應(yīng)急管理部成立新形勢(shì)下應(yīng)急物流組織形式研究

（北京物資學(xué)院 物流學(xué)院，北京 101149）

1 我國(guó)救災(zāi)組織及應(yīng)急物流發(fā)展?fàn)顩r

1.1 我國(guó)救災(zāi)組織的發(fā)展

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，相繼成立國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、防震救災(zāi)指揮部、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，由不同部門(mén)負(fù)責(zé)相應(yīng)災(zāi)種的救助工作。為加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)系，我國(guó)于2006年4月設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。2007年11月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，把突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類，并規(guī)定相應(yīng)的牽頭部門(mén)，建立以牽頭單位管理單災(zāi)種的應(yīng)急體制。

1.2 應(yīng)急物流的組織形式

應(yīng)急物流作為保障救災(zāi)工作順利開(kāi)展的核心之一，對(duì)于提高救援效率、降低災(zāi)害傷亡率具有重要作用。我國(guó)實(shí)行的以牽頭單位管理單災(zāi)種的應(yīng)急體制中未實(shí)現(xiàn)人力、物力、信息資源的共享，各部門(mén)的應(yīng)急物資采購(gòu)、儲(chǔ)備及調(diào)運(yùn)工作獨(dú)立運(yùn)行且尚未聯(lián)動(dòng)，其根據(jù)實(shí)際需求儲(chǔ)備相應(yīng)物資，如電力部門(mén)儲(chǔ)備電力搶修工具，糧食局儲(chǔ)備應(yīng)急糧食，水利部門(mén)儲(chǔ)備沖鋒舟等防汛工具，一些不具備物資儲(chǔ)備庫(kù)的部門(mén)則租用社會(huì)儲(chǔ)備資源或其他部門(mén)倉(cāng)庫(kù)用于日常儲(chǔ)備，在發(fā)生災(zāi)害后各部門(mén)分別實(shí)施物資的配送。社會(huì)資源共享度不足一方面導(dǎo)致某些常備救災(zāi)物資重復(fù)儲(chǔ)備、物資儲(chǔ)備庫(kù)重復(fù)設(shè)置，造成巨大的資源浪費(fèi)，物資儲(chǔ)備量信息的不透明還會(huì)導(dǎo)致車輛路徑規(guī)劃不合理、配送效率低等問(wèn)題；另一方面消防、水利、公安等部門(mén)的自有車輛不與其他部門(mén)共用，導(dǎo)致糧食局等部門(mén)對(duì)社會(huì)車輛資源依賴性較大，難以保障物資配送的及時(shí)性，且加大了應(yīng)急事務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

以北京市通州區(qū)為例，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，減少災(zāi)害帶來(lái)的損失，通州區(qū)各級(jí)政府部門(mén)積極響應(yīng)，針對(duì)部門(mén)職責(zé)制訂如自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案、防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、地震應(yīng)急預(yù)案、糧食應(yīng)急預(yù)案、通信保障應(yīng)急預(yù)案、城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案等48項(xiàng)相互獨(dú)立的應(yīng)急預(yù)案，各預(yù)案中明確指出應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力，落實(shí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作，但由于各部門(mén)之間獨(dú)立管理，其往往會(huì)建立自己的物資儲(chǔ)備庫(kù)和運(yùn)輸團(tuán)隊(duì)，并構(gòu)建獨(dú)立的應(yīng)急系統(tǒng)，如通州糧油貿(mào)易公司供應(yīng)站和福蘭德超市配送中心負(fù)責(zé)承擔(dān)應(yīng)急銷售網(wǎng)點(diǎn)糧食配送工作。通州區(qū)民政、紅十字會(huì)等部門(mén)負(fù)責(zé)完成棉被和帳篷等常備救災(zāi)物資的儲(chǔ)備和配送工作，在突發(fā)事件發(fā)生后由應(yīng)急委協(xié)調(diào)，各部門(mén)自主實(shí)施應(yīng)急救災(zāi)工作，但各單位的應(yīng)急供應(yīng)站、倉(cāng)庫(kù)、配送車輛均未實(shí)現(xiàn)共享，造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、車輛及倉(cāng)庫(kù)管理成本增加、災(zāi)民無(wú)法同時(shí)領(lǐng)取多種救災(zāi)物資等問(wèn)題。

2 新形勢(shì)下我國(guó)應(yīng)急物流特點(diǎn)分析

近年來(lái)，各類突發(fā)狀況頻頻發(fā)生，且新型風(fēng)險(xiǎn)增加，突發(fā)事件復(fù)合性不斷加強(qiáng)，對(duì)應(yīng)急組織的效率和協(xié)同提出了更高的要求，在此背景下，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革明確提出組建應(yīng)急管理部，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，具體措施包括：將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)、中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，統(tǒng)一管理消防、森林武警及安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍等應(yīng)急骨干力量。在成立應(yīng)急管理部的新形勢(shì)下，結(jié)合實(shí)際分析我國(guó)應(yīng)急物流的特點(diǎn)包括：

2.1 突發(fā)性和不確定性

應(yīng)急物流由突發(fā)事件引起，其最顯著的特點(diǎn)就是突發(fā)性和不可預(yù)知性，由于無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)突發(fā)事件的持續(xù)時(shí)間、影響范圍等，使得應(yīng)急物流具有不確定性[1]。

2.2 應(yīng)急物流節(jié)點(diǎn)建設(shè)有待加強(qiáng)

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)硬件設(shè)施不夠完善，倉(cāng)庫(kù)內(nèi)應(yīng)配備的防盜報(bào)警系統(tǒng)、通風(fēng)防潮設(shè)施等無(wú)法達(dá)到要求，庫(kù)內(nèi)物資分區(qū)不明顯、堆垛卡信息不夠完善，給物資管理帶來(lái)困難。其次，一些部門(mén)選擇村鎮(zhèn)內(nèi)小型超市網(wǎng)點(diǎn)作為應(yīng)急物資投放點(diǎn)，這些網(wǎng)點(diǎn)通常面積較小，在物資發(fā)放過(guò)程中容易造成擁堵等現(xiàn)象。

2.3 應(yīng)急資源可實(shí)現(xiàn)整合

新成立的應(yīng)急管理部將應(yīng)急功能進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)信息共享，打破了以往各部門(mén)獨(dú)立管理模式的局限，因此可充分整合防汛、消防、抗震、安全、衛(wèi)生等部門(mén)的儲(chǔ)備和調(diào)度資源，在需求分析的基礎(chǔ)上合理儲(chǔ)備物資，有效避免物資重復(fù)儲(chǔ)備、物資儲(chǔ)備庫(kù)重復(fù)設(shè)置，降低應(yīng)急儲(chǔ)備成本，同時(shí)在車輛調(diào)度上將消防、武警、公安等部門(mén)自有車輛納入調(diào)度系統(tǒng)內(nèi)，減少對(duì)社會(huì)車輛的依賴性，為實(shí)現(xiàn)及時(shí)調(diào)度、確保救災(zāi)工作的順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。

2.4 物資整合調(diào)度的可實(shí)現(xiàn)

應(yīng)急物資的分開(kāi)管理和調(diào)度往往造成車輛滿載率低、所需物資無(wú)法同時(shí)到達(dá)災(zāi)區(qū)等問(wèn)題，不僅導(dǎo)致運(yùn)輸資源的浪費(fèi)，也給救災(zāi)工作帶來(lái)一定的影響。而成立應(yīng)急管理部后，可通過(guò)該部的統(tǒng)一調(diào)度，在充分掌握災(zāi)情發(fā)展的基礎(chǔ)上，將各類救災(zāi)物資整合運(yùn)輸，同時(shí)滿足災(zāi)區(qū)的多種緊急需求。

3 應(yīng)急儲(chǔ)備倉(cāng)的建立

由于特殊的地理位置和地質(zhì)條件，日本經(jīng)常遭遇地震、海嘯等自然災(zāi)害，為保障應(yīng)急工作順利開(kāi)展，其已建立行政首腦指揮、綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、中央會(huì)議制定對(duì)策、地方政府具體實(shí)施的應(yīng)急管理模式[2]。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，日本將救災(zāi)物資直接儲(chǔ)備在各市町村，災(zāi)害發(fā)生后直接派發(fā)，縮短了運(yùn)輸和配送時(shí)間，可及時(shí)、高效的滿足災(zāi)民需求。與日本相比，我國(guó)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善，不具備實(shí)現(xiàn)末端存儲(chǔ)的條件，主要模式為政府儲(chǔ)備、災(zāi)時(shí)配送，因此運(yùn)輸和配送效率將直接影響救災(zāi)效果。在考慮我國(guó)應(yīng)急現(xiàn)狀和應(yīng)急管理部成立的基礎(chǔ)上，為最大限度地提高配送效率、滿足災(zāi)區(qū)需求，提出建立應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)，以整合應(yīng)急儲(chǔ)備需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享，其功能及優(yōu)勢(shì)包括：集中儲(chǔ)備和管理應(yīng)急物資，減少應(yīng)急事務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)；整合儲(chǔ)備資源，避免儲(chǔ)備庫(kù)重復(fù)建設(shè)和物資不合理儲(chǔ)備；集中調(diào)度資源，充分利用政府自有車輛；為應(yīng)急物資的整合配送奠定基礎(chǔ)，可同時(shí)滿足災(zāi)區(qū)多種需求。

為進(jìn)一步提高應(yīng)急物流效率，推進(jìn)應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，以云南大理和四川德陽(yáng)為例，分析其現(xiàn)行儲(chǔ)備倉(cāng)存在的問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)，提出應(yīng)急儲(chǔ)備倉(cāng)的運(yùn)作模式。

3.1 云南大理—整合應(yīng)急儲(chǔ)備資源

云南由于地理位置特殊且位于中國(guó)邊境，其災(zāi)害頻發(fā)，有“無(wú)災(zāi)不成年”的說(shuō)法，因此政府高度重視應(yīng)急管理，積極完善應(yīng)急體系建設(shè)。云南省滇西救災(zāi)儲(chǔ)備中心即云南省民政廳省級(jí)救災(zāi)物資大理儲(chǔ)備庫(kù)負(fù)責(zé)救災(zāi)物資及戰(zhàn)略物資的日常儲(chǔ)備，倉(cāng)庫(kù)內(nèi)物資大部分為民政部采購(gòu)，其余為大理市紅十字會(huì)代儲(chǔ)物資，倉(cāng)庫(kù)歸民政部統(tǒng)一管理，但倉(cāng)內(nèi)物資的管理和調(diào)配由民政和紅十字會(huì)分開(kāi)進(jìn)行。在車輛調(diào)度上，民政無(wú)自有車輛，與7家當(dāng)?shù)匚锪鞴竞炗嗛L(zhǎng)期合作協(xié)議，且軍隊(duì)車輛參與物資的調(diào)運(yùn)，確保應(yīng)急物流的良好開(kāi)展。而大理市紅十字會(huì)車輛資源較為薄弱，主要依靠社會(huì)車輛進(jìn)行物資調(diào)運(yùn)，尚未簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，突發(fā)事件發(fā)生后再與社會(huì)車輛聯(lián)系，救災(zāi)效率難以保障。

3.2 四川德陽(yáng)—集中應(yīng)急力量，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急事務(wù)的集中管理

自5·12汶川特大地震發(fā)生以來(lái)，四川省政府高度重視減災(zāi)救災(zāi)工作，投入大量人力、物力和財(cái)力，不斷提高區(qū)域應(yīng)急水平。德陽(yáng)市政府于2010年投入建設(shè)集應(yīng)急指揮、應(yīng)急訓(xùn)練、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急避難場(chǎng)所四大功能于一體的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急救援中心，將德陽(yáng)市武警消防支隊(duì)、公安局特警支隊(duì)、防震減災(zāi)局、民政減災(zāi)中心、地震監(jiān)測(cè)中心、紅十字會(huì)、人防指揮信息保障中心、工程機(jī)械救援隊(duì)、空中救援隊(duì)、慈善會(huì)均納入中心內(nèi)，中心建有德陽(yáng)市救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和紅會(huì)備災(zāi)倉(cāng)庫(kù)，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備各部門(mén)的救援裝備和救災(zāi)物資，配備武警訓(xùn)練中心以進(jìn)行日常訓(xùn)練和應(yīng)急演練，中心內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配備齊全，交通便利，為救災(zāi)工作的順利開(kāi)展奠定了良好基礎(chǔ)。德陽(yáng)市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急救援中心的理念與應(yīng)急管理部相似，但在運(yùn)作過(guò)程中各部門(mén)之間獨(dú)立運(yùn)作，缺少聯(lián)動(dòng)，按照單災(zāi)種救助模式分開(kāi)管理，不利于發(fā)揮應(yīng)急救援中心資源集中的優(yōu)勢(shì)。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，中心儲(chǔ)備物資包括水務(wù)局防汛工具、公安局治安工具、特警救助工具、武警救災(zāi)工具、紅會(huì)救災(zāi)物資、消防工具等，物資按照部門(mén)分開(kāi)管理，造成個(gè)別儲(chǔ)備庫(kù)庫(kù)容率低、物資重復(fù)儲(chǔ)備等問(wèn)題。在應(yīng)急車輛調(diào)度上，武警、消防等部門(mén)自有車輛未實(shí)現(xiàn)共享，對(duì)應(yīng)急物流效率產(chǎn)生一定影響。在應(yīng)急隊(duì)伍上，除武警、消防等部門(mén)，紅十字會(huì)也建立應(yīng)急救援隊(duì)并進(jìn)行日常演練，但該隊(duì)伍由紅十字會(huì)管理并負(fù)責(zé)儲(chǔ)備救援隊(duì)物資，造成管理成本增加、人力資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

3.3 建立應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)—整合應(yīng)急資源，提升響應(yīng)速率

大理和德陽(yáng)雖將儲(chǔ)備或應(yīng)急力量集中，但未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，對(duì)應(yīng)急物流的效率會(huì)產(chǎn)生一定的影響。在成立應(yīng)急管理部的背景下，民政、公安、消防、地震等單位之間的“部門(mén)墻”和“行業(yè)墻”不再存在，各部門(mén)間信息和資源共享。因此，以大理民政儲(chǔ)備庫(kù)為基礎(chǔ)，提出改進(jìn)的應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)運(yùn)作模式：由政府主導(dǎo)成立集中應(yīng)急中心，將應(yīng)急管理部中涉及部門(mén)統(tǒng)一納入中心內(nèi)，由中心完成應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和調(diào)撥、消防武警等專業(yè)救援隊(duì)的訓(xùn)練、自有車輛的管理等工作，建立應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)，統(tǒng)一采購(gòu)救災(zāi)工具和應(yīng)急物資，并根據(jù)其不同特點(diǎn)合理利用倉(cāng)儲(chǔ)資源，災(zāi)害發(fā)生后由中心根據(jù)災(zāi)情調(diào)撥衛(wèi)生、消防等專業(yè)救援隊(duì)，整合救災(zāi)物資，并派遣自有應(yīng)急車輛實(shí)現(xiàn)及時(shí)調(diào)度。這種模式將應(yīng)急救援、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和調(diào)撥、應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)行整合，最大限度集中應(yīng)急資源，加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)和信息共享，實(shí)現(xiàn)救援、后勤、醫(yī)療救助、信息監(jiān)測(cè)等功能的統(tǒng)一，避免儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)物資種類和數(shù)量不合理、信息迷霧等問(wèn)題，提高倉(cāng)庫(kù)利用率和調(diào)度車輛滿載率，確保災(zāi)害發(fā)生后各項(xiàng)救助工作有序開(kāi)展以及救災(zāi)物資和救援裝備及時(shí)送達(dá)。

4 推動(dòng)措施

應(yīng)急管理部的成立順應(yīng)了應(yīng)急職能整合的趨勢(shì)，而建立應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)對(duì)于發(fā)揮資源集中優(yōu)勢(shì)、提高應(yīng)急物流效率具有重要意義，為推進(jìn)儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)、落實(shí)應(yīng)急管理部的職能，提出如下措施建議：

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一管理應(yīng)急事務(wù)

由于應(yīng)急物流具有突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟(jì)性和不可預(yù)知性，其具體運(yùn)作和實(shí)施均由政府進(jìn)行，在應(yīng)急管理部成立的大背景下，需落實(shí)部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急事務(wù)的統(tǒng)一管理，完善信息共享制度，在合理分析公共物流需求的基礎(chǔ)上完成應(yīng)急物資的采購(gòu)、儲(chǔ)備和調(diào)運(yùn)工作，發(fā)揮應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)的作用，降低應(yīng)急儲(chǔ)備和管理成本，提高響應(yīng)速度。

4.2 強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急物流節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃和建設(shè)

推動(dòng)應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)工作，涉及到物流需求分析、倉(cāng)庫(kù)選址、布局設(shè)計(jì)、功能分析等一系列問(wèn)題，需結(jié)合不同地方的發(fā)展水平及功能輻射區(qū)，建立規(guī)模相當(dāng)、功能匹配的儲(chǔ)備庫(kù)，并合理布置相應(yīng)的物流節(jié)點(diǎn)，保障各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。

4.3 加強(qiáng)應(yīng)急物流信息化建設(shè)

通過(guò)建立實(shí)時(shí)、可追溯、可視化的指揮調(diào)度平臺(tái)并對(duì)接應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)信息化系統(tǒng)，做到采購(gòu)、儲(chǔ)備、配送、投放四個(gè)環(huán)節(jié)的無(wú)障礙銜接，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備信息公開(kāi)化、調(diào)度信息明確化、路徑規(guī)劃合理化、應(yīng)急物流智能化，不斷縮短調(diào)度時(shí)間，提高配送效率。

[1]韓松,謝慧.應(yīng)急物流理論與實(shí)務(wù)[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2010.

[2]孫靜霞,張諍.國(guó)外應(yīng)急物流研究綜述[J].物流工程與管理,2012,(4):93-95.