孫中艮， 康玉潔

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

當(dāng)前，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始步入新常態(tài)，下行經(jīng)濟(jì)壓力使新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨著新的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡吸引農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移，這種勞動(dòng)力要素流動(dòng)和轉(zhuǎn)移有利于城鄉(xiāng)效率的改進(jìn)[1]。但農(nóng)業(yè)人口遷移的過程，面臨著重重困難。土地資產(chǎn)的沉淀，也增加了他們脫離農(nóng)村的退出成本，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化遷移。如何通過盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)來降低農(nóng)轉(zhuǎn)非人口遷移到城市的成本顯得尤為重要。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的研究主要集中在市民化融入問題上，對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的土地置換模式?jīng)]有深入細(xì)致的研究。本研究就現(xiàn)有土地置換模式的特征進(jìn)行了分析，最終創(chuàng)新性地提出“1+N”型的土地置換模式。

1 相關(guān)概念界定

1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

目前，國內(nèi)學(xué)者尚未對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作出準(zhǔn)確的界定[2]。趙智等認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具體包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民、進(jìn)城個(gè)體工商戶、進(jìn)城私營業(yè)主、水庫進(jìn)城安置移民[3]。城市藍(lán)皮書《中國城市發(fā)展報(bào)告》指出：從廣義來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有兩方面的含義：一是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，如進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員、隨遷家屬、失地農(nóng)民等；二是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的人口，包括進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商及進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人；從狹義來看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是對(duì)“農(nóng)民工”概念的替代[4]。

綜合以上觀點(diǎn)，本研究最終將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口界定為：在戶籍制度改革的大的宏觀背景下，有潛在轉(zhuǎn)移意向且具有一定轉(zhuǎn)移能力的農(nóng)村籍居住人口。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)，本研究所涉及的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指按照國家的相關(guān)法律規(guī)定，將農(nóng)民的農(nóng)用地、宅基地作為流轉(zhuǎn)對(duì)象，對(duì)其除了所有權(quán)之外的其他權(quán)利(使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán))進(jìn)行的流轉(zhuǎn)[5]；同時(shí)也包括功能流轉(zhuǎn)，功能流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)改變土地用途上[6]。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采用的形式主要有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、反租倒包、出租等方式。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過上述流轉(zhuǎn)方式對(duì)自身所擁有的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，獲得相應(yīng)流轉(zhuǎn)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)完全退出農(nóng)村土地的目標(biāo)。

2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地置換現(xiàn)有模式分析

2.1 現(xiàn)有置換模式研究綜述

土地的資源性功能和資產(chǎn)性功能一直以來都為農(nóng)民的基本生活提供了保障，農(nóng)業(yè)人口在向城市轉(zhuǎn)移的過程中可以充分利用土地的這些功能，在其承包期內(nèi)通過自愿將土地流轉(zhuǎn)出去，增加土地財(cái)產(chǎn)收入，以改善后期在城市的生計(jì)，降低在城市的生存壓力。本研究就現(xiàn)有的5種理論置換模式進(jìn)行了分析，具體如下：

2.1.1 土地?fù)Q資本 土地?fù)Q資本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過土地流轉(zhuǎn)自愿退出宅基地使用權(quán)和承包地經(jīng)營權(quán)，一次性獲得同等價(jià)值的資金補(bǔ)償?shù)姆绞健＞唧w表現(xiàn)為以下幾種形式：

(1)土地證券化。農(nóng)村土地證券化包括農(nóng)村土地抵押權(quán)證券化及農(nóng)村土地投資收益證券化。即指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體(農(nóng)業(yè)企業(yè))，將自身所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和在經(jīng)營期限內(nèi)的農(nóng)村土地的未來收益出售給特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，被證券化資產(chǎn)轉(zhuǎn)移在性質(zhì)上只有是真實(shí)出售，才能實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)隔離；SPV經(jīng)過資產(chǎn)重組形成資產(chǎn)池，并經(jīng)過信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)之后，設(shè)計(jì)出證券化產(chǎn)品，并委托證券承銷機(jī)構(gòu)在資本市場上出售，將未來收到的現(xiàn)金流償付給投資者，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)起人獲得資金，投資者獲得回報(bào)[7-8]。將不動(dòng)產(chǎn)土地?fù)Q成類似于股票的土地證券，可以進(jìn)行流通和轉(zhuǎn)讓。其基本流程如圖1所示。

(2)土地?fù)Q安置資金。土地?fù)Q安置資金就是常說的貨幣安置，該安置方式最先應(yīng)用于征地拆遷農(nóng)民的安置。是指拆遷人通過相關(guān)評(píng)估確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣的方式一次性直接支付給被拆遷人。農(nóng)民拿著補(bǔ)償款自行安置，自行解決后續(xù)生計(jì)問題。

(3)土地?fù)Q股權(quán)。股權(quán)分紅模式是浙江省的首創(chuàng)，土地?fù)Q股權(quán)是指相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民所擁有的土地資產(chǎn)進(jìn)行量化[9]，折價(jià)成相應(yīng)的股權(quán)入股農(nóng)業(yè)公司、集體經(jīng)濟(jì)組織或合作社，農(nóng)民成為股東，完全不參與經(jīng)營和決策，只在年終按照持有股份進(jìn)行分紅。

2.1.2 土地?fù)Q保障 土地?fù)Q保障最初是為解決失地農(nóng)民的后續(xù)基本生活而建立的，主要是指養(yǎng)老保障?！耙酝恋?fù)Q保障”即農(nóng)民失去土地之后，其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，其征地補(bǔ)償部分資金被用來為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)[10]。在實(shí)施過程中各地對(duì)安置不同年齡段的對(duì)象有不同的政策，實(shí)行分層的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，向大齡人員傾斜。在實(shí)施過程中比較典型的有嘉興模式和溫江模式。

2.1.3 土地?fù)Q住房 土地?fù)Q住房是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過自愿退出宅基地使用權(quán)的方式來換取保障性住房。保障性住房是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造并向低收入家庭提供，或者是政府以一定方式向社會(huì)房屋建設(shè)機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)并以低于市場平均水平的價(jià)格向中低收入家庭出售或出租的住房[11-12]。主要包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃房。具體實(shí)施過程是要由土地估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行評(píng)估，換取在城市中同等價(jià)值的保障房，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化為市民身份，子女在教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等方面，享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利。

2.1.4 土地?fù)Q職業(yè)教育 土地?fù)Q教育是指農(nóng)轉(zhuǎn)非人口通過土地置換獲得自己享受職業(yè)技能培訓(xùn)和專業(yè)訓(xùn)練的機(jī)會(huì)以及相關(guān)的教育費(fèi)用。

農(nóng)轉(zhuǎn)非人口根據(jù)自身的實(shí)際情況，在轉(zhuǎn)移到城市之后，到專業(yè)的技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加專業(yè)化的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)自身的含金量。遷移人口從土地置換金中劃撥一半的學(xué)費(fèi)給機(jī)構(gòu)，剩余學(xué)費(fèi)由學(xué)員畢業(yè)找到適宜的生計(jì)方式之后，每月從工資中償還。

2.1.5 土地?fù)Q就業(yè)崗位 土地?fù)Q就業(yè)崗位是指農(nóng)民與政府簽訂協(xié)議，通過退出土地的承包經(jīng)營權(quán)獲得相應(yīng)就業(yè)崗位。從上世紀(jì)90年代開始，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)由用地單位及其他國營單位進(jìn)行安置，這種置換模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代可行。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，企業(yè)對(duì)于勞動(dòng)力的專業(yè)技能和自身素質(zhì)有了更高的要求，土地?fù)Q就業(yè)崗位的置換模式在市場經(jīng)濟(jì)體制下可能性極低。

2.2 不同模式特征分析

不同模式實(shí)施成功與否，關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后的生計(jì)可持續(xù)，保障其基本生活。筆者將從法律支撐、市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及保障效果的實(shí)現(xiàn)程度等方面對(duì)現(xiàn)有模式的優(yōu)劣進(jìn)行簡要分析(表1)。

表1 各土地置換模式的優(yōu)劣分析

根據(jù)表2發(fā)現(xiàn)各種模式各有利弊，單一的土地置換模式無法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的綜合保障和生計(jì)的可持續(xù)。

(1)土地?fù)Q資本。土地證券化作為一種穩(wěn)定收益的置換方式存在具有明顯優(yōu)勢(shì)：農(nóng)民將手中的證券化土地資產(chǎn)通過資本市場轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金，可以盡快積聚足夠的向城鎮(zhèn)遷移的初始資本[13]。但是目前該模式?jīng)]有明確的法律依據(jù)[14]，證券化涉及主體繁多，操作困難。股權(quán)置換模式有了一定時(shí)期的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)企業(yè)合理經(jīng)營的情況下，股權(quán)置換長期保障功能較強(qiáng)；但是萬一農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營不善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在資金流失的巨大風(fēng)險(xiǎn)。貨幣置換模式操作簡易方便但是存在很大的隱患：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏將獲得的補(bǔ)償現(xiàn)金轉(zhuǎn)化成能產(chǎn)生穩(wěn)定收入流的金融資本或?qū)嵨镔Y本的能力。在實(shí)施過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口拿到補(bǔ)償款未經(jīng)合理利用，致貧返鄉(xiāng)的事例比比皆是，給遷出地政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

(2)土地?fù)Q保障，對(duì)維持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后續(xù)基本生活具有顯著優(yōu)勢(shì)。但是潘付拿、黃健元認(rèn)為“土地?fù)Q保障”存在邏輯起點(diǎn)的誤區(qū)[15]，不應(yīng)該將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過出讓土地承包經(jīng)營權(quán)獲得的補(bǔ)償收益作為繳納社會(huì)保障的資金。社會(huì)保障價(jià)值是社會(huì)救助價(jià)值、社會(huì)福利價(jià)值和社會(huì)保險(xiǎn)價(jià)值的總和，社會(huì)救助和社會(huì)福利是城鄉(xiāng)居民無償享有的公民基本權(quán)利，無需進(jìn)行繳費(fèi)，農(nóng)民無法維持基本生活時(shí)可以通過社會(huì)救助獲得資源[16]。地方政府購買農(nóng)民土地給付的補(bǔ)償費(fèi)用不應(yīng)強(qiáng)制作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社會(huì)保險(xiǎn)的資金來源之一，更不能充當(dāng)“社會(huì)救助賬戶”。同時(shí)根據(jù)實(shí)踐情況來看農(nóng)民用土地“購買”到的社保，大多數(shù)是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，碎片化、淺層次、低水平的保障無法達(dá)到預(yù)期的效果。

(3)生活安置是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口首要考慮的問題。住房安置作為一種生活安置方式，相較于其他所有安置方式，具有明顯的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)有法律依據(jù)充足，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障功能極強(qiáng)，解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后最為迫切的住房問題。但是該模式需要政府提供大量的保障性住房，政府壓力較大。

(4)土地?fù)Q職業(yè)教育作為一種生產(chǎn)安置方式，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人口遷移到城市后生計(jì)方式的選擇具有決定性意義。該置換模式存在明顯優(yōu)勢(shì)：通過置換教育，獲得相關(guān)技能職業(yè)培訓(xùn)擁有一技之長，能很好地解決轉(zhuǎn)移人口在城市中的生產(chǎn)安置問題，從初次分配中改善其基本生活。但在實(shí)踐中也不乏培訓(xùn)機(jī)構(gòu)敷衍教學(xué)的情況。

3 土地置換模式創(chuàng)新必要性與組合型置換模式提出

3.1 土地置換模式創(chuàng)新必要性

通過上述分析，筆者發(fā)現(xiàn)單一的置換模式對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后續(xù)生活存在很多弊端。

單一土地置換模式與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的群體特征不相適應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)較大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多素質(zhì)不是很高、專業(yè)技能較差、市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、資金存量有限。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)土地，只能獲得單一的補(bǔ)償，選擇置換住房，那么生計(jì)安置就成為問題(由于自身特征，生計(jì)無法實(shí)現(xiàn)合理轉(zhuǎn)換)；選擇教育培訓(xùn)等生計(jì)安置，面對(duì)城市高昂的房價(jià)，最基本的生活安置無法解決。單一的土地置換方式不能兼顧生產(chǎn)和生活安置，無法規(guī)避生活、生計(jì)、子女教育等多重風(fēng)險(xiǎn)。

單一化置換模式供給與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口后續(xù)生活需求之間矛盾突出。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定可持續(xù)的安置應(yīng)該包括生活安置和生產(chǎn)安置。單一的土地置換模式只能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供某一方面的保障。而且，通過上述優(yōu)劣分析發(fā)現(xiàn)部分安置方式保障功能較低，單一置換模式無法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后對(duì)于居住、生計(jì)、社會(huì)保障等多方面的需求。

單一土地置換模式無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后，繼續(xù)維持或提高現(xiàn)有生活水平的目標(biāo)，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自愿轉(zhuǎn)移。根據(jù)上述各模式優(yōu)劣分析，單一土地置換模式不能解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后所面臨住房成本、子女教育成本、社會(huì)保障等一系列問題，對(duì)提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市之后的生活水平?jīng)]有顯著的優(yōu)勢(shì)，甚至維持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口先前在農(nóng)村的生活水平都有困難。

通過創(chuàng)新土地置換方式，實(shí)現(xiàn)由單一式向組合式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自愿轉(zhuǎn)移，以及維持其后續(xù)在城市的生計(jì)可持續(xù)顯得尤為重要。

1860例患者,其中男1065例,女795例,年齡在35-49歲者550例,50-60歲者745例,60歲以上者565例。病程在3個(gè)月至25年。

3.2 組合型置換模式的提出

通過上述分析，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有單一的置換模式對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人口在遷移到城市之后的生計(jì)維持和長遠(yuǎn)發(fā)展都有一定的局限性，且保障能力有限。同時(shí)鑒于住房問題是農(nóng)轉(zhuǎn)非人口遷移到城市首先要解決的問題，沒有穩(wěn)定的住所，其他一切都是空談。筆者本著“生活安置+生產(chǎn)安置”的原則，提出“1+N”組合型置換模式。

該模式中的“1”是指保障性住房?？紤]到農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和城市商品房的價(jià)格，以及廉租房和政策性租賃住房的住戶都沒有實(shí)際產(chǎn)權(quán)，不能作為永久性的居住場所，這與農(nóng)轉(zhuǎn)非人口轉(zhuǎn)移到城市之后定居的目標(biāo)不吻合，所以筆者提出的“1”僅指經(jīng)濟(jì)適用房?！癗”可以根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需要自愿選擇各種置換模式，包括：(1)一次性補(bǔ)償金；(2)職業(yè)教育；(3)股權(quán)；(4)土地證券化；(5)高等教育；(6)創(chuàng)業(yè)門面房租賃扶持。實(shí)現(xiàn)土地置換模式由單一化向組合型轉(zhuǎn)變。

前4種方式在前面已經(jīng)做過介紹，在此不多做贅述。下面對(duì)土地置換高等教育和創(chuàng)業(yè)扶持作簡要的介紹。

土地?fù)Q高等教育是考慮到有部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望在轉(zhuǎn)移到城市之后可以進(jìn)入大學(xué)讀書而提出的。我們可以借鑒美國Morrill法案的做法。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將自身擁有的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)置換，獲得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)資金，作為進(jìn)入大學(xué)的教育資金，當(dāng)然該置換模式需要政府的積極引導(dǎo)，鼓勵(lì)相關(guān)大學(xué)或技術(shù)學(xué)院接納該群體進(jìn)入大學(xué)進(jìn)行二次教育，農(nóng)民在完成專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)之后，頒發(fā)學(xué)歷學(xué)位證書，以提高他們自身的含金量，增加在城市安置的資本。

創(chuàng)業(yè)扶持包括創(chuàng)業(yè)門面租賃扶持以及創(chuàng)業(yè)貸款的提供。考慮到部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望在轉(zhuǎn)移到城市之后可以進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)而提出的。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要將創(chuàng)業(yè)申請(qǐng)書遞交政府進(jìn)行審核。審核通過后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以將土地流轉(zhuǎn)給政府，選擇創(chuàng)業(yè)扶持置換方式。政府為其在城市提供適合創(chuàng)業(yè)的門面房，并在租金方面給予政策優(yōu)惠；同時(shí)政府作為擔(dān)保人，為創(chuàng)業(yè)者向銀行進(jìn)行貸款，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成功創(chuàng)業(yè)。審核未通過者，只能選擇其他置換方式。

4 組合型土地置換模式實(shí)施方式

4.1 組合型置換模式參與主體

由于該組合型置換模式涉及的置換方式比較多，內(nèi)容廣泛。在整個(gè)過程中，需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)保障眾多的參與機(jī)構(gòu)各司其職。根據(jù)上面對(duì)各種置換方式的分析，筆者識(shí)別出組合型置換模式實(shí)施過程中可能涉及的重要參與主體，并討論這些參與主體的角色。

(1)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為組合型置換模式的受益者，必須要根據(jù)自身的特征和現(xiàn)狀客觀地選擇適合自己的置換方式，以保證自身轉(zhuǎn)移到城市之后的生計(jì)可持續(xù)。

(2)土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在地方政府主管部門的參與協(xié)調(diào)下，專業(yè)土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村所擁有的土地的丈量、確權(quán)、登記與評(píng)估。該機(jī)構(gòu)要本著公平、公正、透明的原則對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估。

(3)特殊目的載體。特殊目的載體(SPV)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地證券化的中介。特殊目的載體是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地證券化各主體參與發(fā)揮特定職能的基礎(chǔ)，它能否有效運(yùn)作是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地證券化安置成功的關(guān)鍵。

(4)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)水平?jīng)Q定其不可能對(duì)土地資產(chǎn)證券化作出客觀公正的評(píng)價(jià)。需要專業(yè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)土地資本化經(jīng)營分割出來的土地證券支撐資產(chǎn)池所能承受的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行審核，并公平地賦予評(píng)級(jí)，推動(dòng)土地證券化的順利實(shí)施。

(5)信用增級(jí)機(jī)構(gòu)。農(nóng)轉(zhuǎn)非人口抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，使得土地證券化的信用等級(jí)較一般債券有特殊的要求，需要對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)加以控制，以使土地證券發(fā)行的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。必須充分利用可能的信用增級(jí)工具進(jìn)行適當(dāng)?shù)男庞迷鰪?qiáng)以提高土地資產(chǎn)支持證券的品質(zhì)。

(6)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。專門從事職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自身優(yōu)勢(shì)，在對(duì)其技能特征、求知學(xué)習(xí)能力等進(jìn)行評(píng)估的前提下，為其開設(shè)專業(yè)課程進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，以確保其在城市獲得適宜的生計(jì)方式。

(7)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體在模式置換的過程中要積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行土地置換，向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解讀置換方式，解答他們的疑慮。做好思想工作，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿主動(dòng)地選擇置換方式。

(8)高等教育機(jī)構(gòu)。高等教育機(jī)構(gòu)是在政府的支持下，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入大學(xué)讀書，豐富他們自身的知識(shí)儲(chǔ)備，提高市場競爭力。在教育過程中，高等教育機(jī)構(gòu)要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行嚴(yán)格教育。同時(shí)政府可以對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的學(xué)習(xí)進(jìn)行階段性測試評(píng)估，以檢查教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量。

(9)銀行。對(duì)于希望進(jìn)行實(shí)體創(chuàng)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，將項(xiàng)目申請(qǐng)書遞交政府，審核通過后。由政府作為擔(dān)保人出面向銀行進(jìn)行貸款，銀行需要積極提供貸款支持。

(10)農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇股權(quán)置換模式，將自身擁有的土地作價(jià)入股給農(nóng)業(yè)企業(yè)。在置換過程中，農(nóng)業(yè)企業(yè)要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的股權(quán)進(jìn)行客觀評(píng)估，將每年的收益進(jìn)行公開化、透明化；同時(shí)要努力經(jīng)營企業(yè)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益。

(11)地方政府。在整個(gè)置換過程中，政府的職責(zé)是最重要的。首先政府要發(fā)揮監(jiān)督的作用，對(duì)上述各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，以防在實(shí)施過程中出現(xiàn)敷衍教學(xué)、評(píng)估造假等現(xiàn)象。其次，在置換過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)置換模式的意愿調(diào)查需要由政府來完成。對(duì)于置換模式的每一個(gè)環(huán)節(jié)，政府都要積極參與，保障實(shí)施的效果。

4.2 組合型置換模式實(shí)施方式

“1+N”的組合型土地置換模式，由于涉及多種置換方式，涉及內(nèi)容比較繁多，筆者構(gòu)建了其基本的實(shí)施流程圖(圖2)。

(1)土地價(jià)值評(píng)估。在政府的監(jiān)督下，由土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的宅基地和承包經(jīng)營地進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估，宅基地按照當(dāng)前房屋的平均市場價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；承包經(jīng)營地按照最新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)償。明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地資產(chǎn)補(bǔ)償總額。

(2)政府提供保障性住房。政府根據(jù)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市提供相應(yīng)價(jià)值的保障性住房。解決其遷移到城市的首要居住問題。

(3)意愿調(diào)查。鄉(xiāng)政府根據(jù)上述置換方式制作調(diào)查問卷，在村集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)助下對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口置換方式的選擇進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿配套適宜的置換方式。

(4)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇“N”置換方式。以對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自己選擇合適的置換方式。對(duì)于選擇創(chuàng)業(yè)扶持的需要向政府提供項(xiàng)目申請(qǐng)書。在項(xiàng)目審核的過程中，政府要遵循公平、公正和透明的原則。

5 結(jié)論

現(xiàn)有單一的土地置換方式不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自覺、自愿轉(zhuǎn)移。促進(jìn)土地置換方式由單一式向組合型轉(zhuǎn)變是降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移到城市所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。本研究創(chuàng)新性提出的“1+N”組合型置換模式有效地兼顧了生產(chǎn)和生活安置。在整個(gè)土地置換過程中，政府居于主導(dǎo)地位，是連接各機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶主體的橋梁。在地價(jià)評(píng)估的過程中，政府要監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合評(píng)估，自身要合理定價(jià)，以避免產(chǎn)生群體糾紛。在“N”置換模式中政府要對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)也要自覺履行自身的職責(zé)。各方共同協(xié)作，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造良好的土地置換條件以維持該群體后續(xù)在城市中的生計(jì)可持續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自覺、自愿轉(zhuǎn)移。

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