簡析“一帶一路”區(qū)域反恐刑事司法合作問題

摘 要：“一帶一路”倡議對沿線國家的發(fā)展具有重大意義，然而作為“一帶一路”倡議必經(jīng)之地的中亞、東北亞、東南亞等地區(qū)恐怖主義泛濫，對“一帶一路”倡議的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生巨大的威脅。在恐怖主義全球蔓延的現(xiàn)狀下，以一國為主體進(jìn)行反恐已無法滿足當(dāng)前反恐的需要，因此通過加強(qiáng)“一帶一路”倡議沿線地區(qū)反恐刑事司法合作、建立反恐刑事司法合作新秩序，對“一帶一路”倡議建設(shè)和發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；恐怖主義；反恐；刑事司法合作

中圖分類號：D815.5；D997.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0012-03

作者簡介：李猛（1994-），男，安徽阜陽人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：訴訟法學(xué)。

2017年5月14日至15日“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，包括29位外國元首和政府首腦在內(nèi)的來自130多個國家和70多個國際組織約1500名代表云集，共商“一帶一路”建設(shè)合作大計?！耙粠б宦贰敝傅氖恰锻苿庸步ńz綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》戰(zhàn)略，其核心在于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，對接各國政策和發(fā)展戰(zhàn)略，深化務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。在這個大框架下，加強(qiáng)反恐刑事司法合作，是促進(jìn)沿線地區(qū)和平發(fā)展的基礎(chǔ)。由于全球性反恐公約的缺失，區(qū)域反恐合作成為當(dāng)前國家間反恐合作的重要形式。由于“一帶一路”倡議涵蓋國家眾多且各國反恐法律體系不盡相同，因此建立該區(qū)域反恐刑事司法合作體系勢在必行。以東盟、上海合作組織、亞太會議為代表的區(qū)域性合作組織都對反恐做出了明確的規(guī)定并取得了一定的成果，這為建立“一帶一路”區(qū)域刑事司法合作體系提供了借鑒。

一、“一帶一路”區(qū)域反恐刑事司法合作的必要性

（一）“一帶一路”倡議的重要性

首先，在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩下，只有對接各國彼此政策，在全球更大范圍內(nèi)整合經(jīng)濟(jì)要素和發(fā)展資源，才能形成合力，促進(jìn)世界和平安寧和共同發(fā)展。如果“一帶一路”倡議無法實(shí)現(xiàn)，全球經(jīng)濟(jì)在一定時期內(nèi)還將處于低迷狀態(tài)；因此，努力促進(jìn)該戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，其意義非常之重大。其次，對地區(qū)而言，“一帶一路”帶來為沿線國家?guī)砹司薮蟮臋C(jī)遇；在剛剛結(jié)束的“一帶一路”國際高峰論壇中，中國政府決定向絲路基金新增1000億元人民幣、國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行分別提供2500億元和1300億元專項貸款，這些資金主要用于大型或長久工程的建設(shè)；最后，通過合作，建立健全區(qū)域性刑事司法合作體系；在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，跨國犯罪日益增多，不同國家由于法律法規(guī)的不同，導(dǎo)致在跨國刑事犯罪中偵查、審判和執(zhí)行的困難。而通過建立區(qū)域性刑事司法合作，共同打擊跨國犯罪，一方面能減少國家損失，另一方面可以對恐怖主義犯罪分子起到震懾作用，減少恐怖主義跨國犯罪。

（二）恐怖主義的危害

20世紀(jì)中后期起，恐怖主義更加猖獗，其破壞力也日益增加；接連發(fā)生的汽車爆炸、飛機(jī)被劫持、國家政要被暗殺、政治動亂及其導(dǎo)致的暴力戰(zhàn)爭等經(jīng)常見諸于世界各地的新聞媒體之中，讓人們切身感受到了恐怖主義之恐懼。1999年3月19日高加索爆炸案導(dǎo)致62人死亡、100余人受傷；2001年9月11日發(fā)生的“9.11”事件導(dǎo)致3201人死亡，美國經(jīng)濟(jì)損失2000多億美元；2015年11月13日法國巴黎發(fā)生多起恐怖襲擊事件，共造成129人死亡、352人受傷等等。這一系列恐怖事件剝奪了大量無辜人民的生命權(quán)，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失并帶來了惡劣的社會影響。在各國政府的打擊下恐怖主義勢力不斷調(diào)整策略，恐怖主義跨國犯罪案件迅速增長，對整個中東地區(qū)乃至整個世界威脅巨大，日益威脅著廣大人民群眾的利益與安。

二、“一帶一路”反恐刑事司法合作面臨的問題

（一）基礎(chǔ)性概念界定問題

當(dāng)今世界對恐怖主義還沒有一個統(tǒng)一公認(rèn)的定義，在美國國務(wù)院每年發(fā)表的《全球恐怖主義形勢報告》中對恐怖主義這樣定義：“‘恐怖主義一詞指由亞國家組織或者秘密團(tuán)伙人員對非作戰(zhàn)目標(biāo)采取有預(yù)謀的、有政治動機(jī)的暴力行動，通常意圖以此對某些方面施加影響。”《中華人民共和國反恐法》（以下簡稱《反恐法》）規(guī)定，恐怖主義指：“通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產(chǎn)，或者脅迫國家機(jī)關(guān)、國際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的的主張和行為?！笔澜绺鲊鴮植乐髁x盡管定義不同，但大都表示了恐怖主義是有組織、有預(yù)謀的暴力犯罪。那么國家能不能作為恐怖主義犯罪的主體？國家內(nèi)部政權(quán)之爭屬不屬于恐怖主義犯罪等問題值得討論。

奧本海國際法稱：根據(jù)國際法，國家是國際法的主體，國家違法了國際法，國家就成為“不法行為的主體”。其國家元首和經(jīng)政府授權(quán)的官員“在個人成為國際義務(wù)的主體的范圍內(nèi)，他們也是國際不法行為的主體?！备鶕?jù)1977年《日內(nèi)瓦四公約第一附加議定書》第1條第4款的規(guī)定，各國人民在行使自決權(quán)中對殖民主義和外國占領(lǐng)以及種族主義政權(quán)的武裝沖突，視為國際武裝沖突的一種情形。因此，不能把民族解放運(yùn)動歸類于恐怖主義犯罪，雖然其也是有預(yù)謀有組織的暴力活動，但人民和代表人民的民族解放運(yùn)動有資格成為武裝沖突的當(dāng)事方，只是在民族解放運(yùn)動中必須要承擔(dān)和國家一樣的權(quán)利和義務(wù)。恐怖組織的認(rèn)定主體在立法上無明確規(guī)定，使得在面對此類案件中司法認(rèn)定與行政認(rèn)定的混亂與沖突。

（二）反恐立法不同問題

1.立法模式不同?，F(xiàn)行的反恐法中其立法模式主要分三種：獨(dú)立式立法模式、附屬式立法模式、復(fù)合式立法模式。中、俄及中亞地區(qū)的反恐立法受前蘇聯(lián)的影響多采用獨(dú)立式立法模式即獨(dú)立規(guī)定主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而無須依附、參照其他法律文件的立法模式，例如《中華人民共和國反恐怖主義法》。這種立法模式脫離原有法律內(nèi)容，具體對恐怖主義問題進(jìn)行規(guī)定，更加適應(yīng)反恐的需要。部分國家采用附屬式立法模式即對已生效的法律文件進(jìn)行修改的模式，如德國《反國際恐怖主義法》。該種立法模式拘泥于原有的法律內(nèi)容，難以有效適用反恐的實(shí)踐需要。一些國家采用復(fù)合式立法模式，該立法模式是獨(dú)立式立法模式與附屬式立法模式的結(jié)合，如英國《反恐怖、犯罪及安全法》。該模式既有獨(dú)立條款規(guī)定主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又對其他法律文件進(jìn)行修改，以適應(yīng)實(shí)際反恐的需求。endprint

2.立法內(nèi)容不同。以我國為例，《中華人民共和國刑法》第10條規(guī)定：“凡在中華人民共和國領(lǐng)域外犯罪，依照本法應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任的，雖然經(jīng)過國外審判，仍然可以按照本法追究，但是在國外已經(jīng)受過刑罰處罰的，可以免除或者減輕處罰?！倍趪H刑事司法協(xié)助中，普遍適用“一罪不再罰”原則，由此看來國內(nèi)立法已與國際通行的剛性原則發(fā)生沖突，并且與我國《引渡法》第八條相矛盾。英國《2000年反恐怖主義法案》第4條第4款規(guī)定：“恐怖主義包括‘故意嚴(yán)重干擾或者瓦解一個電子系統(tǒng)恐怖活動行為?！痹摱x明確了什么是網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，而《反恐法》中并沒對“網(wǎng)絡(luò)恐怖主義”明確規(guī)定。各國在立法上規(guī)定的不同將給“一帶一路”區(qū)域反恐刑事司法合作帶來極大的難題，不同的法律規(guī)定將極大地降低反恐刑事司法合作效率，不利于區(qū)域反恐刑事司法合作建設(shè)。

（三）恐怖主義犯罪的管轄權(quán)問題

近些年來，恐怖主義跨國犯罪事件越發(fā)突出，在這類恐怖主義犯罪中，由于其犯罪構(gòu)成要件一個或多個要件牽扯到兩個及以上國家，因此牽扯到刑事管轄權(quán)的糾紛。對于跨國犯罪，國際上一般采用屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)管轄和普遍管轄這四個原則?！耙粠б宦贰背h沿線國家數(shù)量多、國土面積相對較小，而由于各國在經(jīng)濟(jì)、政治等差異，容易導(dǎo)致恐怖主義跨國犯罪案件審理困難，造成戰(zhàn)略內(nèi)部法律資源的浪費(fèi)。而案件不能得到及時處理就會導(dǎo)致案件積壓，嚴(yán)重影響辦案的效率；在國際恐怖主義猖獗的現(xiàn)狀下，必須保持快速高效處理恐怖主義跨國犯罪，給予恐怖主義分子巨大的震懾力。“一帶一路”作為一個區(qū)域性的合作組織，牽扯到世界恐怖主義的中心區(qū)域，恐怖主義犯罪不斷，而“諾康案件”中各國之間的刑事司法合作方式值得戰(zhàn)略沿線國家在處理恐怖主義犯罪案件時予以借鑒。

（四）恐怖主義犯罪的引渡問題

引渡是恐怖主義跨國犯罪案件中另一個關(guān)鍵問題。一方面，恐怖主義犯罪對社會危害性較大，易造成大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失等嚴(yán)重后果，該類案件犯罪分子必將受到法律的嚴(yán)厲懲罰乃至被判處死刑。1990年聯(lián)合國頒布《聯(lián)合國引渡示范條約》，該條約第4條第4款明確規(guī)定了“死刑不引渡原則”。按照該原則，如果犯罪分子依據(jù)擁有管轄權(quán)國家法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被判處死刑的，被申請引渡國家應(yīng)當(dāng)拒絕該引渡申請；如果按照“死刑不引渡原則”，那么該類恐怖主義犯罪分子將無法得到應(yīng)有的懲罰，導(dǎo)致社會不公的出現(xiàn)。而“一帶一路”倡議沿線國家中，俄羅斯、白俄羅斯等國家都承認(rèn)并執(zhí)行該原則，這將對“一帶一路”區(qū)域下共同打擊恐怖主義犯罪帶來阻礙。作為存在死刑的國家，我國《反恐法》中并無對該原則加以明確規(guī)定，但作為國際通行的原則，我國應(yīng)不應(yīng)當(dāng)遵從該原則有待討論。在刑事司法合作中，如果被申請引渡國以該原則拒絕申請國的要求，那么申請國就無法將恐怖主義犯罪分子繩之于法，并且這將極大的削弱對恐怖主義分子的震懾力。

另一方面，在國家間引渡問題上，“條約前置主義”是國際引渡問題的重要原則之一，該原則要求：“以與請求國存在雙邊引渡條約關(guān)系”為開展引渡合作的前提條件，不存在這種雙邊引渡條約的情況下無法向國外申請引渡?！耙粠б宦贰背h沿線國家眾多，由于政治經(jīng)濟(jì)等問題，簽訂雙邊引渡條約的國家為數(shù)不多，而按照該原則，在跨國恐怖主義犯罪中如果擁有管轄權(quán)的國家與犯罪分子所在國家尚未簽訂雙邊引渡條約，則無法對犯罪分子進(jìn)行引渡，這將直接導(dǎo)致案件無法正常審理。而案件無法正常審理則導(dǎo)致犯罪分子無法受到應(yīng)有的懲罰，同時導(dǎo)致案件的積壓以及審理成本的增加和效率的降低，嚴(yán)重影響該區(qū)域反恐工作的進(jìn)展。

三、“一帶一路”反恐刑事司法合作體系建設(shè)

“一帶一路”倡議目前還處于起步階段，各項保護(hù)措施還不盡完善，各國之間的刑事司法合作尚不能應(yīng)對來自恐怖主義的威脅，因此建立反恐刑事司法合作體系極具重要意義；并且反恐刑事司法合作體系的建設(shè)對以后建立其他方面刑事司法合作體系具有借鑒作用，是“一帶一路”刑事司法合作體系建設(shè)的重要組成部分。

（一）構(gòu)建區(qū)域性統(tǒng)一法律框架

作為區(qū)域性反恐刑事司法合作，在“一帶一路”區(qū)域原有反恐刑事司法合作基礎(chǔ)之上，有必要構(gòu)建區(qū)域性統(tǒng)一的反恐法律框架，建立反恐刑事司法合作委員會作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，處理日常事務(wù)。建立反恐刑事司法合作委員會，通過成員國之間的討論與協(xié)商，對反恐刑事司法合作基本問題達(dá)成共識并以反恐刑事司法合作委員會名義發(fā)布，成員國必須遵守其規(guī)定。由于“一帶一路”沿線國家眾多且各國法律在反恐方面的規(guī)定有所差別，要加強(qiáng)各國之間反恐司法合作，必須要對“恐怖主義”“恐怖主義犯罪主體”等有爭議的基本概念與各國法律中規(guī)定的差異達(dá)成共識，解決各國在立法上存在的問題，這是戰(zhàn)略沿線各國之間反恐刑事司法合作的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)成員國之間刑事司法協(xié)助

刑事司法協(xié)助包括國家之間的國際司法協(xié)助和主權(quán)國家內(nèi)部不同法域之間的司法協(xié)助，是不同法治區(qū)域之間開展司法合作、解決互涉法律問題的最基本模式。反恐刑事司法協(xié)助包括：文書送達(dá)、調(diào)查取證、逃犯移交、移送管轄、判決承認(rèn)與執(zhí)行。在區(qū)域性恐怖主義犯罪中，各國之間反恐刑事司法協(xié)助尤為重要，尤其在調(diào)查取證、逃犯移交方面。

我國擬定建立的《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》為規(guī)范我國對外國刑事司法合作請求審查和執(zhí)行制度設(shè)計了三項國內(nèi)法程序：一，對外國狹義刑事司法協(xié)助請求的雙重審查程序；二，對外國執(zhí)行罰沒裁決請求的司法審查程序；三，對被判刑人移管請求的聯(lián)合審查程序加刑罰轉(zhuǎn)換程序。在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)，可以通過簽訂統(tǒng)一的反恐刑事協(xié)助條約，減少在反恐刑事司法合作中的阻礙。

（三）建立區(qū)域反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)

當(dāng)前恐怖主義跨國犯罪對“一帶一路”倡議沿線的穩(wěn)定與發(fā)展帶來了嚴(yán)重的威脅，戰(zhàn)略沿線國家在有效打擊恐怖主義犯罪領(lǐng)域如何進(jìn)一步加強(qiáng)合作、促進(jìn)戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，是必須要解決的重大問題。上合組織于2004年簽訂《上海合作組織關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》，正式建立地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)。其主要職能是防范和打擊恐怖主義活動、為成員國準(zhǔn)備有關(guān)加強(qiáng)合作打擊恐怖主義提供情報、組織反恐演習(xí)、并加強(qiáng)與其他打擊恐怖主義犯罪的國際組織之間的交流與合作等。上合組織反恐機(jī)制的建立使得上合組織打擊恐怖主義犯罪的效率得到了極大的提高。endprint

“一帶一路”倡議涵蓋范圍廣泛，要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略沿線的穩(wěn)定、有效打擊有組織的恐怖主義犯罪，必須加強(qiáng)該區(qū)域反恐刑事司法合作。建立“一帶一路”區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其主要職能為建立恐怖主義組織與主要犯罪分子信息資料庫，收集分析恐怖主義犯罪信息，成員國之間的技術(shù)交流與人員培訓(xùn)，加強(qiáng)與其他打擊恐怖主義犯罪國際組織之間的交流與合作等。建立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)能有效避免各國在反恐法律體系不同所帶來的阻礙，提高打擊恐怖主義犯罪的效率與對恐怖分子的威懾力，有利于戰(zhàn)略沿線的穩(wěn)定。

（四）建立區(qū)域逮捕令制度

相較于傳統(tǒng)的引渡制度，以歐盟逮捕令制度為代表的逮捕令制度更加方便。歐盟于2002年引入逮捕令這一國際刑事司法合作機(jī)制，其具體表現(xiàn)為某一歐盟成員國簽發(fā)歐盟逮捕令后，該逮捕令在歐盟范圍內(nèi)生效。在逮捕令制度下，對審查的時限和移交的時間也嚴(yán)格限制；成功移交1名逃犯最多不超過90天，而在被請求人統(tǒng)一的情況下，移交決定甚至在短短的10天內(nèi)就可以做出。歐盟逮捕令制度擺脫了傳統(tǒng)引渡制度的繁瑣程序，在整個歐盟范圍內(nèi)直接追究跨國犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，是對國際通行引渡制度的重大突破。

“一帶一路”覆蓋范圍廣泛，各國之間差異較大，在“一帶一路”倡議區(qū)域形成初期就實(shí)行統(tǒng)一逮捕令制度缺乏可行性，因此可以首先在小范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。如在大湄公河次區(qū)域，相關(guān)國家在刑事司法合作上已有建樹，在此基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一逮捕令制度更為現(xiàn)實(shí)。在小范圍統(tǒng)一逮捕令制度成熟后將其推廣到整個戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)，相較更為穩(wěn)妥。并且，有歐盟的成果經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，可以大大縮短“一帶一路”區(qū)域統(tǒng)一逮捕令制度的實(shí)驗(yàn)期限。通過實(shí)行逮捕令制度，可以極大的提高執(zhí)法效率，對恐怖主義分子具有極大的震懾力。

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