社會保障基金審計研究

王萱

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

引言

在當(dāng)今社會發(fā)展潮流下，各種社會矛盾交織、激化，人們越來越迫切地希望自己的人身安全、健康等得到有效的保障。其中，尤其是勞動者更加想要并且懂得維護(hù)自己的合法權(quán)益，而根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，管理者則必須懂得要想實現(xiàn)最高層次的社會承認(rèn)需求，他就要先滿足人的基本需求，即生理健康方面和人身安全方面，這也是社會保障為什么那么重要了。然而，傳統(tǒng)的家庭供養(yǎng)和社會保險在當(dāng)今社會形勢下已經(jīng)不能完全解決社會問題了，于是出現(xiàn)社會保障基金。本文將著重研究社保基金的審計及其保值增值。

社會保障基金管理中，審計這一環(huán)節(jié)是必不可少的，其在整個社會保障基金籌集和運(yùn)營過程中能夠保證基金財務(wù)信息披露的真實性、可靠性及合法性。因為各個單位報告披露的會計信息與國家財政收入、銀行資金周轉(zhuǎn)和企業(yè)自身運(yùn)營有著密不可分的關(guān)系，所以其信息的真實、合法性關(guān)乎整個國家及個人的財政利益。另外，社會保障基金的審計還可以有效促進(jìn)被審計單位及其經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范化，監(jiān)督被審計單位經(jīng)濟(jì)行為的合法性，提高會計信息使用的效率，便于管理者對本單位財務(wù)做出正確、合理、高效率的決策。

一、社會保障基金審計概述

（一）社會保障基金審計定義

社會保障基金審計，指由專設(shè)機(jī)關(guān)按照法律對國家各級金融機(jī)構(gòu)和各級政府、企事業(yè)組織的重大的項目財務(wù)收支進(jìn)行事前事后的專項審查，就是審計機(jī)關(guān)對社會保障基金發(fā)放、社會保障基金管理以及運(yùn)營機(jī)構(gòu)支付征繳進(jìn)行監(jiān)督，要不定期地對基金的支出戶、收入戶和財政基金情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）我國社會保障基金審計范圍

目前，我國社會保障基金審計的重點是在社會保障基金運(yùn)行投資的過程中是否存在基金擠占、挪用、貪污等違紀(jì)違法現(xiàn)象?；緝?nèi)容如下：

1.職工養(yǎng)老保險基金審計。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金審計，其審計內(nèi)容主要為養(yǎng)老保險管理部門、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按法定的項目和標(biāo)準(zhǔn)，及時征收養(yǎng)老保險費(fèi)，有無轉(zhuǎn)移或隱瞞基金收入；企業(yè)是否按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，有無隱瞞工資總額，造成漏繳，有無將個人繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)在成本中重復(fù)列支的情況。

2.失業(yè)保險基金審計。失業(yè)保險基金審計，其審計內(nèi)容主要為失業(yè)保險管理部門、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革是否存在未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，有無擅自改變失業(yè)保險費(fèi)征收比例等問題。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險基金審計。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金審計，其審計內(nèi)容主要為農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)是否按國家有關(guān)規(guī)定，確保保險費(fèi)及時、足額上繳，有無擠占挪用等違紀(jì)問題，是否將基金與單位經(jīng)費(fèi)分戶儲存，分賬管理、?？顚Ｓ茫袩o混淆資金的情況，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的保值增值是否合規(guī)合法。

4.醫(yī)療保險基金審計。職工基本醫(yī)療保險基金審計，其審計內(nèi)容主要為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否依法籌集職工基本醫(yī)療保險費(fèi)。

5.社?；鹜顿Y項目范圍?；诂F(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及金融政策，社?；鸬耐顿Y范圍已趨于擴(kuò)大化，其收益率就有望更上一層。以下概括顯示的是2001—2013年社會保障基金的各個投資方式和項目。

2001—2003年社會保障基金主要用于投資銀行存款、國債、基金、股票、證券；2004—2005年期間社會保障基金投資范圍在原來的基礎(chǔ)上新增了經(jīng)國務(wù)院財政部與勞動和社會保障部批準(zhǔn)的其他投資業(yè)務(wù)；2006—2007年除境內(nèi)投資（包括銀行存款、國債、基金、股票、證券、信托投資等）以外又新增了境外投資，包括銀行存款、外國政府債券、國際金融組織證券、外國機(jī)構(gòu)證券、中國政府或企業(yè)在境外發(fā)行的債券、銀行票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單等貨幣市場產(chǎn)品等；2008—2011年，境內(nèi)投資新增資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、證券投資基金、股權(quán)投資和產(chǎn)業(yè)投資基金等，境外投資新增了用于風(fēng)險管理的掉期、遠(yuǎn)期等衍生金融工具；2012—2013年，社會保障基金投資項目范圍基本不變，但在投資項目管理方面進(jìn)行了更嚴(yán)格的限制。

二、國內(nèi)外社會保障基金審計比較分析

第一，制度和模式。首先，英國、德國、瑞典等歐洲國家的社會保障制度發(fā)展較早且現(xiàn)在已較為完備，尤其是英國《濟(jì)貧法》的頒布最早奠定了社會保障的基礎(chǔ)。它們的社會保障政策特色即為“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌倚蜕鐣Ｕ?，高水平的保障福利、廣泛的覆蓋面和保障范圍令很多其他國家的公民艷羨，且基金來源于國家的資助、雇主和雇員的共同繳費(fèi)，而在很多行業(yè)幾乎是由雇主全權(quán)繳費(fèi)，雇員幾乎沒有負(fù)擔(dān)。但是這種制度有利也有弊，在這種制度下，國家的財政壓力極大，雇主和企業(yè)也要承擔(dān)相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這很可能會使企業(yè)的利益縮水，經(jīng)濟(jì)實力也可能相應(yīng)被降低，從而減小其市場占有率，阻礙了企業(yè)未來的發(fā)展。其次，美國作為資本主義主要國家之一是不能忽略的。相對于北歐“福利國家型”的強(qiáng)制保障基金制度，美國的社會保障基金制度則較為“自由化”一些，其提供的保障范圍也是十分廣泛的，人們對一定的項目可根據(jù)自身需求進(jìn)行合理的選擇以實現(xiàn)自身效益最大化，其基金投資的風(fēng)險更小，但收益也更小，其中養(yǎng)老金所占比例最大。然而，我國的社會保障制度發(fā)展起步較歐美國家要晚的多，至今還沒有完備的社會保障法律體系，現(xiàn)行社會保障基金的審計體系也不夠完善。

第二，籌資模式。從籌資模式上看，我國當(dāng)前的社會保障籌資模式為社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，由政府、雇主、雇員三方共同承擔(dān)繳納的現(xiàn)收現(xiàn)付制。然而，在當(dāng)前國際潮流下，社會保障基金的籌集模式應(yīng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)變，所以從長遠(yuǎn)的利益與發(fā)展方面考慮，中國當(dāng)前的模式只能是暫時的，審時度勢進(jìn)行改革才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的進(jìn)步。而在國外，美國、新加坡、智利、丹麥等國家的社會保障基金籌集模式都已經(jīng)或者正在向積累制這種最佳的模式轉(zhuǎn)變。

第三，社?；饘徲嬆Ｊ健纳鐣Ｕ匣饘徲嬆Ｊ缴峡?，目前國際上大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都采用國家結(jié)合民間與內(nèi)部審計的三效合一的模式。而中國當(dāng)前的審計模式仍然主要為國家審計，民間審計和內(nèi)部審計由于發(fā)展不夠完善，至今還未能最大限度地在其中發(fā)揮作用。另外，在國家審計中，每個國家的審計權(quán)限、審計內(nèi)容、審計報告等都是不盡相同的，但相同點是他們的審計覆蓋范圍都十分廣泛。

第四，社保基金審計方法。從社會保障基金審計方法上看，每個國家都各有特色。譬如，德國采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫼陀嬎銠C(jī)輔助審計；日本和瑞典都已全面使用計算機(jī)審計；在英國，績效審計更是一大特色；中國則使用聯(lián)網(wǎng)審計和效益審計。

第五，社保基金審計特點。從社會保障基金審計的特點上看，英國、德國、日本等國社會保障基金審計大多以風(fēng)險導(dǎo)向為主，嚴(yán)格遵守法律流程，積極運(yùn)用新型大數(shù)據(jù)信息化管理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)審計績效。尤其是英國，同時又有完善的法律體系作為保障實施。而中國則以國家審計為主，審計內(nèi)容較為廣泛，覆蓋了社會保障各個方面。

三、我國社會保障基金審計中存在的問題及原因

（一）缺少相關(guān)法律的支撐

就目前來說，我國關(guān)于社會保障基金審計的相關(guān)法律為數(shù)尚少，一整套完備的社會保障法更是沒有制定，有的僅僅是《勞動法》中的一些相關(guān)規(guī)定。沒有統(tǒng)一的法律約束，我國社會保障部下各分管部門由于利益視角不同，工作難以協(xié)調(diào)，工作上的沖突又必然會影響到我國社會保障制度的發(fā)展和水平的提高。另外，在社會保障基金審計工作方面，很多情況沒有法律明文規(guī)定很難做出判斷和決策，相關(guān)管理措施難以執(zhí)行，進(jìn)而降低審計工作的效率，影響基金投資、運(yùn)營，最終損害老百姓的切身利益。

另外，有關(guān)法律的體系不完善且零亂，執(zhí)行力度不夠甚至被忽視現(xiàn)象嚴(yán)重。因為法律不完備，一些地方政府出臺了地方的相關(guān)規(guī)定，而這些規(guī)定有些過于獨(dú)立，甚至違反了中央出臺的法律法規(guī)，不利于地區(qū)間社會保障之公平原則的貫徹。

出現(xiàn)這種法律的缺陷是因為我國社會保障較發(fā)達(dá)國家來說要發(fā)展得晚一些，且社會保障體系龐大復(fù)雜，各個方面千頭萬緒，要全部顧及很難做到，只能一步一個腳印謹(jǐn)慎前行。而且我國的人口數(shù)在世界排第一，要面對巨大的人口壓力，以及制定出適合中國的完備的社會保障法需要學(xué)者們仔細(xì)調(diào)查和研究。

（二）審計技術(shù)存在不足，審計效率低

現(xiàn)在我國對于社會保障基金的審計工作還主要停留在最原始的人工審計階段，這樣一來審計質(zhì)量完全有賴于審計人員的技術(shù)水平，審計人員素質(zhì)若不高，出現(xiàn)賬面記載錯誤，多記、遺漏的概率就大大增加。而且在大數(shù)據(jù)盛行、信息化時代的今天，僅靠手工審計已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足時代的需要，更難以從僅僅低層次的賬面審計深入過渡到審計問題的披露與修正，提高審計質(zhì)量的高層次階段，反而會使得國家審計水平落后于發(fā)達(dá)國家。

這主要還是因為我國對此意識不夠，相關(guān)審計軟件的開發(fā)不足以滿足大數(shù)據(jù)運(yùn)用的要求，審計人員的相關(guān)技術(shù)不到位，應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）審計不善導(dǎo)致社?；鹜顿Y不善，保值增值效果差

目前，實現(xiàn)社會保障基金保值增值是所有參保人員共同關(guān)注的重要問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，全國社?；饡芾淼馁Y產(chǎn)總額19 139.76億元。事實上，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮背景下，通貨膨脹時有發(fā)生，所以單純將社會保障基金存入銀行已經(jīng)不再是最保險、最穩(wěn)定安全的投資的保值增值方式了，其價值可能因為通貨膨脹而隨時貶低，下表是2000—2013年社會保障基金投資的收益及通貨膨脹率情況，整體來看有所上升，但明顯受到通脹率和全球經(jīng)濟(jì)波動的影響，風(fēng)險較高。而且，國家社會保障基金審計存在不足之處，審計不能對基金的投資起到良好的監(jiān)督促進(jìn)作用，社會保障基金作為關(guān)乎民生的基礎(chǔ)，在這樣的情況下，將直接降低老百姓的生活水平，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等條件直接下降，很可能成為阻礙社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，更是擾亂社會秩序、打破社會穩(wěn)定的潛在因素。因此，要運(yùn)轉(zhuǎn)好社會保障基金并提高收益絕不是簡簡單單投資一個項目那么容易。而影響社?；鹜顿Y效率的因素靈活多樣，在投資時更要謹(jǐn)慎小心。

社會保障基金歷年收益

（四）監(jiān)督作用發(fā)揮不完全

從基金的監(jiān)督方面上看，當(dāng)前我國社會保障基金審計做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，基金投資和監(jiān)督主體分工不清，我國沒有專門設(shè)置社會保障基金投資的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部運(yùn)營狀況的透明度也不高，資金所有者對于自己資產(chǎn)的去向不明確，這就容易滋生腐敗，是問題的關(guān)鍵所在。其次，對基金投資的監(jiān)督缺少相關(guān)法律手段，社會公眾也并不能踴躍地參與監(jiān)督。

問題的原因在于，國家和民眾對社會保障基金審計的監(jiān)督還不夠重視，沒有參與基金監(jiān)管的意識，相關(guān)工作部門玩忽職守，缺少長遠(yuǎn)發(fā)展的目光。

四、針對社會保障基金審計問題的對策和建議

第一，加快相關(guān)法律體系建設(shè)。為了統(tǒng)一社會保障基金審計執(zhí)行的法律依據(jù)，應(yīng)對審計執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種情況，使之有法可依，提高審計工作的合法性并確保各個部門、地方工作準(zhǔn)則和宗旨的一致性，同時也是促進(jìn)和健全我國社會保障相關(guān)的法律機(jī)制。要求有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)ΜF(xiàn)行的法律法規(guī)起到良好的補(bǔ)充作用。

第二，促進(jìn)社會保障基金審計的信息化建設(shè)。目前，數(shù)據(jù)信息化已經(jīng)是大勢所趨，為了適應(yīng)世界信息化發(fā)展，我國的社會保障基金審計也必須進(jìn)行信息化改革。傳統(tǒng)的人工審計已不再適合、滿足當(dāng)代社會保障基金數(shù)據(jù)的審計要求，只有實現(xiàn)審計信息化，才能提高審計質(zhì)量，促進(jìn)我國審計工作改進(jìn)和完善，提升基金投資效率，實現(xiàn)基金保值增值，社會保障審計向國際化靠攏。

第三，針對擴(kuò)大化的基金投資范圍相應(yīng)擴(kuò)大審計職能范圍，做到全方位、高質(zhì)量覆蓋。在全球化經(jīng)濟(jì)潮流下，要實現(xiàn)社會保障基金的保值增值，必須嚴(yán)格防范風(fēng)險并擴(kuò)大投資。因而社會保障基金審計的職能范圍也須相應(yīng)擴(kuò)大以適應(yīng)其投資的擴(kuò)大化，不能再局限于基金的收繳、支出的審計及其操作運(yùn)營是否合法規(guī)范，應(yīng)根據(jù)擴(kuò)展的投資項目逐步提高審計手段，全方位監(jiān)督投資。

第四，加強(qiáng)各責(zé)任主體對審計工作的監(jiān)督。當(dāng)下出現(xiàn)很多社保資金的貪污、挪用等違法案件，其數(shù)額之大，令人咂舌。說到底，還是社會保障基金審計監(jiān)督力度不夠才給了心術(shù)不正之人以可乘之機(jī)。我們應(yīng)明確各個監(jiān)督主體及其責(zé)任范圍，也就是要堅守各自的崗位，相互協(xié)調(diào)，相互補(bǔ)充。首先，要專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督工作；其次，社會保障基金投資方在其內(nèi)部也應(yīng)設(shè)立內(nèi)部審計，從投資源頭監(jiān)督管理；最后，要加強(qiáng)社會公眾參與監(jiān)督的意識，使社會上下一心，共同收益。

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