俞可平

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了關(guān)于全面深化改革的重要決定，并且明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。2017年10月，習(xí)近平在中共十九大政治報(bào)告中再一次強(qiáng)調(diào)指出，“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”。中共十九大還具體確定了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，即到2035年，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；到2050年，完全“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。將國(guó)家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，并將其納入“兩個(gè)百年目標(biāo)”之中，不僅對(duì)于中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，而且也是對(duì)改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)政治改革和政治發(fā)展的一個(gè)重要理論總結(jié)。

一、治理和國(guó)家治理的基本意義

“治理”（governance）原來(lái)是一個(gè)社會(huì)科學(xué)的術(shù)語(yǔ)，自從中共十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)后，它便成為中國(guó)政治的熱門(mén)話語(yǔ)。對(duì)其含義存在種種不同解讀，甚至各種爭(zhēng)議也隨之產(chǎn)生。有人認(rèn)為它是西方的政治概念，有人則認(rèn)為它在我國(guó)古代就早已有之。其實(shí)，治理就其字面意義而言，就是“治國(guó)理政”。作為人類的一種基本政治活動(dòng)，它存在于古今中外的每一個(gè)國(guó)家和每一種文明之中。然而，作為政治學(xué)的一個(gè)重要新概念，它則是當(dāng)代的產(chǎn)物。治理不同于統(tǒng)治，它指的是政府組織和（或）民間組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會(huì)政治事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。善治意味著官民對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作共治，是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的最佳狀態(tài)[3]（P1-15）。

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的政治理念，表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)理論概括。從實(shí)踐上說(shuō)，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容；與此相應(yīng)，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢(shì)必要求在國(guó)家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度和社會(huì)治理等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。

從理論上說(shuō)，“治理”的概念不同于“統(tǒng)治”的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類整治發(fā)展的普遍趨勢(shì)?！岸嘁恍┲卫?，少一些統(tǒng)治”（less government and more governance）是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)威主體不同。統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國(guó)家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府以外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等。其二，權(quán)威的性質(zhì)不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制性的，但更多的是協(xié)商性的。其三，權(quán)威的來(lái)源不同。統(tǒng)治的權(quán)威來(lái)源就是強(qiáng)制性的國(guó)家法律；治理的權(quán)威來(lái)源除了法律以外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的；治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多的是平行的。其五，兩者的作用所及范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?；治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。

治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國(guó)家的工具理性。治理是一種政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價(jià)值，但治理行為的技術(shù)性因素要重于其價(jià)值性因素。在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為。無(wú)論是哪一種社會(huì)政治體制下，無(wú)論哪個(gè)階級(jí)施行統(tǒng)治，無(wú)論誰(shuí)上臺(tái)執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。換言之，執(zhí)政者都希望自己的國(guó)家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，治理體制也是政治體制的重要內(nèi)容。但是，歸根結(jié)底，治理是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政治目標(biāo)的手段，相對(duì)于國(guó)家的統(tǒng)治體制而言，治理體制是一種工具理性。

現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動(dòng)態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)，其本質(zhì)就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，其中包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，因此，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。有效的國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理、如何治理、依靠什么治理。這三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上也就是國(guó)家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理工具。相應(yīng)地，政府官員的素質(zhì)、政府治理的制度和政府治理的技術(shù)，便成為影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)基本變量。

國(guó)家治理的理想狀態(tài)就是善治（good governance）。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定”提出了這樣一個(gè)重要的命題：“良法是善治之前提?！盵4]中共十九大的政治報(bào)告再次重申：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！盵2]這意味著，中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)層正式將善治當(dāng)作了中國(guó)政治發(fā)展的理想目標(biāo)。按照政治學(xué)的一般理解，善治應(yīng)當(dāng)有十個(gè)要素：（1）合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）法治，即法律成為國(guó)家治理的最高準(zhǔn)則和最高權(quán)威，法律面前人人平等。（3）透明性，即政治信息的公開(kāi)性。（4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。（5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。（6）有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。（7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與。（8）穩(wěn)定，即國(guó)內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等。（9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。（10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等[5]（P27-30）。

善治不同于傳統(tǒng)的政治理想“善政”或“仁政”。善政是對(duì)政府治理的要求，即要求有一個(gè)好的政府；善治則是對(duì)整個(gè)社會(huì)的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會(huì)治理。簡(jiǎn)單地說(shuō)，善治就是公共利益最大化的治理過(guò)程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)同管理，或稱官民共治。作為政府與公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力；而且，隨著社會(huì)的發(fā)展和政治的進(jìn)步，公民在公共事務(wù)管理中的作用將變得日益重要。然而，迄今為止，在所有權(quán)力主體中，政府無(wú)疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的“火車(chē)頭”，官員依然是“人類政治列車(chē)的駕駛員”，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。

要實(shí)現(xiàn)善治的理想目標(biāo)，就必須建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有以下五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、企業(yè)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。其四是效率，即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。其中，民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家通常也將現(xiàn)代國(guó)家治理稱為民主治理。

二、40年來(lái)中國(guó)的民主治理改革

肇始于1978年的改革開(kāi)放，創(chuàng)造了中國(guó)現(xiàn)代化史上空前的輝煌成就，翻開(kāi)了中國(guó)歷史的新篇章。改革開(kāi)放不僅極大地改變了中國(guó)歷史的發(fā)展進(jìn)程，也在相當(dāng)程度上改變了世界歷史的發(fā)展進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)，中國(guó)創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的奇跡。從1978年到2012年，中國(guó)的年均GDP增長(zhǎng)率超過(guò)了9%；2016年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到53980元，GDP總量從1978年的3264億元增加到2016年的74.41萬(wàn)億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體[6]。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的生活水平也明顯提高，不僅解決了困擾中國(guó)社會(huì)數(shù)千年的溫飽問(wèn)題，而且開(kāi)始全面進(jìn)入小康社會(huì)。從國(guó)際視野來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始步入中等發(fā)達(dá)國(guó)家的行列。

迅速崛起的中國(guó)，舉世矚目，不僅成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)，而且也成為國(guó)際輿論爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。其中一個(gè)重要的關(guān)注和爭(zhēng)論問(wèn)題是：究竟是什么原因造就了中國(guó)的現(xiàn)代化奇跡？換言之，是什么原因使得中國(guó)在成功地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，還能夠保持社會(huì)秩序的基本穩(wěn)定？對(duì)于國(guó)際社會(huì)的許多人來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題其實(shí)已經(jīng)成為“中國(guó)發(fā)展之謎”或“中國(guó)成功之謎”。對(duì)于許多西方學(xué)者，特別是西方的中國(guó)問(wèn)題專家來(lái)說(shuō)，一個(gè)典型的解答是：中國(guó)推行了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，但卻保持了基本政治體制的不變。例如，美國(guó)著名中國(guó)問(wèn)題專家謝淑麗就說(shuō)，中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之所以獲得巨大成功，關(guān)鍵就在于改革了經(jīng)濟(jì)體制卻沒(méi)有對(duì)毛澤東時(shí)期形成的政治體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，從而使得政治精英在改革進(jìn)程中結(jié)成了聯(lián)盟，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的政治邏輯。相反，前蘇聯(lián)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之所以失敗，就在于先改革了政治體制然后才開(kāi)始改革經(jīng)濟(jì)體制，一開(kāi)始就打破了現(xiàn)存的利益格局[7]（P790-791）。

然而，對(duì)于中國(guó)官方的主流觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放之所以獲得巨大成功，根本原因在于中國(guó)走上了一條中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。習(xí)近平在中共十九大政治報(bào)告中明確指出：“我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開(kāi)放新的偉大革命，破除阻礙國(guó)家和民族發(fā)展的一切思想和體制障礙，開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路，使中國(guó)大踏步趕上時(shí)代?！盵2]中國(guó)特色社會(huì)主義既不同于傳統(tǒng)的蘇聯(lián)社會(huì)主義模式，也不同于西方的資本主義模式。它不僅包括中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，還包括中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和文化體制。對(duì)于主流觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的改革開(kāi)放過(guò)程是一個(gè)包括社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會(huì)變遷過(guò)程。從中國(guó)歷史傳統(tǒng)來(lái)看，政治對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用尤其重大，沒(méi)有政治的進(jìn)步，就不可能有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。標(biāo)志著并且啟動(dòng)了改革開(kāi)放的中共十一屆三中全會(huì)，本身就是一場(chǎng)政治改革。中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人以及中共的重要政治文件，總是既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革，又強(qiáng)調(diào)政治改革。例如，鄧小平多次說(shuō)過(guò)，沒(méi)有政治改革，就不可能有經(jīng)濟(jì)改革的成功?！安桓母镎误w制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果?！盵8]（P176）“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來(lái)做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度來(lái)講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革。”[8]（P164）所以，在改革開(kāi)放以來(lái)中共歷屆黨代會(huì)的政治報(bào)告中，“經(jīng)濟(jì)改革”和“政治改革”是不可或缺的兩個(gè)部分。中共十八屆三中全會(huì)后設(shè)立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下面既有經(jīng)濟(jì)改革方面的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，也有政治改革方面的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組。最近的中共十九大報(bào)告也繼續(xù)強(qiáng)調(diào)指出：“要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保證人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！盵2]

為什么對(duì)同一問(wèn)題會(huì)有如此截然相反甚至針?shù)h相對(duì)的兩種答案？關(guān)鍵在于判斷政治改革的標(biāo)準(zhǔn)不同；或者說(shuō)，是看待政治發(fā)展的視角不同。西方學(xué)者判斷和評(píng)估政治變革的主要標(biāo)準(zhǔn)是以下三個(gè)：一黨政治還是多黨競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人是否直接由選民選舉產(chǎn)生；立法、行政和司法三權(quán)是否相互獨(dú)立。若按照這三個(gè)政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判中國(guó)的政治發(fā)展，那么我們確實(shí)可以說(shuō)，中國(guó)的政治幾乎沒(méi)有發(fā)生什么變化。從鄧小平到習(xí)近平的歷屆中共最高領(lǐng)導(dǎo)人，屢屢強(qiáng)調(diào)不照搬“西方政治模式”，指的就是拒絕照走上述“西方政治發(fā)展道路”，即不搞多黨競(jìng)爭(zhēng)，不搞“三權(quán)分立”，不搞全民普選，而堅(jiān)持走“中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路”，其實(shí)質(zhì)就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的一黨執(zhí)政。

那么，中國(guó)主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的政治改革又指的是什么呢？實(shí)際上指的是以政府管理體制為重點(diǎn)的國(guó)家治理改革。換言之，中國(guó)的政治改革不是許多西方學(xué)者理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動(dòng)，而是一種以國(guó)家治理為重點(diǎn)內(nèi)容的改革。盡管與基本政治體制相比，國(guó)家的治理體制更具有工具性，但國(guó)家治理無(wú)疑屬于政治的范疇。所以，如果從中央與地方的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以及依法治國(guó)、公共服務(wù)、公民參與、民主決策、社會(huì)治理、政府問(wèn)責(zé)、政治透明、基層自治等角度來(lái)看，改革開(kāi)放后中國(guó)的政治生活也確實(shí)發(fā)生了重大的變革，尤其是在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。下面我們僅以黨的建設(shè)、基層民主、協(xié)商民主、政治監(jiān)督、行政改革、責(zé)任政府、公共服務(wù)、公共政策和社會(huì)治理等九個(gè)重要政治領(lǐng)域的改革為例，來(lái)說(shuō)明改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)民主治理的變化與進(jìn)步。

（一）黨的建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，掌握著國(guó)家的核心政治權(quán)力。沒(méi)有黨自身的改革，就不可能有國(guó)家的政治改革；沒(méi)有黨自身治理的現(xiàn)代化，也不可能有國(guó)家治理的現(xiàn)代化。1978年的中共十一屆三中全會(huì)，是偉大的改革開(kāi)放的標(biāo)志。完全可以說(shuō)，改革開(kāi)放40年中國(guó)政治的變遷，從根本上說(shuō)，也是黨自身的改革變遷。無(wú)論從黨執(zhí)政的合法性來(lái)源、群眾基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，還是從黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政水平和黨內(nèi)民主等角度看，中國(guó)共產(chǎn)黨的治理都發(fā)生了極大的變化。王長(zhǎng)江指出，在改革開(kāi)放前，黨自身的建設(shè)以及黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了積極應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，黨采取了六個(gè)方面的重大改革措施。首先，是轉(zhuǎn)變觀念，意識(shí)到“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的”。其次，是擴(kuò)大黨組織的基礎(chǔ)，“三個(gè)代表”理論使中共向全社會(huì)敞開(kāi)大門(mén)，各個(gè)階層的精英都有了進(jìn)入執(zhí)政黨的機(jī)會(huì)。其三，是轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，把“民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政”當(dāng)作基本的執(zhí)政方式。其四，是更加強(qiáng)調(diào)民主，把“黨內(nèi)民主”視為“黨的生命”。其五，是改變與其他民主黨派的關(guān)系，更加重視與其他黨派的政治協(xié)商。其六，是中共十八大以后的全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律和集中領(lǐng)導(dǎo)?？偨Y(jié)改革開(kāi)放40年來(lái)黨自身的改革歷程，王長(zhǎng)江發(fā)現(xiàn)，這是一條頗顯曲折的線路。有時(shí)，它力求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相同步，作出與這種要求相適應(yīng)的努力；有時(shí)，它力圖超越現(xiàn)有的框架，所做探索具有突破性，甚至具有某種超前性；有時(shí)，它又有一種強(qiáng)烈地向傳統(tǒng)回歸的取向，更多地體現(xiàn)為對(duì)改革出現(xiàn)的不配套、不適應(yīng)的反彈。這些現(xiàn)象，其實(shí)反映的是執(zhí)政黨建設(shè)這項(xiàng)宏大工程的復(fù)雜性。所以，王長(zhǎng)江的最后結(jié)論是：黨的建設(shè)“永遠(yuǎn)在路上”[9]（P69-89）。

（二）基層民主

盡管學(xué)術(shù)界在中國(guó)民主改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在基層還是放在上層，或者基層與上層一齊推進(jìn)這一問(wèn)題上還存在著許多爭(zhēng)議，但毋庸置疑的是，中國(guó)官方始終把推進(jìn)民主的重點(diǎn)放在基層。幾乎每一次全國(guó)人民代表大會(huì)和每一次黨的代表大會(huì)，都沒(méi)有例外地強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性。例如，十七大報(bào)告首次明確地將發(fā)展基層民主當(dāng)作“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，要“重點(diǎn)推進(jìn)”[10]。十九大報(bào)告也仍然強(qiáng)調(diào)：“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵2]基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)，意義尤其重大。從基層開(kāi)始，逐漸向上推進(jìn)，正如從黨內(nèi)民主向社會(huì)民主推進(jìn)一樣，是中國(guó)民主發(fā)展的基本路徑。改革開(kāi)放以后，中國(guó)民主政治最重要的突破性改革，主要也發(fā)生在基層，如村民直接選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推直選等。從國(guó)家制度層面看，基層民主主要包括三個(gè)方面：一是以村民委員會(huì)為組織形態(tài)的農(nóng)村村民自治；二是以社區(qū)居民委員會(huì)為組織形態(tài)的城市居民自治；三是以職工代表大會(huì)為組織依托的企事業(yè)單位的職工自治。當(dāng)然，學(xué)者眼中的“基層民主”范圍要寬泛得多。例如，黃衛(wèi)平就認(rèn)為，所謂基層民主，即“基層”的“民主”，包括草根社會(huì)（村委會(huì)、居委會(huì)）和基層政權(quán)（縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委、人大、政府）兩個(gè)層面，也包括民主選舉與民主治理兩個(gè)維度，并以民主選舉的發(fā)展為主線。黃衛(wèi)平認(rèn)為，從農(nóng)村村委會(huì)的選舉開(kāi)始，中國(guó)基層民主經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市、從草根社會(huì)到基層政權(quán)、從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)、從民主選舉到民主治理的多維變化。首先是從村莊民主到社區(qū)民主，主要表現(xiàn)為村委會(huì)選舉和居委會(huì)選舉；其次是從草根社會(huì)到基層政權(quán)，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉和縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉；其三是黨外民主到黨內(nèi)民主，主要體現(xiàn)為村黨支部的“兩票制”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“公推直選”；其四是從民主選舉到民主治理，即從單純的選舉擴(kuò)展到民主決策、民主管理和民主監(jiān)督[11]（P280-305）。

（三）協(xié)商民主

選舉民主和協(xié)商民主是民主政治的兩種基本形式，它們相輔相成，分別在授權(quán)和決策兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。中國(guó)政治缺乏選舉的傳統(tǒng)，但從來(lái)不缺協(xié)商的傳統(tǒng)，因此，盡管選舉民主在中國(guó)的推進(jìn)顯得非常困難，協(xié)商民主卻相對(duì)更加容易。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)同時(shí)在選舉和協(xié)商兩個(gè)層面推進(jìn)民主治理，如果說(shuō)選舉民主主要在基層政治發(fā)生作用，那么協(xié)商民主則在各個(gè)政治層面同時(shí)推進(jìn)。雖然“協(xié)商”“政治協(xié)商”和“民主協(xié)商”等概念在我國(guó)政治生活中是人們耳熟能詳?shù)谋硎?，不僅僅是在憲法法律和黨的文獻(xiàn)中，而且在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中具有豐富的、多樣的形式。但根據(jù)陳家剛的研究，“協(xié)商民主”的官方表述是20世紀(jì)90年代后的事情。1991年3月，江澤民首次提出，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”[12]。胡錦濤在中共十八大的政治報(bào)告中則第一次指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[13]。2015年2月9日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，這是中共首次以“民主”為核心概念印發(fā)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！兑庖?jiàn)》明確提出了“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商”的規(guī)劃，同時(shí)也要求“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度”[14]。陳家剛概括說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在協(xié)商民主方面取得的主要成就表現(xiàn)為：廣泛多層制度化的協(xié)商民主制度體系正在逐步形成；在政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)協(xié)商等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐探索；協(xié)商民主的觀念、意識(shí)和文化氛圍正在逐步養(yǎng)成。從總體上講，從中央到地方各級(jí)政權(quán)對(duì)協(xié)商民主的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)不斷增強(qiáng)，并且正從自發(fā)協(xié)商逐步走向自覺(jué)協(xié)商；政治協(xié)商的范圍不斷擴(kuò)大，從局部協(xié)商逐步走向全面協(xié)商；協(xié)商的主體日益多元，從單一性協(xié)商逐步走向多樣性協(xié)商；協(xié)商民主的實(shí)效不斷提升，從形式性協(xié)商逐步走向?qū)嵸|(zhì)性協(xié)商[15]。

（四）政治監(jiān)督

不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，無(wú)論這個(gè)權(quán)力掌握在誰(shuí)的手中，都必然導(dǎo)致濫用和腐敗，這是政治學(xué)的一條普遍公理，也是中國(guó)從自身政治發(fā)展中得到的慘痛教訓(xùn)。給中國(guó)人民帶來(lái)深重災(zāi)難的十年“文革”之所以能夠發(fā)生，主要原因便是最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力不受任何制約和監(jiān)督。改革開(kāi)放后，以鄧小平和胡耀邦為代表的中共最高領(lǐng)導(dǎo)層充分吸取了“文革”的教訓(xùn)，堅(jiān)決制止導(dǎo)致最高權(quán)力不受監(jiān)督的個(gè)人崇拜，著手建立起有效的權(quán)力監(jiān)督體制。從根本上說(shuō)，推進(jìn)民主和法治是防止權(quán)力濫用的基本制度保障。在西方代議民主制度下，立法、司法、行政三權(quán)的分立，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和制衡的基本方式。中國(guó)不走西方三權(quán)分立的政治道路，但同樣要對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，因此發(fā)展起了一套別具中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督形式。按照何增科的研究，中國(guó)現(xiàn)行的政治監(jiān)督體系靠11根制度支柱來(lái)支撐，包括紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大及其常委會(huì)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等11大類政治監(jiān)督主體，以及為這些政治監(jiān)督主體行使權(quán)力或權(quán)利提供的基本法律制度保障。何增科對(duì)改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)的政治監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)做了如下的總結(jié)：在汲取“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體先后恢復(fù)了我國(guó)政治監(jiān)督的基本制度框架，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)先后得以恢復(fù)重建，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議恢復(fù)正常運(yùn)作，新聞?shì)浾摫O(jiān)督和群眾監(jiān)督受到重視。隨后的歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)完善各種政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，注意發(fā)揮不同政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化改革過(guò)程中，新的社會(huì)階層逐步形成，國(guó)民的公民意識(shí)逐步覺(jué)醒，政治監(jiān)督增添了新的來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督力量。在黨和政府的主動(dòng)變革和社會(huì)力量的積極推動(dòng)下，中國(guó)在政治監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的制度變遷，其中包括：政治監(jiān)督主體日益多樣化，政治監(jiān)督體系基本形成；政治監(jiān)督內(nèi)容日益豐富，逐步向縱深拓展；政治監(jiān)督法規(guī)體系日益完備，監(jiān)督依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)趨于清晰；政治監(jiān)督方式傳統(tǒng)和現(xiàn)代并重，技術(shù)監(jiān)督和制度監(jiān)督并舉；政治監(jiān)督對(duì)象逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋[16]。

（五）行政改革

盡管在全球化和信息化時(shí)代，治理的主體日益多元化，政府在國(guó)家治理中的作用已經(jīng)遠(yuǎn)沒(méi)有傳統(tǒng)政治那么重要。但是，正如前面已經(jīng)指出的那樣，在人類政治發(fā)展的現(xiàn)階段，在國(guó)家治理的所有主體中，政府依然最為重要，政府是國(guó)家治理的主要角色。善政是善治的關(guān)鍵，沒(méi)有良好的政府治理，就沒(méi)有良好的國(guó)家治理。而狹義的政府便是行政系統(tǒng)，因此，行政改革對(duì)于政府治理的現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的政府創(chuàng)新和政府治理改革，在很大程度上體現(xiàn)為行政的改革創(chuàng)新。周光輝認(rèn)為，中國(guó)的行政改革涉及的內(nèi)容十分廣泛，包括各級(jí)政府的法定地位、權(quán)限、職能、管理方式以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財(cái)政預(yù)算、審批體制、工作流程等方面。既有觀念層面的更新，也有體制、機(jī)制、政策層面的變革；既有宏觀結(jié)構(gòu)的重新設(shè)置，也有微觀方面的更新調(diào)整；既有中央層面的改革，也有地方層面的多樣化的探索和創(chuàng)新。周光輝認(rèn)為，在改革開(kāi)放的40年中，中國(guó)的行政改革經(jīng)過(guò)了四個(gè)發(fā)展階段：以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的行政改革；以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的行政改革；以強(qiáng)化公共服務(wù)為重點(diǎn)的行政改革；以行政審批制度為重點(diǎn)的行政改革。從改革的內(nèi)在邏輯看，行政改革體現(xiàn)了一個(gè)方向和雙重使命。一個(gè)方向就是要構(gòu)建責(zé)任、法治、人民滿意的服務(wù)型政府；雙重使命表現(xiàn)為，行政改革既是一次政府的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、國(guó)內(nèi)治理與全球治理關(guān)系的深刻調(diào)整。在經(jīng)過(guò)深刻細(xì)致的觀察和分析后，周光輝認(rèn)為中國(guó)行政改革背后的內(nèi)在邏輯是：經(jīng)過(guò)40年的行政改革，期間經(jīng)歷了簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、政府管理模式創(chuàng)新等階段的改革，那種傳統(tǒng)的以行政管制為主體的政府管理方式已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，開(kāi)始向構(gòu)建以服務(wù)型政府為核心內(nèi)涵的政府管理模式轉(zhuǎn)變。政府管理從注重管制向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，不僅涉及政府管理理念的更新、政府行為取向的重新定位、政府施政規(guī)則的重建，也包括政府職能和結(jié)構(gòu)、政府施政方式、方法和運(yùn)行機(jī)制的改變。例如，從“以政府為中心”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變；從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變；從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變；從自上而下的單方面的行政管理向以政府為主導(dǎo)的協(xié)商、對(duì)話、合作多元主體共同治理的方向轉(zhuǎn)變；從依靠“長(zhǎng)官”意志行政向依法行政轉(zhuǎn)變；從以行政手段為主向以法律手段、經(jīng)濟(jì)手段為主行政手段為輔的方向轉(zhuǎn)變；從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向注重社會(huì)公平轉(zhuǎn)變；從封閉式管理向公開(kāi)透明管理轉(zhuǎn)變[17]。

（六）責(zé)任政府

任何政府都必須承擔(dān)法定的責(zé)任，在現(xiàn)代民主治理的條件下，政府對(duì)公民的責(zé)任是政府的第一要義。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)國(guó)家治理最重要的進(jìn)步之一，便是政府責(zé)任體系的逐步建立，對(duì)失職的政府部門(mén)及政府官員依法追究責(zé)任成為政治生活的常態(tài)。2003年的SARS危機(jī)后，中央政府對(duì)失職官員進(jìn)行了大規(guī)模的問(wèn)責(zé)，總共查處了數(shù)千名各級(jí)政府的官員，包括兩名正部級(jí)官員。這是新中國(guó)歷史上第一次因非政治原因而進(jìn)行大規(guī)模的官員問(wèn)責(zé)，從而開(kāi)啟了現(xiàn)代的政府問(wèn)責(zé)制。此后，為了應(yīng)對(duì)全球金融風(fēng)險(xiǎn)和一系列的突發(fā)事件，中國(guó)的政府責(zé)任體系日益完善。楊雪冬認(rèn)為，改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了令世界矚目的成就。無(wú)論置于縱向的歷史維度，還是橫向的全球視野，都可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國(guó)政府不僅高質(zhì)量地完成了各國(guó)政府普遍承擔(dān)的基本職責(zé)，而且還順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，積極進(jìn)取，不斷拓展責(zé)任內(nèi)容、調(diào)整責(zé)任結(jié)構(gòu)、完善責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建出一套能發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的政府責(zé)任體制。在改革開(kāi)放的推進(jìn)過(guò)程中，政府責(zé)任的三要素（基本責(zé)任、履行責(zé)任的制度機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)責(zé)任的能力）都發(fā)生了變化。政府所承擔(dān)的基本責(zé)任從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；政府履行責(zé)任的制度機(jī)制更加完善；政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任的能力在不斷增強(qiáng)。根據(jù)楊雪冬的觀察，改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)政府責(zé)任變化的基本特征是：在執(zhí)政黨自身變革的驅(qū)動(dòng)下，政府承擔(dān)的責(zé)任不斷豐富全面，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的體制機(jī)制不斷調(diào)整完善，政府的“公共性”更為明顯。這些變化反映了黨—國(guó)—社會(huì)三重關(guān)系的變化，基本順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求，并保障和維護(hù)了后者的健康快速發(fā)展，從而使政府改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革能夠形成有效的、較為良性的互動(dòng)。這是中國(guó)制度取得明顯績(jī)效的重要原因。盡管中國(guó)政府承擔(dān)的責(zé)任不斷豐富，但是政府責(zé)任理念已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，全能政府理念被揚(yáng)棄，從中央到地方各級(jí)政府都清醒認(rèn)識(shí)到，政府不僅沒(méi)有權(quán)力，而且沒(méi)有能力承擔(dān)所有責(zé)任而成為全責(zé)政府[18]。

（七）公共服務(wù)

現(xiàn)代政府既有公共管理的職能，也有公共服務(wù)的職能。增加政府的服務(wù)職能，減少其管制職能，不斷地從管制型政府走向服務(wù)型政府，是政府治理的發(fā)展趨勢(shì)。1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶首次提出了“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2005年的《政府工作報(bào)告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo)，并且提出了相應(yīng)的措施。中共十六大和十七大后，中國(guó)政府進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和相應(yīng)的公共政策體系。中共十八大提出了“加快健全基本公共服務(wù)體系”的要求。習(xí)近平在十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”[2]。由此可知，完善公共服務(wù)體系既是建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的著力點(diǎn)，更是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想、帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)。按照姜曉萍的定義，公共服務(wù)體一般是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況與民生發(fā)展需求，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、公共安全等方面進(jìn)行總體建設(shè)的有機(jī)系統(tǒng)，它包括基本公共服務(wù)的供給者、組織載體、范圍標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、績(jī)效評(píng)估等內(nèi)容。姜曉萍認(rèn)為，改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)政府在公共服務(wù)方面的主要成就是：明確了新時(shí)期公共服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)，制定了國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃；公共服務(wù)的財(cái)政投入力度逐步加大，基本形成了中國(guó)特色的公共服務(wù)體系；公共服務(wù)體制改革不斷深入，基本形成了多元協(xié)同的公共服務(wù)供給模式；公共服務(wù)政策法規(guī)不斷健全，初步構(gòu)建起覆蓋全民的國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展不斷推進(jìn)，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平有所改善[19]。

（八）公共政策

在現(xiàn)代公共治理中，制度、政策和工具三要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一，公共政策的質(zhì)量直接關(guān)系到公共治理的效果。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政治的一個(gè)重要變化就是政治決策與公共政策開(kāi)始適度分離。黨的決策重點(diǎn)依然在政治事務(wù)，而政府決策的重心則從政治事務(wù)轉(zhuǎn)向公共事務(wù)，公共政策在各級(jí)政府治理中的作用變得日益重要，制定并執(zhí)行公共政策成為政府最重要的職能。楊團(tuán)認(rèn)為，公共政策的范圍很廣泛，只要能產(chǎn)生公共物品、公共服務(wù)的領(lǐng)域都存在著公共問(wèn)題，都需要解決這些問(wèn)題的公共政策。公共政策的領(lǐng)域可以按照具有公共性的問(wèn)題領(lǐng)域來(lái)劃分，例如政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、科技問(wèn)題、教育問(wèn)題、人口問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)問(wèn)題、軍事問(wèn)題、外交問(wèn)題，等等。而且，由于各領(lǐng)域之間實(shí)際上是相互滲透和交融的，所以，一個(gè)領(lǐng)域的公共政策會(huì)影響其他領(lǐng)域，解決一個(gè)公共問(wèn)題需要多領(lǐng)域的公共政策的支持。在考察了改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)公共政策的變革與發(fā)展后，楊團(tuán)指出了公共政策領(lǐng)域的四個(gè)重要變化。第一，減少公共決策的隨意性和碎片化，公共政策更加制度化和體系化。中國(guó)公共政策關(guān)注的重點(diǎn)從單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向全面的社會(huì)進(jìn)步，在三農(nóng)政策、勞工政策、教育政策、醫(yī)療政策、住房政策等方面，都出現(xiàn)了新的變化，這顯示出中國(guó)的公共政策正在從追求單一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向以人為本的新發(fā)展模式。第二，公共政策開(kāi)始進(jìn)行突破性的調(diào)整。常規(guī)條件下的漸進(jìn)主義政策模式已經(jīng)不再適宜，改革進(jìn)入全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)的階段，需要公共政策發(fā)揮導(dǎo)向與調(diào)節(jié)功能。第三，公共政策制定更加科學(xué)化。在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境下，公共決策制定機(jī)制的科學(xué)化日益重要。中共十六屆四中全會(huì)正式提出科學(xué)執(zhí)政的命題后，公共決策的科學(xué)化進(jìn)程也大大加速，一整套科學(xué)、合理的政策制定機(jī)制開(kāi)始形成，如政策聽(tīng)證制度、重大決策失誤責(zé)任追究制度、重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等。第四，公共決策不斷民主化。開(kāi)始鼓勵(lì)政策制定過(guò)程中的國(guó)家和社會(huì)合作，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公眾參與，社會(huì)組織對(duì)公共政策的制定也開(kāi)始產(chǎn)生各種影響[20]。

（九）社會(huì)治理

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)事務(wù)日益繁雜，管理社會(huì)事務(wù)成為政府的重要職能。1993年十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》首次使用了“社會(huì)管理”概念，并提出要加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案》正式將“社會(huì)管理”“宏觀調(diào)控”“公共服務(wù)”一起列為政府的基本職能。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于全面深化改革的決定，將“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”；中共十九大進(jìn)一步提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并且鼓勵(lì)建立“法治、德治和自治”有機(jī)融合的鄉(xiāng)村治理體系。將“社會(huì)管理”變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”，這不是簡(jiǎn)單的文字游戲，而是重大的理念轉(zhuǎn)變。這表明社會(huì)管理或社會(huì)治理的主體從單一轉(zhuǎn)向多元，不再是單一的政府公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位，甚至公民自己。這還進(jìn)一步表明，“共建共享”“社會(huì)共治”“社會(huì)自治”已經(jīng)成為社會(huì)治理的理想目標(biāo)。周紅云在系統(tǒng)地梳理改革開(kāi)放后從社會(huì)管理走向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變歷程后指出，“社會(huì)治理”理念取代“社會(huì)管理”，意味著社會(huì)秩序的維護(hù)和達(dá)成不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府與公民、社會(huì)共同的事務(wù)；政府不再是單一的管理主體，公民社會(huì)不再是被管理的客體；治理過(guò)程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協(xié)商與合作。周紅云認(rèn)為，過(guò)去40年社會(huì)治理改革的主要成就，既包括宏觀制度環(huán)境的改善，例如，明確了全民共建共享的社會(huì)治理格局，確立了政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的社會(huì)治理體制；也包括微觀的治理創(chuàng)新，例如，事業(yè)單位體制的改革、新型社會(huì)保障體制的確立、社會(huì)組織的培育和規(guī)范、社區(qū)治理體制的推行，等等。所有這些社會(huì)治理的改革，都表明了中國(guó)的社會(huì)治理開(kāi)始從單位本位走向社會(huì)本位，從社會(huì)管制走向社會(huì)服務(wù)，從政府統(tǒng)治走向社會(huì)共治[21]。

三、中國(guó)治理模式的特征

中共十八大后，新的中央最高領(lǐng)導(dǎo)層提出了一系列重大的戰(zhàn)略改革舉措，黨的治理和國(guó)家治理進(jìn)入了“新常態(tài)”和“新時(shí)代”。這些重要的治理改革包括：重構(gòu)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化中央的最高權(quán)威；確立“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，更加強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)形態(tài)的引領(lǐng)作用；將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化當(dāng)作全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化；重新回歸中共的某些政治傳統(tǒng)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)群眾路線等發(fā)揮黨的政治動(dòng)員力量；全面從嚴(yán)治黨，通過(guò)強(qiáng)調(diào)政治規(guī)矩和政治紀(jì)律，營(yíng)造新的政治生態(tài)；構(gòu)筑新的監(jiān)督監(jiān)察體系，加大反腐敗力度，建立廉潔政治；遏制政治競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主。然而，縱觀整個(gè)改革開(kāi)放40年的中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程，這些“新常態(tài)”和“新時(shí)代”的政治改革目前還不足以完全改變或扭轉(zhuǎn)中共十八大之前業(yè)已形成的國(guó)家治理模式，在許多方面則進(jìn)一步強(qiáng)化了改革開(kāi)放以來(lái)逐漸形成的中國(guó)特色治理模式。因此，我們?cè)?0年前對(duì)改革開(kāi)放30年中國(guó)治理改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論概括在很大程度上仍然適用[22]（P1-22）。

首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在西方國(guó)家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu)是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨掌握著國(guó)家的核心政治權(quán)力，黨組織比起政府機(jī)關(guān)來(lái)在公共治理中作用更大。用習(xí)近平的話來(lái)說(shuō)就是：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵2]一方面，在同級(jí)的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨目前已經(jīng)擁有黨員8700多萬(wàn)，黨的基層組織達(dá)436萬(wàn)個(gè)，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒(méi)有政府組織的社會(huì)領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。

其次，基于“路徑依賴”（path dependence）之上的增量改革道路。增量改革的實(shí)質(zhì)，是在不損害或不剝奪人們已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益總量，使人們?cè)诟母镏蝎@得更多好處。這種增量改革的方式，既強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與變革，又注意保持和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的政治優(yōu)勢(shì)，不是簡(jiǎn)單地割裂傳統(tǒng)。它強(qiáng)調(diào)改革過(guò)程的漸進(jìn)性，但并不是沒(méi)有突破性變革。相反，在條件成熟時(shí)也經(jīng)常會(huì)有一些突破性發(fā)展。這種突破性改革是局部的和間隙性的，而不是整體性和持續(xù)不斷的突變。在改革的策略上，增量改革所采取的重要舉措是“以點(diǎn)帶面”，即在一些地方做局部的試驗(yàn)性改革，取得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，再在更大范圍推廣。

其三，與選舉民主相比，更加重視協(xié)商民主。選舉是授權(quán)環(huán)節(jié)的民主，主要解決權(quán)力的產(chǎn)生和委托問(wèn)題?！皺?quán)為民所有”和“權(quán)為民所賦”主要通過(guò)民主選舉得以實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有選舉，就沒(méi)有民主。協(xié)商是決策環(huán)節(jié)的民主，主要解決權(quán)力的制約和公共參與的問(wèn)題。“權(quán)為民所用”和“權(quán)為民所謀”主要通過(guò)民主協(xié)商得到實(shí)現(xiàn)。因此，選舉民主與協(xié)商民主處于政治過(guò)程的不同環(huán)節(jié)，都是現(xiàn)代民主政治不可或缺的基本要素。然而，從中國(guó)民主政治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，比起選舉民主來(lái)，協(xié)商民主處于更加優(yōu)先的地位，也更容易取得突破性成就。這既與中國(guó)的政治傳統(tǒng)有關(guān)，也與現(xiàn)實(shí)的制度框架有關(guān)。從歷史上看，中國(guó)有察舉、科舉、薦舉和協(xié)商的傳統(tǒng)，但卻從來(lái)沒(méi)有選舉的傳統(tǒng)。從現(xiàn)實(shí)上看，中國(guó)有一個(gè)相當(dāng)完備的政治協(xié)商制度，有利于推進(jìn)協(xié)商民主。

其四，穩(wěn)定壓倒一切的核心價(jià)值。從鄧小平到現(xiàn)任中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)作核心的治理價(jià)值，并以此作為評(píng)價(jià)公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國(guó)政治語(yǔ)境中，社會(huì)穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來(lái)，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會(huì)穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”開(kāi)始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)，并通過(guò)壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序。現(xiàn)代的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為過(guò)程中的平衡，并通過(guò)持續(xù)不斷的調(diào)整來(lái)維持新的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過(guò)程的狀態(tài)。中共十五大報(bào)告所表達(dá)的就是這樣一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定：“在社會(huì)政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定?！盵23]

其五，法治與人治同時(shí)起著重要作用的治理方式。中國(guó)在改革開(kāi)放后日益重視依法治國(guó)，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實(shí)取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國(guó)畢竟是一個(gè)有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國(guó)家，建設(shè)法治國(guó)家將是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動(dòng)中，人治的作用甚至?xí)^續(xù)重于法治。這也是為什么在中國(guó)政治中會(huì)出現(xiàn)獨(dú)特的“一把手”現(xiàn)象，“一把手”在政治生活中的作用尤為重要。因此，一方面，中國(guó)要真正走向民主治理，就必須堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)法治；另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實(shí)際上所發(fā)揮的重要作用。對(duì)于中國(guó)的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。

最后，條塊結(jié)合的治理格局。中國(guó)是一個(gè)實(shí)行單一制的大國(guó)，中央政府通過(guò)垂直的與平行的兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)實(shí)施對(duì)國(guó)家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說(shuō)的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說(shuō)的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國(guó)公共權(quán)力錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大以及部門(mén)與部門(mén)之間的關(guān)系。

結(jié)束語(yǔ)：推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

中國(guó)改革開(kāi)放40年的巨大成功，實(shí)質(zhì)上也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的巨大成功。在當(dāng)代中國(guó)，沒(méi)有任何其他的政治力量可以與中國(guó)共產(chǎn)黨相抗衡，更沒(méi)有任何政治力量可以取代中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政。因而，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，不存在執(zhí)政危機(jī)和統(tǒng)治危機(jī)。但是，這并不意味著黨的執(zhí)政沒(méi)有任何挑戰(zhàn)，更不意味著中國(guó)的國(guó)家治理沒(méi)有任何問(wèn)題。經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。社會(huì)中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會(huì)不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，群體性事件急速增多，維持穩(wěn)定的代價(jià)愈益增大，黨和政府的公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙了社會(huì)進(jìn)步——凡此種種都意味著我們?cè)趪?guó)家治理體制和能力方面正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅以政府治理和社會(huì)治理為例，我們就可以發(fā)現(xiàn)許多亟待解決的突出問(wèn)題，包括選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度還不健全，公共權(quán)力還沒(méi)有得到有效的制約，公民參與的渠道還不暢通，公共利益部門(mén)化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，官員的失職瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府的公共服務(wù)還相當(dāng)不足，動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，政治透明程度相對(duì)較低，行政成本過(guò)高而效率低下，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，社會(huì)組織發(fā)育不健全，社會(huì)自治的程度相當(dāng)?shù)?，主要公共?quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)，等等。

中共十九大再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并且把推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化納入了“兩個(gè)百年目標(biāo)”的總體戰(zhàn)略框架之內(nèi)，說(shuō)明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對(duì)落后，跟不上社會(huì)現(xiàn)代化的步伐，不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)需求。十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”[2]如果不采取突破性的改革舉措解決國(guó)家治理中存在的緊迫問(wèn)題，那么我們目前的局部性治理危機(jī)就有可能轉(zhuǎn)化為全面的統(tǒng)治危機(jī)和執(zhí)政危機(jī)?；庵卫砦C(jī)的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，堅(jiān)定地進(jìn)行政治體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定和中共十九大的報(bào)告，提出了總的指導(dǎo)思想、主要的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我們認(rèn)為，從國(guó)家治理改革的角度看，應(yīng)當(dāng)著重做好以下六個(gè)方面的工作：

第一，進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時(shí)宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個(gè)民族保持其理論思維的先進(jìn)性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)和教條的束縛，提出新的觀點(diǎn)和見(jiàn)解。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。

第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。正如中共十八屆三中全會(huì)的《決定》所指出的，我們既要摸著石頭過(guò)河，在實(shí)踐中探索；又要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。國(guó)家的治理體系是一個(gè)制度系統(tǒng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個(gè)領(lǐng)域的改革方案，從中央宏觀層面加強(qiáng)對(duì)治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。

第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國(guó)家制度。改革開(kāi)放40年來(lái)，我們?cè)谡卫砗蜕鐣?huì)治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。然而，許多好的治理改革經(jīng)驗(yàn)因?yàn)闆](méi)有上升為國(guó)家制度而被中止，或者僅在小范圍內(nèi)實(shí)施。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地總結(jié)各級(jí)政府，特別是城市政府的治理改革經(jīng)驗(yàn)。城市治理是地方治理的重要組成部分，也是國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要求城市治理現(xiàn)代化。城市治理既要注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也要將理論創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，并及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會(huì)治理改革創(chuàng)新的動(dòng)力問(wèn)題。

第四，既要繼承發(fā)揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，也要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外政府治理和社會(huì)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。一方面，中國(guó)有許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)，特別是在基層社會(huì)治理方面，如何將德治、自治和法治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，可以從傳統(tǒng)治理中吸取經(jīng)驗(yàn)。另一方面，政府治理和社會(huì)治理的改革創(chuàng)新，是一種世界性的趨勢(shì)，各國(guó)在這方面既有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有不少深刻的教訓(xùn)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒、汲取。我們從來(lái)主張要學(xué)習(xí)人類文明的一切優(yōu)秀成果，當(dāng)然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)诮F(xiàn)代國(guó)家治理體系方面的許多進(jìn)步和成就，其實(shí)也得益于向外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。

第五，堅(jiān)決破除阻礙社會(huì)進(jìn)步的體制機(jī)制障礙，建立和完善與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。影響國(guó)家的治理水平和效益有兩個(gè)基本因素，即治理者的素質(zhì)和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因?yàn)橹贫瓤梢愿脑烊说乃刭|(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，即制度的破與立。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國(guó)的實(shí)際情況而言，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質(zhì)的重要因素。官本主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國(guó)家治理是格格不入的，與社會(huì)主義政治文明是背道而馳的。

總而言之，要在2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，到2050年全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，其艱巨性可想而知。實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不僅需要堅(jiān)定的決心、堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國(guó)家治理現(xiàn)代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn)：不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國(guó)人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，更要嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政的基本方略。

（本文是“改革開(kāi)放40年中國(guó)的治理改革”課題的總報(bào)告。感謝楊團(tuán)、王長(zhǎng)江、周光輝、何增科、黃衛(wèi)平、時(shí)和興、姜曉萍、楊雪冬、陳家剛、周紅云等教授的參與。本文充分吸取了他們的研究成果，但對(duì)于文中觀點(diǎn)，作者負(fù)全部責(zé)任）

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.人民日?qǐng)?bào),2013-11-16.

[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.人民日?qǐng)?bào),2018-10-28.

[3]俞可平.治理與善治.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定.人民日?qǐng)?bào),2014-10-29.

[5]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.

[6]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2016.

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[8]鄧小平文選:第3卷.北京:人民出版社,1993.

[9]王長(zhǎng)江.中國(guó)共產(chǎn)黨:黨的建設(shè)//俞可平.中國(guó)治理變遷40年（1978-2018）.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018.

[10]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗（在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，2007年10月15日）.北京:人民出版社,2007.

[11]黃衛(wèi)平.中國(guó)基層民主制度:發(fā)展與評(píng)估//俞可平,李侃如等.中國(guó)的政治發(fā)展:中美學(xué)者的視角.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

[12]政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳,中央文獻(xiàn)研究室編.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編:中.北京:中央文獻(xiàn)出版社,中央文史出版社,2009.

[13]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.人民日?qǐng)?bào),2012-11-08.

[14]中共中央.關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn).人民日?qǐng)?bào),2015-02-10.

[15]陳家剛.協(xié)商民主:制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐探索.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,(1).

[16]何增科.建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系:中國(guó)的反腐敗與權(quán)力監(jiān)督.廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2011,(1).

[17]周光輝.中國(guó)行政改革40年//俞可平.中國(guó)治理變遷40年（1978-2018）.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018.

[18]楊雪冬.社會(huì)變革中的政府責(zé)任:中國(guó)的經(jīng)驗(yàn).中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(1).

[19]姜曉萍,陳朝兵.我國(guó)基本公共服務(wù)體系的共同趨勢(shì)與地區(qū)差異——基于國(guó)家和地方基本公共服務(wù)十二五規(guī)劃的比較.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(6).

[20]楊團(tuán).社會(huì)政策//俞可平.中國(guó)治理變遷30年.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[21]周紅云.從社會(huì)管理走向社會(huì)治理:概念、邏輯、原則與路徑.團(tuán)結(jié),2014,(1).

[22]俞可平.走向善治：30年來(lái)中國(guó)的治理變遷及其未來(lái)趨勢(shì)//俞可平.中國(guó)治理變遷30年.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[23]江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì).人民日?qǐng)?bào),1997-09-12.