充分代表民眾利益。而從歐盟機(jī)構(gòu)的角度看，隨著科技發(fā)展和利益多元化，機(jī)構(gòu)的決策和立法過(guò)程越來(lái)越多地需要不同利益集團(tuán)的合作和參與。游說(shuō)機(jī)構(gòu)將決策者急需的信息，如最新的技術(shù)、理念等帶給決策者，從而進(jìn)入決策過(guò)程，不僅在技術(shù)上幫助提升歐盟決策的科學(xué)性，還拉近了歐盟機(jī)構(gòu)和普通歐盟民眾的距離。因此，只要在歐盟“透明注冊(cè)”的框架內(nèi)進(jìn)行，游說(shuō)機(jī)構(gòu)或游說(shuō)者的活動(dòng)是得到法律認(rèn)可和保護(hù)的行為。

歐盟官方對(duì)游說(shuō)的定義是，不同歐盟利益集團(tuán)的代表開(kāi)展的系列公共關(guān)系活動(dòng)，以達(dá)到影響歐盟的立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)相關(guān)決策的目標(biāo)。早在2006年，歐委會(huì)就出版了有關(guān)游說(shuō)的“綠皮書(shū)”。2007年，歐委會(huì)又在“委員會(huì)通訊”中明確了歐盟層面利益代表的官方定義，也就是歐盟層面的游說(shuō)者，可以是來(lái)自成員國(guó)或國(guó)際機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的代表，以及企業(yè)、律師事務(wù)所、公共咨詢(xún)專(zhuān)家、非政府組織或智庫(kù)。但是，常駐歐盟的外交機(jī)構(gòu)及其代表一般不被認(rèn)為是游說(shuō)者，歐盟相關(guān)游說(shuō)的法律法規(guī)也不適用于外交人員，外交機(jī)構(gòu)和代表也不被要求在歐盟“透明注冊(cè)”上登記。

(一)歐盟游說(shuō)制度的法律依據(jù)

歐盟游說(shuō)制度的法律依據(jù)是2009年12月1日生效的《里斯本條約》，其中第2條和第11條明確規(guī)定了利益集團(tuán)代表的法律框架，規(guī)范了歐盟“參與式民主”的具體方式，包括：水平式公民對(duì)話(huà)(歐盟機(jī)構(gòu)必須采取適當(dāng)?shù)拇胧?，給歐盟公民或利益集團(tuán)代表以知曉歐盟所有領(lǐng)域活動(dòng)情況及交流其意見(jiàn)建議的機(jī)會(huì))、垂直式公民對(duì)話(huà)(歐盟機(jī)構(gòu)必須保持開(kāi)放、透明和定期地與利益集團(tuán)代表和公民社會(huì)溝通的機(jī)制)、歐委會(huì)公眾咨詢(xún)(歐委會(huì)就公民和代表機(jī)構(gòu)關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)展公眾咨詢(xún)，確保歐盟機(jī)構(gòu)行動(dòng)的連續(xù)性和透明度)和新歐盟公民倡議行動(dòng)。

《里斯本條約》第11條第4款還規(guī)定，100萬(wàn)人口以上的歐盟成員國(guó)公民就可以聯(lián)合起來(lái)，要求歐委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)考慮啟動(dòng)某立法倡議。其實(shí)施程序具體規(guī)定，歐洲公民倡議行動(dòng)于2012年4月開(kāi)始生效；只要聯(lián)名公民人數(shù)達(dá)到100萬(wàn)并來(lái)自至少7個(gè)不同的歐盟成員國(guó)，且屬于歐委會(huì)的職權(quán)范圍內(nèi)，即可直接要求歐委會(huì)提出他們所關(guān)心的立法倡議。實(shí)施以來(lái)，至少有600萬(wàn)歐盟市民援引該倡議并行使權(quán)利，有24個(gè)倡議進(jìn)入登記程序，其中4個(gè)被成功采納。

(二)歐盟“透明注冊(cè)”制度

根據(jù)“歐盟透明倡議”(European Transparency Initiative)，歐委會(huì)要求2008年6月起，歐盟所有游說(shuō)者和游說(shuō)機(jī)構(gòu)都要自愿登記注冊(cè)。2011年歐洲議會(huì)和歐委會(huì)共同出臺(tái)了“透明注冊(cè)制度”(transparency-register)。該制度并非強(qiáng)制性，但只有注冊(cè)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)才被允許辦理進(jìn)入歐洲議會(huì)建筑的手續(xù)。這一制度的目標(biāo)是提高歐盟游說(shuō)的透明度，允許公眾對(duì)游說(shuō)者和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)論，讓公眾了解有哪些游說(shuō)者在影響歐盟政策制定，他們各自代表了哪些利益集團(tuán)。

透明注冊(cè)系統(tǒng)建立以來(lái)，得到越來(lái)越多的游說(shuō)者或機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和加入。截至2018年2月7日，在歐盟透明注冊(cè)系統(tǒng)上注冊(cè)的個(gè)人及機(jī)構(gòu)游說(shuō)者數(shù)量達(dá)11689個(gè)，主要來(lái)自以下領(lǐng)域：一是律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)(1316個(gè))；二是公司的公關(guān)人員或各類(lèi)商協(xié)會(huì)(5790個(gè))；三是非政府機(jī)構(gòu)(3064個(gè))；四是智庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)(900)；五是宗教團(tuán)體的代表機(jī)構(gòu)(52)；六是各成員國(guó)國(guó)內(nèi)地方政府的代表機(jī)構(gòu)(567)。

從注冊(cè)機(jī)構(gòu)的國(guó)籍來(lái)看，歐盟成員國(guó)的機(jī)構(gòu)占據(jù)了絕大部分，主要是比利時(shí)(2137)、德國(guó)(1472)、英國(guó)(1175)、法國(guó)(1100)、意大利(875)。歐盟區(qū)域之外的主要是美國(guó)，有372個(gè)機(jī)構(gòu)，主要有彭博新聞社、路透社等新聞機(jī)構(gòu)，世界航運(yùn)協(xié)會(huì)、美國(guó)大豆出口協(xié)會(huì)、外貿(mào)協(xié)會(huì)、堅(jiān)果協(xié)會(huì)、奶業(yè)出口協(xié)會(huì)等商協(xié)會(huì)，戰(zhàn)略與國(guó)際關(guān)系研究所等智庫(kù)，獨(dú)立外交官、皮尤慈善基金會(huì)、人權(quán)觀(guān)察等非政府機(jī)構(gòu)，以及戴爾、惠普、通用、谷歌、美國(guó)航空、高盛、時(shí)代華納等幾乎所有大型跨國(guó)企業(yè)。日本、俄羅斯、巴西、印度、韓國(guó)、南非的注冊(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別是21個(gè)、12個(gè)、11個(gè)、9個(gè)、4個(gè)和3個(gè)。截至2018年2月，中國(guó)參與歐盟透明注冊(cè)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)僅9個(gè)，主要是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、華為、阿里巴巴、中國(guó)國(guó)際商會(huì)、中國(guó)歐盟商會(huì)等。

(三)在歐盟開(kāi)展游說(shuō)的空間

作為歐盟四大機(jī)構(gòu)的歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐委會(huì)和歐洲議會(huì)，既代表了不同利益主體，同時(shí)又緊密合作，實(shí)際構(gòu)成了復(fù)雜、多元而且嚴(yán)密的歐盟決策體系。與此同時(shí)，歐盟機(jī)構(gòu)也實(shí)行比較公開(kāi)的決策機(jī)制，大部分政策法規(guī)的出臺(tái)，都會(huì)給利益攸關(guān)方提出看法和評(píng)論的機(jī)會(huì)，通過(guò)將利益集團(tuán)引入決策過(guò)程，收集更多重要信息，從而加強(qiáng)決策輸出的合法性。任何個(gè)人、公司或機(jī)構(gòu)所提供的有關(guān)議題的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和建議都將可能在立法過(guò)程中得到采納。各方也可以借此機(jī)會(huì)表達(dá)訴求，影響其決策進(jìn)程。

歐委會(huì)倡議立法過(guò)程中的游說(shuō)空間，一是決策啟動(dòng)前的“放風(fēng)”。正式出臺(tái)“立法/指令草案”之前，歐委會(huì)一般會(huì)公布“綠皮書(shū)”或者“白皮書(shū)”，借此宣介其關(guān)于某個(gè)特定問(wèn)題的立場(chǎng)和未來(lái)可能采取的立法或行政措施，并希望社會(huì)各界利益代表公開(kāi)評(píng)判，提出意見(jiàn)和建議。二是文件起草過(guò)程中介入。歐委會(huì)相關(guān)總司官員會(huì)不斷地與外部機(jī)構(gòu)聯(lián)系，聽(tīng)取利益相關(guān)者和其他總司的建議。如果公眾意見(jiàn)明顯與其立場(chǎng)相悖，歐委會(huì)將尋求妥協(xié)，力爭(zhēng)拿出讓各方均能接受的方案。三是草案提交歐委會(huì)委員討論。在此階段，會(huì)舉行各種政府專(zhuān)家會(huì)和咨詢(xún)委員會(huì)會(huì)議。

歐洲議會(huì)立法程序中的游說(shuō)空間，首先在專(zhuān)業(yè)委員會(huì)審議的階段非常關(guān)鍵。歐洲議會(huì)通常指派其中一個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)來(lái)審議，出具報(bào)告并提出傾向性意見(jiàn)。專(zhuān)業(yè)委員會(huì)將選擇“報(bào)告員”即報(bào)告起草人，負(fù)責(zé)收集各個(gè)議員的意見(jiàn)和建議，最后匯總形成報(bào)告。因此，報(bào)告員具有相當(dāng)大的自主裁量權(quán)，報(bào)告員的個(gè)人傾向性基本決定該草案在專(zhuān)業(yè)委員會(huì)里的“命運(yùn)”。其次在第一次審讀階段，報(bào)告員形成初步意見(jiàn)后，專(zhuān)業(yè)委員會(huì)將擇時(shí)舉行內(nèi)部討論會(huì)。這種討論往往公開(kāi)進(jìn)行，議會(huì)外的各界人士均可到現(xiàn)場(chǎng)聆聽(tīng)。議員可以自由提出各種修改意見(jiàn)，報(bào)告員根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)表決情況采納修改意見(jiàn)，形成專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的意見(jiàn)草案，然后提交給全會(huì)討論，形成歐洲議會(huì)的意見(jiàn)和修改建議。如果理事會(huì)不同意歐委會(huì)意見(jiàn)，或不同意議會(huì)意見(jiàn)，還有可能出現(xiàn)第二次甚至第三次審讀。

理事會(huì)決策過(guò)程中的游說(shuō)空間主要有三步。第一步由各成員國(guó)工作層官員與專(zhuān)家組成的工作組審議草案并提出修改意見(jiàn)。第二步將工作組提出的意見(jiàn)與草案一起提交給成員國(guó)駐歐盟的代表進(jìn)行討論。如果代表會(huì)議認(rèn)為草案還不成熟，可以打回工作組繼續(xù)討論。第三步將通過(guò)的草案提交給部長(zhǎng)理事會(huì)。輪值國(guó)主席、歐委會(huì)委員和議會(huì)代表可舉行“三方會(huì)議”，共同促成草案通過(guò)。

(四)主要游說(shuō)機(jī)構(gòu)

歐盟游說(shuō)制度和游說(shuō)空間的存在，既為成員國(guó)不同利益集團(tuán)影響歐盟機(jī)構(gòu)決策提供了條件，也讓其他國(guó)家的政府、企業(yè)、商協(xié)會(huì)、非政府組織影響歐盟決策成為可能，更為大量“游說(shuō)者”提供了就業(yè)崗位。2016年布魯塞爾市政府報(bào)告顯示，當(dāng)?shù)赜?萬(wàn)名游說(shuō)者、大約2500家各類(lèi)游說(shuō)機(jī)構(gòu)，每年能帶來(lái)3億歐元的消費(fèi)預(yù)算；還有來(lái)自世界各地的近1000名常駐記者。這些游說(shuō)機(jī)構(gòu)以商協(xié)會(huì)、智庫(kù)、公關(guān)公司、律師事務(wù)所、非政府組織等形式存在。每個(gè)機(jī)構(gòu)背后代表的都是某個(gè)集團(tuán)的利益。

在布魯塞爾活躍的智庫(kù)主要有：布魯格、歐盟政策研究中心、歐盟政策中心、歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)研究中心、歐盟亞洲研究所、艾格蒙皇家國(guó)際關(guān)系研究所、歐洲之友等。這些智庫(kù)經(jīng)常組織各類(lèi)研討會(huì)，邀請(qǐng)“利益相關(guān)者”參與到討論中，成為表達(dá)訴求、引發(fā)關(guān)注的有效渠道。而且這種研討會(huì)絕大部分是開(kāi)放式的，任何人都可以事先在網(wǎng)上報(bào)名，然后到現(xiàn)場(chǎng)參加。

歐委會(huì)對(duì)于代表行業(yè)或整體利益的商會(huì)、協(xié)會(huì)的觀(guān)點(diǎn)尤為重視?；钴S在布魯塞爾的既有歐盟內(nèi)部的商協(xié)會(huì)，如歐企協(xié)會(huì)(Businesseurope)、歐元區(qū)商會(huì)(Euro Chamber)等代表全歐的企業(yè)協(xié)會(huì)，還有各種行業(yè)協(xié)會(huì)，如丹麥肉類(lèi)協(xié)會(huì)等。此外，美國(guó)、日本、韓國(guó)、俄羅斯等國(guó)均建立了歐盟層面的企業(yè)商會(huì)。中國(guó)也有國(guó)際商會(huì)駐布魯塞爾辦事處以及貿(mào)促會(huì)駐歐代表處等活躍在當(dāng)?shù)亍?/p>

歐企協(xié)會(huì)，又稱(chēng)“歐洲雇主協(xié)會(huì)”，是活躍在布魯塞爾游說(shuō)機(jī)構(gòu)的代表，也是歐盟內(nèi)部最大的行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)。歐企協(xié)會(huì)影響歐盟決策的主要途徑，一是在歐盟機(jī)構(gòu)決策前期發(fā)表各種聲明文件，包括研究報(bào)告、公開(kāi)信、立場(chǎng)文件、事實(shí)數(shù)據(jù)文件、新聞發(fā)布稿以及管理層講話(huà)稿等，向歐盟機(jī)構(gòu)表達(dá)訴求并施壓。二是通過(guò)組織各種公開(kāi)或內(nèi)部的研討會(huì)，討論歐盟機(jī)構(gòu)的決策，并借此向歐盟機(jī)構(gòu)表達(dá)其立場(chǎng)。三是通過(guò)承辦一些“半官方”活動(dòng)，對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的決策形成實(shí)際影響力。如中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤期間配套舉辦“工商峰會(huì)”通常由歐企協(xié)會(huì)來(lái)承辦。通過(guò)組織這些活動(dòng)，歐企協(xié)會(huì)與歐盟機(jī)構(gòu)高層保持密切聯(lián)系，積累了豐富的人脈資源。

歐盟美國(guó)商會(huì)(AmCham EU)是外國(guó)機(jī)構(gòu)活躍在布魯塞爾游說(shuō)市場(chǎng)的代表，現(xiàn)已成為歐美頗具影響力的商會(huì)組織，在促進(jìn)美國(guó)對(duì)歐投資和跨大西洋經(jīng)貿(mào)發(fā)展方面發(fā)揮著十分重要的作用。具有覆蓋面廣、凝聚力和影響力強(qiáng)、運(yùn)作機(jī)制順暢、業(yè)務(wù)清晰、定位宏觀(guān)高端、植根歐洲、融入本地等特點(diǎn)。主要關(guān)注歐盟整體商務(wù)發(fā)展環(huán)境和重大戰(zhàn)略議題，并搭建多方交流互動(dòng)平臺(tái)，形成了廣泛的利益相關(guān)網(wǎng)絡(luò)。商會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用尤為突出，采用多種游說(shuō)形式和手段來(lái)影響歐盟決策及實(shí)施。商會(huì)在美國(guó)本土同樣活躍，也成為游說(shuō)美國(guó)政府，影響美國(guó)政府決策的一環(huán)。

二、中國(guó)參與歐盟游說(shuō)制度的思考

游說(shuō)在歐洲是公開(kāi)合理的存在。成功的游說(shuō)能夠?yàn)槠髽I(yè)或行業(yè)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政策朝著有利于企業(yè)行業(yè)的方向發(fā)展。中國(guó)企業(yè)在歐洲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既有“硬實(shí)力”的競(jìng)爭(zhēng)，也有企業(yè)形象等“軟實(shí)力”的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)“用好用足”歐盟游說(shuō)制度，塑造有利的輿論和企業(yè)形象，既可維護(hù)自身權(quán)益，還可改善在歐貿(mào)易經(jīng)營(yíng)的環(huán)境。此外，對(duì)于危機(jī)，事前可防患于未然，事后可有效管控風(fēng)險(xiǎn)。

(一)中資企業(yè)在歐盟游說(shuō)的現(xiàn)狀

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，中資企業(yè)在歐盟層面游說(shuō)力量極為薄弱。一方面游說(shuō)的需求越來(lái)越大；另一方面受人力、財(cái)力、物力等資源限制，企業(yè)往往“心有余而力不足”。對(duì)于游說(shuō)歐盟，中資企業(yè)普遍存在投入不足、不愿花錢(qián)的心態(tài)，游說(shuō)的人才和經(jīng)驗(yàn)都比較匱乏，難以承擔(dān)起對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)游說(shuō)的重任。大部分中資企業(yè)的“歐洲業(yè)務(wù)總部”還設(shè)在主要投資所在國(guó)，而不是歐盟機(jī)構(gòu)所在地布魯塞爾。企業(yè)對(duì)于歐盟決策缺乏參與的積極性，對(duì)于歐盟機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)孛襟w“敬而遠(yuǎn)之”。等到政策已經(jīng)出臺(tái)或者事件已經(jīng)發(fā)生，通常只好被動(dòng)地接受，或者再去公關(guān)，而那時(shí)要么缺乏渠道，要么已經(jīng)無(wú)力挽回。

目前，中資企業(yè)在大部分歐盟成員國(guó)都成立了商會(huì)。法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等不少中資企業(yè)商會(huì)積極開(kāi)展對(duì)外活動(dòng)，成為中國(guó)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣⑸鐣?huì)溝通的橋梁。但是，成員國(guó)的中資企業(yè)商會(huì)主要針對(duì)成員國(guó)政府和社會(huì)工作，關(guān)注的是成員國(guó)層面政策，難以及時(shí)跟蹤了解歐盟機(jī)構(gòu)的政策調(diào)整動(dòng)向，難以以集體之力游說(shuō)歐盟機(jī)構(gòu)，在改善歐盟機(jī)構(gòu)的輿論環(huán)境方面也難有作為。

有些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)界已經(jīng)意識(shí)到了主動(dòng)影響和塑造歐盟經(jīng)貿(mào)政策的重要性。比如華為、國(guó)家電網(wǎng)等，在布魯塞爾已經(jīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了針對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)游說(shuō)的分支機(jī)構(gòu)，通過(guò)加入歐盟當(dāng)?shù)氐纳虆f(xié)會(huì)來(lái)反映自身訴求，經(jīng)常性地參加或資助當(dāng)?shù)馗黝?lèi)論壇、研討會(huì)、企業(yè)峰會(huì)等，樹(shù)立好的企業(yè)形象；中國(guó)貿(mào)促會(huì)、國(guó)際商會(huì)等也都設(shè)立了代表處，一方面收集研究歐盟經(jīng)貿(mào)政策動(dòng)向，對(duì)可能影響我國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的苗頭提出預(yù)警，或參加歐盟機(jī)構(gòu)舉辦的公眾咨詢(xún)活動(dòng)，代表中資企業(yè)集體發(fā)聲。同時(shí)，不少?lài)?guó)內(nèi)的商協(xié)會(huì)也針對(duì)貿(mào)易救濟(jì)等個(gè)案，經(jīng)常到布魯塞爾出席各類(lèi)聽(tīng)證會(huì)等，與歐盟相關(guān)商協(xié)會(huì)或官方機(jī)構(gòu)保持著相對(duì)密切的聯(lián)系。

但總體來(lái)看，這些企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)在布魯塞爾的游說(shuō)活動(dòng)依然比較孤立，缺乏系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、機(jī)制化的安排，難以發(fā)揮集體的合力。在歐盟經(jīng)貿(mào)政策調(diào)整中主要依靠官方交涉，少數(shù)企業(yè)或者極少數(shù)國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)臨時(shí)赴歐活動(dòng)，其對(duì)歐游說(shuō)的代表性和有效性都會(huì)受到影響，也難以形成對(duì)歐盟的公共輿論壓力。

此外，單個(gè)企業(yè)向歐盟機(jī)構(gòu)反映訴求，歐方會(huì)認(rèn)為這是其個(gè)體利益，難以反映整體或行業(yè)利益，因此，游說(shuō)效果通常不如商協(xié)會(huì)反映訴求的效果好。

因此，中資企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)歐盟的游說(shuō)力量，方法之一就是聯(lián)合起來(lái)、“抱團(tuán)取暖”，在單個(gè)企業(yè)實(shí)力有限的情況下，學(xué)習(xí)歐美企業(yè)集體游說(shuō)的經(jīng)驗(yàn)，成立歐盟層面的中資企業(yè)商會(huì)。

(二)成立中資企業(yè)歐盟商會(huì)的必要性

首先，歐盟機(jī)構(gòu)在投資貿(mào)易領(lǐng)域的權(quán)力不斷擴(kuò)張，與此同時(shí)，中國(guó)企業(yè)對(duì)歐投資迅速增長(zhǎng)，涉及歐盟產(chǎn)業(yè)的范圍以及規(guī)模不斷擴(kuò)大，可以預(yù)見(jiàn)，中資企業(yè)在歐經(jīng)營(yíng)和貿(mào)易活動(dòng)受到歐盟層面政策的影響將會(huì)越來(lái)越大。

共同貿(mào)易政策是歐盟一體化程度最高的領(lǐng)域，歐盟機(jī)構(gòu)在大部分經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擁有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和對(duì)外談判權(quán)，直接決定和影響中國(guó)企業(yè)在歐市場(chǎng)準(zhǔn)入和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如統(tǒng)一關(guān)稅、貿(mào)易救濟(jì)措施、技術(shù)與衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)法規(guī)、并購(gòu)審查、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等。除此之外，歐盟機(jī)構(gòu)正在加強(qiáng)金融統(tǒng)一監(jiān)管，在投資、能源、交通、電信、環(huán)保等領(lǐng)域不斷擴(kuò)大權(quán)限。簡(jiǎn)而言之，歐盟機(jī)構(gòu)很多政策及規(guī)則的調(diào)整，都可能影響我國(guó)企業(yè)利益。

例如，歐盟推動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)現(xiàn)代化改革，可能導(dǎo)致中國(guó)產(chǎn)品更容易遭遇歐盟反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼調(diào)查，有關(guān)懲罰性稅率也可能大幅提高。歐委會(huì)有關(guān)政府采購(gòu)的新規(guī)倡議，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)領(lǐng)域的對(duì)等開(kāi)放，可能會(huì)導(dǎo)致歐盟對(duì)中國(guó)企業(yè)關(guān)閉部分政府采購(gòu)市場(chǎng)。歐盟在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的執(zhí)法行動(dòng)，可能對(duì)中國(guó)企業(yè)未來(lái)在歐并購(gòu)審查產(chǎn)生影響。我國(guó)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在過(guò)去五年內(nèi)先后遭遇歐委會(huì)對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)品、鋼鐵產(chǎn)品的重大貿(mào)易救濟(jì)措施，影響高達(dá)數(shù)百億歐元的產(chǎn)品。歐委會(huì)目前還在醞釀修改有關(guān)外國(guó)投資的規(guī)則，很可能對(duì)中國(guó)企業(yè)在歐盟投資造成重大影響，甚至將某些領(lǐng)域的中方在歐投資擠出市場(chǎng)。

其次，中國(guó)和歐盟在政府層面的經(jīng)貿(mào)談判也需要中資企業(yè)歐盟商會(huì)的助力。中歐之間發(fā)生經(jīng)貿(mào)摩擦?xí)r，中國(guó)企業(yè)往往會(huì)有依靠政府交涉的心態(tài)，指望政府來(lái)為企業(yè)“背書(shū)”。實(shí)際上，雖然官方交涉必不可少，但企業(yè)必須意識(shí)到，游說(shuō)和公關(guān)也是企業(yè)自身必須承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要內(nèi)容之一。對(duì)于歐盟機(jī)構(gòu)而言，企業(yè)和商會(huì)代表了政府以外的商業(yè)力量和利益，一味依靠中國(guó)政府無(wú)異于我們主動(dòng)放棄了談判和交涉的另一個(gè)重要“抓手”。

反觀(guān)歐盟企業(yè)在中國(guó)成立的中國(guó)歐盟商會(huì)，每年出版對(duì)華政策建議書(shū)，不僅在我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生較大影響，也極大地影響了歐盟機(jī)構(gòu)的決策，不少商會(huì)的建議還直接成為歐盟向中國(guó)政府施壓的官方關(guān)注。

面對(duì)歐盟官方和商界形成的多層次、全方位訴求和輿論造勢(shì)，中資企業(yè)歐盟商會(huì)的缺失，不僅使企業(yè)失去了聯(lián)合起來(lái)向歐盟機(jī)構(gòu)表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，也使得中國(guó)政府的談判猶如少了“一條胳膊”，對(duì)歐交涉的效力被大大削減。

另一方面，因?yàn)樯虝?huì)的缺失，中國(guó)政府也難以系統(tǒng)掌握中資企業(yè)在歐經(jīng)營(yíng)遭遇的困難和不公平待遇，在談判中難以提出有針對(duì)性的訴求，這也客觀(guān)上造成在中歐官方層面的交流中，總體看是“歐攻我守”的局面。不是說(shuō)歐盟的經(jīng)營(yíng)環(huán)境有多么完美，中資企業(yè)在歐盟經(jīng)營(yíng)遭遇的歧視和困難很多，只是缺少一個(gè)商會(huì)來(lái)收集整理、集體反映而已。

由此可見(jiàn)，中資企業(yè)迫切需要成立歐盟商會(huì)，形成利用歐盟游說(shuō)制度的系統(tǒng)性安排。初步看，歐盟商會(huì)將有助于解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是以集體之力承擔(dān)游說(shuō)的成本，解決單個(gè)企業(yè)不愿意也難以承擔(dān)游說(shuō)成本，因而放棄利用歐盟游說(shuō)制度來(lái)改善自身經(jīng)營(yíng)環(huán)境的問(wèn)題；二是以集體之力系統(tǒng)性地研究歐盟經(jīng)貿(mào)政策動(dòng)向，針對(duì)苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題提前介入，解決過(guò)去存在的事到臨頭“臨時(shí)抱佛腳”的問(wèn)題；三是代表中資企業(yè)集體向歐盟機(jī)構(gòu)反映訴求，解決單個(gè)企業(yè)游說(shuō)時(shí)存在的因?yàn)榇硇圆蛔愕貌坏街匾暤膯?wèn)題；四是系統(tǒng)梳理歐盟內(nèi)部經(jīng)營(yíng)環(huán)境和相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中存在的問(wèn)題，給中國(guó)政府談判、對(duì)話(huà)提供“炮彈”，解決長(zhǎng)期以來(lái)中歐雙邊談判中我方總體被動(dòng)的問(wèn)題；五是系統(tǒng)性地開(kāi)展公關(guān)游說(shuō)，統(tǒng)籌利用各種場(chǎng)合發(fā)聲，改善中資企業(yè)在歐盟的整體形象，解決單個(gè)企業(yè)力量孤單，難以以一己之力改善大環(huán)境的問(wèn)題。

(三)中資企業(yè)歐盟商會(huì)如何游說(shuō)

歐盟商會(huì)從無(wú)到有，從弱到強(qiáng)，既需要企業(yè)的積極參與，也需要政府的大力扶持。商會(huì)的服務(wù)對(duì)象可以是在歐盟經(jīng)營(yíng)或與歐盟市場(chǎng)有密切貿(mào)易往來(lái)的企業(yè)；商會(huì)與歐盟成員國(guó)商會(huì)可以分工合作，形成傘形結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)配合，分享政策信息和經(jīng)驗(yàn)；商會(huì)主要負(fù)責(zé)橫跨多個(gè)成員國(guó)、與歐盟層面政策相關(guān)的事務(wù)；作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，商會(huì)主要依靠企業(yè)會(huì)員繳納會(huì)費(fèi)和活動(dòng)收入維持運(yùn)營(yíng)，在會(huì)員費(fèi)用不足的情況下，可由政府提供有限支持；商會(huì)獨(dú)立于政府開(kāi)展工作，但在重大政策問(wèn)題和案件上可與駐歐盟使團(tuán)經(jīng)商處互相配合協(xié)助，經(jīng)商處不干涉商會(huì)的日常運(yùn)營(yíng)，維持商會(huì)的獨(dú)立地位和形象。歐盟層面商會(huì)不從事具體的貿(mào)易投資促進(jìn)工作，但可以配合中國(guó)政府高訪(fǎng)活動(dòng)等舉辦雙方業(yè)界參與的各類(lèi)商務(wù)活動(dòng)。

首先，歐盟商會(huì)開(kāi)展游說(shuō)，需要獲得面向歐盟機(jī)構(gòu)游說(shuō)的合法身份，即在歐盟透明注冊(cè)系統(tǒng)當(dāng)中注冊(cè)。注冊(cè)時(shí)，需要提供商會(huì)的屬性、法人代表、聯(lián)系人、游說(shuō)目標(biāo)、與歐盟政策有關(guān)的立場(chǎng)倡議、參與游說(shuō)的對(duì)象、關(guān)注領(lǐng)域、收支預(yù)算等信息，還需簽署一份行為準(zhǔn)則，承諾其游說(shuō)行為不會(huì)違反相關(guān)規(guī)則。參與歐盟透明注冊(cè)系統(tǒng)，表明了商會(huì)享有游說(shuō)的權(quán)利，可與歐盟各大機(jī)構(gòu)官員正常往來(lái)，建立工作聯(lián)系，并且履行相關(guān)的義務(wù)，即遵守歐盟有關(guān)法律法規(guī)。

其次，商會(huì)應(yīng)與歐委會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐盟理事會(huì)等歐盟決策機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系。代表我國(guó)業(yè)界與其交涉，表達(dá)我方訴求，協(xié)調(diào)解決我國(guó)業(yè)界對(duì)歐重大關(guān)注，推動(dòng)其政策調(diào)整朝著有利于我國(guó)企業(yè)的方向發(fā)展。

作為歐盟行政機(jī)構(gòu)，歐委會(huì)各大總司都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的中國(guó)事務(wù)官員。與這些官員定期交流，可以就中歐之間的熱點(diǎn)問(wèn)題交換意見(jiàn)，表達(dá)中國(guó)企業(yè)訴求，通過(guò)信息的給予讓歐方更加理解中資企業(yè)立場(chǎng)和觀(guān)點(diǎn)，從而在起草有關(guān)立法時(shí)有所考慮。

歐洲議會(huì)的各個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，尤其是國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)經(jīng)常討論中國(guó)相關(guān)的議題。商會(huì)對(duì)重要議員的黨派、國(guó)別、政治偏向都需有所了解，對(duì)于比較友好的議員應(yīng)該主動(dòng)接觸，給予信息和調(diào)研方面的支持。

理事會(huì)主要代表成員國(guó)政府，因此，歐盟商會(huì)需要與成員國(guó)商會(huì)聯(lián)動(dòng)，在遇到重大議題時(shí)共同施加影響。除此以外，歐盟商會(huì)平時(shí)可與理事會(huì)的秘書(shū)機(jī)構(gòu)人員保持聯(lián)系，獲得相關(guān)信息。

再者，商會(huì)還可借助當(dāng)?shù)刂菐?kù)、媒體等其他參與游說(shuō)的機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)，參考其成果，利用其影響力。例如，智庫(kù)方面，可以聯(lián)合其研究力量，跟蹤歐盟經(jīng)貿(mào)政策動(dòng)向并研判對(duì)我國(guó)業(yè)界影響，就中資企業(yè)在歐盟的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展進(jìn)行調(diào)研，為其提供解決問(wèn)題的思路；與智庫(kù)合作舉辦研討會(huì)等，深化中資企業(yè)與歐盟社會(huì)各界的聯(lián)系；發(fā)布關(guān)于重大議題的立場(chǎng)文件或者政策建議報(bào)告等。媒體方面，積極為記者提供有益的信息與線(xiàn)索，宣介中資企業(yè)對(duì)歐盟就業(yè)與稅收等方面的貢獻(xiàn)，定期刊發(fā)有分量的評(píng)論文章，為中資企業(yè)營(yíng)造良好的輿論氛圍。

商會(huì)還可借鑒美國(guó)歐盟商會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的代言和協(xié)調(diào)功能，側(cè)重全局性和戰(zhàn)略性問(wèn)題，發(fā)揮對(duì)歐盟政策的影響作用。根據(jù)企業(yè)會(huì)員情況可以設(shè)立行業(yè)分會(huì)，如鋼鐵、金融、通信、航運(yùn)、能源、機(jī)械設(shè)備、貿(mào)易等分會(huì)，由相關(guān)企業(yè)牽頭，跟蹤歐盟機(jī)構(gòu)在各行業(yè)的政策動(dòng)向，就我國(guó)行業(yè)重大對(duì)歐關(guān)注發(fā)布立場(chǎng)文件，視情組織與歐盟機(jī)構(gòu)及社會(huì)各界的研討會(huì)等，加強(qiáng)與歐業(yè)界的溝通與交流。

可以預(yù)見(jiàn)，歐盟層面的商會(huì)建設(shè)在初始階段會(huì)面臨一些困難，但從本文對(duì)歐盟游說(shuō)制度的分析和中資企業(yè)在歐洲長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求來(lái)看，歐盟商會(huì)建設(shè)勢(shì)在必行。企業(yè)和政府都應(yīng)該更加積極地投入，充分發(fā)揮商會(huì)在游說(shuō)和公關(guān)方面不可替代的作用，讓歐盟商會(huì)為中國(guó)企業(yè)“走出去”保駕護(hù)航。