淺析撫仙湖水域環(huán)境保護(hù)制度

姚艷平 李佳穗

（653100 玉溪師范學(xué)院法學(xué)院 云南 玉溪）

撫仙湖是云南高原上的一顆燦爛的明珠，在國內(nèi)外享有“滇中碧玉”和“南國明珠”的佳譽(yù)，總體水質(zhì)長期都能維持在Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)。近來年，撫仙湖的水域環(huán)境因?yàn)楣まr(nóng)業(yè)及旅游業(yè)的高速發(fā)展受到了嚴(yán)重的污染，這點(diǎn)在局部水域的體現(xiàn)尤為明顯。盡管相關(guān)部門一直在堅持對水域的治理，但是水質(zhì)透明度等指標(biāo)一直都處于下滑狀態(tài)。究其原因，盡管執(zhí)法部門和監(jiān)管部門一直在加大對撫仙湖水域的管理力度，但在立法層面上，國家法律并不能夠完全貼合撫仙湖水域的復(fù)雜管理與治理情況，而當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)制度也不夠完善，懲罰力度有所欠缺，給了很多別有用心之人可乘之機(jī)。堅持對水污染的防治是符合國家資源戰(zhàn)略要求的，同樣也是造福子孫后代的。

一、撫仙湖水域環(huán)境現(xiàn)狀

撫仙湖位于滇中玉溪市境內(nèi)，水深最大時可達(dá)159米，總面積216平方公里。蓄水量長期都能保持在200億立方米。撫仙湖是我國蓄水量最大的湖泊，屬于南盤江水系，湖平面是南北方向的葫蘆形，徑流面積1053平方公里。作為我國蓄水量最大的湖泊，撫仙湖自然被委以“戰(zhàn)略水資源儲備”的重任，其水質(zhì)長期都保持在一類標(biāo)準(zhǔn)。

但近年來伴隨著工業(yè)、農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的高速發(fā)展，撫仙湖的局部區(qū)域已經(jīng)有被污染的跡象，環(huán)境保護(hù)面臨的壓力愈發(fā)的大。

環(huán)保部門的監(jiān)測表明：

類別 含量 與Ⅱ類水質(zhì)臨界點(diǎn)距離氮0.007mg/L 0.003mg/L磷0.1555mg/L 0.0445mg/L

顯然，撫仙湖已到了Ⅱ類水質(zhì)的邊沿①。又比如湖水透明度已經(jīng)下降到4米左右的標(biāo)準(zhǔn)，TN與TP這兩大指標(biāo)也一直在Ⅱ類與Ⅲ類之間徘徊，只有有機(jī)污染指標(biāo)還在Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，每年都會有大量的四類水質(zhì)與五類水質(zhì)流入撫仙湖，湖泊的淤積速度也在加快，水土流失和富營養(yǎng)化現(xiàn)象更是嚴(yán)重。盡管目前水質(zhì)總體還維持在Ⅰ類，但面臨的危機(jī)越來越嚴(yán)重。②

目前有關(guān)管理機(jī)構(gòu)試圖通過源頭水源的保護(hù)、中途截污控污及湖泊水體保育等諸多手段讓清水注入，從而讓水循環(huán)起來，最終達(dá)到自凈的目的。

二、水域環(huán)境保護(hù)的重要性

對水域環(huán)境進(jìn)行保護(hù)十分重要，這對社會經(jīng)濟(jì)真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是能起到很積極的正面作用的。

（一）有利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

實(shí)質(zhì)上，人類社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)便是人們對水域環(huán)境保護(hù)意識和保護(hù)要求的提升。撫仙湖是當(dāng)?shù)厝藗兩a(chǎn)以及生活的重要水域資源，并且在一定程度上這種資源的作用會從當(dāng)?shù)叵蛑苓叺貐^(qū)輻射，而且該水域也是排洪泄?jié)车闹匾ǖ?，為?dāng)?shù)鼐用裉峁┝顺渥愕乃醇皾O業(yè)資源。一方面，水可以帶來很多的經(jīng)濟(jì)效益，比如以水為核心打造的產(chǎn)品和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)；另一方面，水資源還直接關(guān)系到整個社會的經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中離不開水的灌溉，工業(yè)中的眾多環(huán)節(jié)也都需要水的參與。如果水域環(huán)境被污染，人們的用水需求就會受到影響，甚至?xí)暗缴鐣蜕罡鞣矫娴沫h(huán)境，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將面臨更多的阻力。所以，水資源的循環(huán)利用是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

（二）有利于城市的不斷發(fā)展

假如說山與大多數(shù)的城市有關(guān)，那么水就與所有的城市都息息相關(guān)。水對城市的發(fā)展有著十分重要的作用。海濱和水鄉(xiāng)城市等反映出城市與水的密切聯(lián)系；水域的分布某種程度決定了城市的風(fēng)格與景色。水孕育著城市的生命，凝聚著城市的靈氣，在一定意義上還制約著整個城市的發(fā)展。人們的生活離不開水，城市的公共服務(wù)設(shè)施對水的需求量和依賴性都非常大，可以說，水就是城市的靈魂。然而，城市化的發(fā)展及城市人口的越來越多，農(nóng)藥化肥的使用所產(chǎn)生的農(nóng)田污水；沒有經(jīng)過處理就排放的工業(yè)廢水，以及居民堆放在河邊的各種生活垃圾等不僅造成水質(zhì)的污染，更是阻礙了城市的發(fā)展。面對日益嚴(yán)重的水污染問題，我們更要采取各種措施去解決眼前的和未來可能發(fā)生的水污染問題，合理利用和保護(hù)水資源，最終保護(hù)好我們的城市，促進(jìn)城市的不斷發(fā)展。

（三）有利于促進(jìn)人類與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)，對水域環(huán)境的保護(hù)也是如此。水是人類生存重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。保護(hù)好水域環(huán)境就是保護(hù)人類自身。除去水資源之外，良好的水域環(huán)境也能滿足人類生產(chǎn)和生活的需要，同時促進(jìn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，在社會快速發(fā)展的同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題亦越來越突出。水域環(huán)境的污染問題，也成為世界范圍內(nèi)共同關(guān)注并且高度重視的問題。如果水體都被污染，人類將面臨無水可用的窘境，生活質(zhì)量自然就不能得到保證；其次，水域環(huán)境的保護(hù)也就是指人類生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的水體污染不能超過水環(huán)境的承載能力，否則，將會出現(xiàn)一系列的水環(huán)境問題，甚至對水域環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成損害?？傊?，為了提高人類的生活質(zhì)量以及環(huán)境質(zhì)量，為了保證資源的可持續(xù)利用，對水域環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，促進(jìn)人類與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都是十分必要的。

三、撫仙湖水域環(huán)境保護(hù)制度的現(xiàn)狀及缺陷

雖然從國家乃至地方政府部門為了保護(hù)撫仙湖水域環(huán)境都做出了卓絕的努力，但是在撫仙湖水域環(huán)境保護(hù)制度層面依然存在著很大的缺陷。

（一）國家立法層面

50年代以來，衛(wèi)生部門就開展各種工作防治水污染，但他們的工作重點(diǎn)僅限于飲用水衛(wèi)生管理方面。《中華人民共和國水污染防治法》是在1984年通過的，1989年通過了《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，此后又頒布了一系列相關(guān)法規(guī)。近年來，相關(guān)的法律也一直在完善。然而即使國家層面對水域環(huán)境進(jìn)行立法保護(hù)，缺陷也是不可避免的。缺陷主要有三個方面。其一，盡管國家層面設(shè)立的法律條文一直與時俱進(jìn)在不斷進(jìn)行修正，但對法律條文進(jìn)行修訂是一個非常嚴(yán)苛與浩大的工程，而水域環(huán)境的變化又是每時每刻都在發(fā)生的，即法律條文的修訂速度跟不上水域環(huán)境的變化速度；其二，國家層面法律條文往往是從整體進(jìn)行立法考慮的，對于細(xì)節(jié)地方并不夠細(xì)致，也沒有給出相應(yīng)案例的解決方案或者給出的解決方案比較模糊，給了很多投機(jī)分子鉆漏洞的機(jī)會；其三，我們現(xiàn)在探討的是對撫仙湖水域環(huán)境的立法保護(hù)，對撫仙湖水域環(huán)境的管理一直是以國家法律為最終準(zhǔn)則的，但是國家法律是針對國家全局的，并沒有根據(jù)撫仙湖的具體情況進(jìn)行法律說明，所以有時候國家層面的部分法律條文對撫仙湖的參考價值并不大。

（二）地方立法層面

近年來，玉溪市在保護(hù)撫仙湖水域環(huán)境方面采取了很多措施。如制定了有關(guān)撫仙湖治理和保護(hù)的機(jī)制，提出要嚴(yán)格控制撫仙湖旅游項(xiàng)目的取水和垃圾處理，成立撫仙湖生態(tài)與旅游發(fā)展管委會等。但僅僅有這些措施還不夠，撫仙湖水域環(huán)境還存在問題，水域保護(hù)的相關(guān)立法也不盡完善，仍需要我們不斷改進(jìn)。

1.管理機(jī)構(gòu)不清楚

目前撫仙湖水域的管理依然處于相對混亂的狀態(tài)且相關(guān)權(quán)利的也沒有被明確劃分。根據(jù)《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》，漁政和水政等的行政處罰權(quán)都在撫仙湖管理局手中。但在這些方面，澄江和江川的相關(guān)部門也在通過自己的方式進(jìn)行管理，存在著過度管理的現(xiàn)象。當(dāng)有相關(guān)的法律責(zé)任需要某些行政機(jī)關(guān)承擔(dān)時，法律責(zé)任的界定還相對模糊，以致相關(guān)機(jī)構(gòu)在實(shí)施管理時發(fā)生混亂。根據(jù)最新規(guī)定，撫仙湖的保護(hù)工作由玉溪市政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，各個行政區(qū)域內(nèi)撫仙湖的保護(hù)工作則由縣區(qū)自己負(fù)責(zé)，并應(yīng)該指定一些專門的人員負(fù)責(zé)日常的管理。雖然有責(zé)任的分工，但混亂的情況仍然時有出現(xiàn)。

2.保護(hù)范圍不明確

撫仙湖水域面積很大，所以對撫仙湖保護(hù)的管理范圍做出明確界定也是十分必要的，但是《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》還沒有達(dá)到“明確”的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)的管理措施也很不全面，在許多本應(yīng)該面面俱到的地方卻大而化之，這會給撫仙湖水域的管理與保護(hù)帶來許多不利的影響。撫仙湖被劃分為一級和二級兩個保護(hù)區(qū)，前者包括有水域和湖濱帶，這是根據(jù)功能和相關(guān)要求劃分的。二級保護(hù)區(qū)則指除一級保護(hù)區(qū)外集水區(qū)以內(nèi)的范圍。但實(shí)際情況是，這種精確劃分過分強(qiáng)調(diào)了理論性，真正劃分起來因水域的變化很難有明確界限。

3.農(nóng)村污染無規(guī)制

從目前撫仙湖水域的污染狀況來看，農(nóng)村的面源污染是撫仙湖水域主要的污染，但因管理?xiàng)l例的制定年限過于早，針對農(nóng)村面源污染的管理規(guī)定在現(xiàn)行的管理?xiàng)l例中并沒有出現(xiàn)，相應(yīng)的法律責(zé)任條款更是無從談起，對農(nóng)村面源污染的依法管制便成了老大難問題。

4.制度設(shè)計不合理

管理?xiàng)l例中條款缺失和設(shè)計不合理的問題一直存在，雖然管理?xiàng)l例與時俱進(jìn)做出過一定的修訂，但是改動幅度非常小。比如“公眾參與制度”在成熟的管理?xiàng)l例中都有被明確規(guī)定，但現(xiàn)行的撫仙湖管理?xiàng)l例對這塊內(nèi)容的涉及卻很少；又比如現(xiàn)行的管理?xiàng)l例中主要都是“懲罰”相關(guān)的規(guī)定，對法律責(zé)任的確定卻比較模糊。更新過的保護(hù)條例里仍然存在著這些方面的問題。

四、完善撫仙湖水域環(huán)境保護(hù)立法，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

目前，我們正處于建設(shè)生態(tài)文明的新時期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，新能源和技術(shù)的應(yīng)用將促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。但是我們也面臨著嚴(yán)重的環(huán)境問題。我們必須認(rèn)真研究當(dāng)前存在的這些環(huán)境問題，找到解決問題的方法，并完善相關(guān)的法律制度，實(shí)現(xiàn)人類社會和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善環(huán)境行政管理體制

環(huán)境立法想樹立權(quán)威，就要建立相對健全的環(huán)境行政管理體制，并強(qiáng)化相關(guān)的管理職能，建立起統(tǒng)一的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。因在管理?xiàng)l例中行政管理部門職能未被明確規(guī)范產(chǎn)生，行政管理工作混亂和不作為也就不足為怪了。制定健全的管理體制及明確各管理部門的職責(zé)是使撫仙湖保護(hù)工作落實(shí)到位的前提與關(guān)鍵。想要解決多頭管理的問題，必須對撫仙湖進(jìn)行集權(quán)管理。例如將水源保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的制定工作交給玉溪市政府，又比如將行政處罰權(quán)交給撫仙湖管理局。為從源頭上解決行政不作為和違法問題，行政機(jī)關(guān)必須做到依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法。對那些行政不利者和行政不作為者，監(jiān)管部門有必要依據(jù)各項(xiàng)管理?xiàng)l例來問責(zé)。

（二）健全相關(guān)法規(guī)，明確保護(hù)范圍

1.管理?xiàng)l例要與現(xiàn)行法律法規(guī)、制度相協(xié)調(diào)

我們都知道，《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》是1993年就已經(jīng)出臺的，距離現(xiàn)在過去了整整24年之久。即使在2016年對其進(jìn)行了修改并出臺了新的規(guī)定，但因施行時間不久，很多細(xì)節(jié)的地方仍不完善。比如管理?xiàng)l例總則的第一條規(guī)定“為加強(qiáng)對撫仙湖的保護(hù)和管理，改善生態(tài)環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合撫仙湖實(shí)際，制定本條例?！?但2016年7月《中華人民共和國水法》剛完成最新一次修訂， 2015年1月新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也開始全面實(shí)施，也就是說《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》參考的一些法律都進(jìn)行過修訂?！对颇鲜嵯珊芾?xiàng)l例》的相關(guān)法律是結(jié)合撫仙湖的實(shí)際狀況演化而來的，所以也應(yīng)該對這些已修訂過的法律做出回應(yīng)。

2.對撫仙湖進(jìn)行劃區(qū)保護(hù)

劃區(qū)保護(hù)并且將劃區(qū)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定加進(jìn)《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》是非常有必要的，因?yàn)樵鹊墓芾硪?guī)定依然停留在對撫仙湖水域進(jìn)行統(tǒng)一管理的層面上，但這與現(xiàn)在的撫仙湖水域污染治理與管理的實(shí)際狀況已經(jīng)不相適應(yīng)。只有對每個保護(hù)區(qū)都采取不同的保護(hù)方式，才能更好的保護(hù)撫仙湖水域。假如《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》執(zhí)法過嚴(yán)，那么會給離岸較遠(yuǎn)的居民和經(jīng)營者產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，如果執(zhí)法過松則又會對撫仙湖水域的保護(hù)產(chǎn)生不利。所以我們在對撫仙湖進(jìn)行劃區(qū)保護(hù)時，可以借鑒其他地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，從而將對水域的保護(hù)進(jìn)行區(qū)域劃分、分區(qū)域制定不同的管理法規(guī)和政策推動下去。

同時要在撫仙湖的核心保護(hù)區(qū)域停止一切娛樂項(xiàng)目和商業(yè)活動。顯而易見，這種做法會在一定程度上對當(dāng)?shù)卣穆糜问杖肫鸬较鳒p效果，但是基于對自然環(huán)境的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，當(dāng)?shù)厥姓粦?yīng)該將目光僅僅停留在眼前利益上。如果撫仙湖水域被大規(guī)模污染那么再大的經(jīng)濟(jì)利益也都成了空談。而且只是在生態(tài)環(huán)境相對復(fù)雜、脆弱和人工不易管理和治理的核心保護(hù)區(qū)停止水上娛樂項(xiàng)目和商業(yè)活動，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上使得當(dāng)?shù)卣穆糜问杖雮顒庸恰Ｋ蠆蕵讽?xiàng)目和商業(yè)活動被禁止以后，周邊旅館和飯店的數(shù)量將會逐漸減少甚至消失，違章建筑情況也將得到很大的改善，商業(yè)污水排放現(xiàn)象也會得到極大的好轉(zhuǎn)，這對減輕撫仙湖水域一帶的污染是非常有幫助的。

（三）在法律中規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)的面源污染已成為撫仙湖水域最主要的污染原因之一，這和《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》的制定背景差距很大，且管理?xiàng)l例中對此并沒有做出相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)湖體污染控制能力的分析報告，農(nóng)業(yè)面源污染的主要種類是農(nóng)業(yè)徑流面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染，污染物負(fù)荷總量占到入湖總量的80%。撫仙湖周邊的禽畜養(yǎng)殖業(yè)都是規(guī)模很小的分散養(yǎng)殖，污染源的分散將直接導(dǎo)致集中治理難度加大。所以，應(yīng)在法律中規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，并出臺一些有關(guān)城鎮(zhèn)污水治理和湖泊生態(tài)建設(shè)的規(guī)定。

五、結(jié)語

撫仙湖污染狀況愈發(fā)嚴(yán)重，我們有必要從根源出發(fā)，將撫仙湖水域環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢扼殺在搖籃里。制度的完善不僅可以實(shí)現(xiàn)水域環(huán)境保護(hù)的有法可依，而且能更好的應(yīng)對生態(tài)破壞與環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢。在之前的水域環(huán)境保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，建立更加健全的制度，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)的改善和污染的下降。保護(hù)撫仙湖的水域環(huán)境絕不僅僅只是一個空談或者說一個短期的任務(wù)，它在長遠(yuǎn)上看來是一件利國利民的大事，不僅僅是在保護(hù)水域環(huán)境的基礎(chǔ)上帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，更是為全國的水域環(huán)境保護(hù)起到帶頭兵的作用?？梢赃@么說，如果撫仙湖水域污染得到徹底整治，這將給全國乃至世界的水污染治理起到一個很好地樣板作用。

注釋：

①問湖哪得清如許——云南省玉溪市搶救撫仙湖紀(jì)實(shí). 《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2007年第03期.

②趙佳.撫仙湖水域污染及防治法律問題初探[J].《2006年中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會》,2008.