賈可卿

（中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院，北京 100732）

土地問題是社會普遍關(guān)注的“三農(nóng)”問題的核心。新中國農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了個體所有制、初級合作社、高級合作社、人民公社、“三級（人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊）所有，隊（生產(chǎn)隊）為基礎(chǔ)”等發(fā)展階段。曾經(jīng)實(shí)行的公社型農(nóng)地制度具有某些獨(dú)特優(yōu)勢，比如能夠最大限度地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)部門提供低成本原料，能夠組織規(guī)?；纳a(chǎn)活動如機(jī)械耕作、治蟲防疫、水利建設(shè)等。但公社型土地制度也存在著嚴(yán)重弊端，特別是未能解決好勞動的監(jiān)督和激勵問題，造成普遍的出工不出力的“搭便車”行為，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遲緩甚至出現(xiàn)停滯、倒退，農(nóng)民生活水平長期得不到提高。十一屆三中全會之后，隨著中央農(nóng)地政策的松動，包干到戶的責(zé)任制迅速推廣，人民公社制度瓦解。到1984年底，絕大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行了“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上，億萬農(nóng)民有了土地承包權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，投入勞動的質(zhì)量與收益相結(jié)合，解決了集體土地的勞動監(jiān)督和激勵問題，極大地提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民生活水平。當(dāng)然，任何一種制度的適用范圍總是有限的。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的承包責(zé)任制和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營之間的矛盾日益顯露。為解決這一矛盾，需要進(jìn)一步改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議提出要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2015年，中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，指出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，全面闡釋了農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。2016年，中央明確提出了關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法的意見。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，中國農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新。

一、所有權(quán)與收益共享

所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)中最基本、最重要的一種權(quán)利，它標(biāo)識著生產(chǎn)資料的最終歸屬關(guān)系。中國的所有制結(jié)構(gòu)以生產(chǎn)資料公有制為主體，多種所有制并存。就土地這一生產(chǎn)資料而言，實(shí)行的是包括全民所有制和勞動群眾集體所有制在內(nèi)的社會主義公有制。不過，一般所謂公有，往往是就整個主權(quán)國家范圍內(nèi)的生產(chǎn)資料所有制狀況而言的。一個集體雖然包含許多個體，相對而言具有一定的公共性，但任何一個集體都只是更大范圍的全民的一小部分而無法代表全民，因而其公有性是打折扣的。在實(shí)際社會生活中，集體所有也往往服從于國家所有。農(nóng)村集體雖擁有土地的法定所有權(quán)，但這種法律條文上的所有權(quán)受到國家的經(jīng)常性干預(yù)。這首先表現(xiàn)為收益權(quán)能的干預(yù)，比如在計劃經(jīng)濟(jì)時期國家可以憑借強(qiáng)制性的行政力量，要求農(nóng)民完成某種農(nóng)產(chǎn)品的低價定購任務(wù)。其次是處分權(quán)能的干預(yù)，最典型的例子就是國家對農(nóng)村集體土地的征收和征用。此外，農(nóng)村的土地并非全歸農(nóng)民集體所有，也有一部分屬于國家所有，比如依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地等?？傊?，農(nóng)地集體所有權(quán)的意義受到國家的很大限制，并不具有特別的獨(dú)立性和完整性。也正因?yàn)樽罱K決定權(quán)屬于國家，在土地的根本所有權(quán)問題上，現(xiàn)實(shí)中人們普遍存在根深蒂固的土地國有觀念。

從理論層面來看，每個公民都是現(xiàn)代社會的一個平等成員和股東，對于社會資源應(yīng)當(dāng)平等享有共有權(quán)以及由此而來的收益權(quán)。作為最基本的自然資源和生產(chǎn)資料，城市與農(nóng)村的土地并無本質(zhì)上的不同，都應(yīng)當(dāng)屬于全民所有。因?yàn)橐徊糠秩耍w）出生在某個地方，便認(rèn)為這個地方的土地歸這部分人（集體）所有，是對出生地這一偶然因素的過度看重。說一個國家的土地為一個國家的全體人民共同所有，無疑要比僅僅為居住在這塊土地上的少數(shù)人集體所有更為合理。馬克思主義經(jīng)典作家將土地國有化作為最理想的土地所有制形式，主張土地歸全民所有并由國家代為持有，并使土地收益有益于全體社會成員。馬克思在《論土地國有化》中指出：社會運(yùn)動將做出決定，“土地只能是國家的財產(chǎn)”；“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系，并最終消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式”[1]。馬克思旗幟鮮明地反對土地私有，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)剝奪私人的土地作為國家的財產(chǎn)，并“把地租用于國家支出”[2]。馬克思還認(rèn)為：“從一個較高級的經(jīng)濟(jì)的社會形態(tài)的角度來看，個別人對土地的私有權(quán)，和一個人對另一個人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應(yīng)當(dāng)作為好家長把經(jīng)過改良的土地傳給后代。”[3]由此可以做出如下推論：一個國家的一切資源，包括土地等自然資源和人的稟賦資源，就其終極所有權(quán)而言，都沒有私人所有的根本依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)為人類社會共同所有。不過，由于主權(quán)國家仍是當(dāng)今國際社會的主體，這種共有的權(quán)利往往局限于一個國家內(nèi)部。這種共有當(dāng)然不是最完整意義上的共有，但卻是在當(dāng)前人類社會發(fā)展階段所能達(dá)到的最大可能的共有。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來看，隨著現(xiàn)代企業(yè)形式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)的集體所有制越來越難以展示其獨(dú)特性質(zhì)。比如，如果幾十戶、幾百戶農(nóng)民能夠構(gòu)成集體所有制經(jīng)濟(jì)組織，那么，由數(shù)量多得多的股東（特別是員工持股）構(gòu)成的現(xiàn)代股份制企業(yè)是不是更應(yīng)該被稱為集體經(jīng)濟(jì)組織呢？如果所有實(shí)現(xiàn)了勞動者的勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合的股份制企業(yè)都可以稱為集體所有制，那么，這種所有制就變得廣大無邊，也就失去了概括的意義。實(shí)際上，今天的股份制以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、公共開放、長效激勵等形式和特點(diǎn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)集體所有制的超越，在一定程度上體現(xiàn)出馬克思主義經(jīng)典作家所設(shè)想的社會所有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

英、美、日、德等西方國家雖然在總體上私有制占主體，但私有土地也要受到政府的嚴(yán)格約束和規(guī)范。比如，美國法律規(guī)定聯(lián)邦和州政府對土地有三項管控權(quán)利：土地征用權(quán)、管理規(guī)劃權(quán)和土地稅征收權(quán)。政府嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)地用途，謹(jǐn)防農(nóng)地出現(xiàn)非農(nóng)化趨勢，對農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變之后的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行評估，并對導(dǎo)致負(fù)外部性的行為進(jìn)行處罰?？梢?，即便是私有制占主體地位的西方國家，農(nóng)地所有人也并不具備完全意義上的處置權(quán)。同時，這些國家也保留了相當(dāng)比例的公有土地。比如，美國聯(lián)邦政府所有的土地約占30%，州及地方政府所有的土地約占10%。美國國有土地也實(shí)行產(chǎn)權(quán)分離制度，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。政府對國有土地保留法律意義上的所有權(quán)及相應(yīng)的收益權(quán)，農(nóng)場主通過租佃的形式擁有經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。借助這種產(chǎn)權(quán)分離和收益共享的形式，美國家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模得以擴(kuò)大，土地投入產(chǎn)出效率很高，極大地釋放了農(nóng)村土地的潛力[4]。

不難看出，在當(dāng)代主權(quán)國家，土地國有化是土地終極所有權(quán)社會化的通常表現(xiàn)形式。在堅持土地的最終所有權(quán)歸國家所有的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地的持有權(quán)認(rèn)定歸農(nóng)戶所有并且長期擁有，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、激發(fā)生產(chǎn)者積極性的有效形式。這種土地長期承包并不等同于私有制，因?yàn)閲业慕K極所有權(quán)不是一種虛化或名譽(yù)。即便是在永包制下，也完全可以通過相應(yīng)的制度如土地用途管制制度、地租收益制度、土地監(jiān)測制度以及最終處置權(quán)等，保證土地的社會共有權(quán)不被架空。農(nóng)村土地的國有化至少具有如下優(yōu)勢：

首先，有利于國家對全部土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，更有效地建立起全國統(tǒng)一的土地市場，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的流動和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償。土地的國有化便于政府快捷、成片地取得個體持有的土地，節(jié)省城市化、工業(yè)化的時間和成本。土地出讓后巨大的增值收益成為地方政府財政收入的主要來源，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的財政支撐。通過規(guī)范合理的土地征收，土地開發(fā)商與政府交易即可購得土地使用權(quán)，不需要與眾多的分散個體談判，節(jié)約了交易成本。而被征地農(nóng)民在獲得充分合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，可以放手從事其他工作，或進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會，在一定程度上促進(jìn)了城市化和工業(yè)化的發(fā)展。征地本身不是問題，關(guān)鍵是征地的公平問題。應(yīng)針對土地用途和性質(zhì)改變產(chǎn)生的增值收益，建立兼顧國家、集體、個人三方利益的分配機(jī)制。

其次，有助于以中央權(quán)威制約地方政府的違規(guī)行為。由于農(nóng)村集體組織處于國家行政科層結(jié)構(gòu)的最末端，上級行政機(jī)構(gòu)可能憑借權(quán)力對農(nóng)村集體土地進(jìn)行干涉，削弱農(nóng)民的實(shí)際權(quán)利。與將所有權(quán)交由缺乏獨(dú)立和權(quán)威的農(nóng)村集體組織相比，土地歸全民（國家）所有并由農(nóng)民具體持有，村級組織代表國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)發(fā)包、監(jiān)管和調(diào)整等職責(zé)，更能保護(hù)農(nóng)民利益。

第三，可以在根本上保證全體社會成員的權(quán)利平等和利益共享。在農(nóng)村土地國有化的前提下，土地的增值利益在保證土地承包人、使用人應(yīng)得之外，其他部分歸國家所有并用之于全民。國家可籍此集聚經(jīng)濟(jì)資本，致力于平衡不同地區(qū)之間的發(fā)展差異，建立完善的農(nóng)村社會保障。農(nóng)村土地國有化不僅是農(nóng)村土地制度同城市土地市場接軌的必要前提，也是農(nóng)民社會保障同城市居民社會保障同等化的必要基礎(chǔ)。

為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家從2006年起全面取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村集體組織也普遍取消了提留。但是，不提取收益不等于沒有收益權(quán)，不等于不應(yīng)當(dāng)獲得土地收益。地產(chǎn)是不可再生的稀缺資源，對稀缺資源收稅是資源優(yōu)化配置的合理方法。沒有收益權(quán)的所有權(quán)是沒有實(shí)際意義的。作為終極所有者之代表的國家從土地中取得收益只要是為全民利益服務(wù)，就并非是不正義的。當(dāng)然，從農(nóng)民種糧難以盈利的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，可以采取不收稅乃至財政補(bǔ)貼的政策，但國家的稅收權(quán)利始終應(yīng)當(dāng)在理論上予以正當(dāng)性保留。

二、承包權(quán)與底線保障

一般而言，財產(chǎn)的所有權(quán)人同時也擁有對財產(chǎn)的持有（占有）、使用、收益、處分之權(quán)利?！叭龣?quán)分置”之后的承包權(quán)其實(shí)就是作為終極所有權(quán)人的國家將實(shí)際持有權(quán)分給農(nóng)民，并因此使之擁有使用、收益和若干處分的權(quán)利。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在本質(zhì)上就是應(yīng)用土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離理論，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分屬不同主體，從而既保證社會主義性質(zhì)不發(fā)生根本變化，又滿足個體農(nóng)民對于土地的持有要求。土地承包權(quán)是派生于所有權(quán)的一項用益物權(quán)。在確權(quán)賦能和長久不變的制度改革背景下，土地承包權(quán)具有土地所有權(quán)的絕大部分權(quán)能，在事實(shí)上具有某些準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)。

土地承包權(quán)能夠?yàn)檗r(nóng)民的基本生活提供穩(wěn)定的底線保障。土地承包權(quán)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，以財產(chǎn)利益為內(nèi)容的綜合性權(quán)利。在沒有派生出土地經(jīng)營權(quán)的情形下，承包農(nóng)戶所享有的實(shí)質(zhì)上仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，雖然也被稱為土地承包權(quán)。農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，是依據(jù)自己在國家或集體中作為所有權(quán)人之一所享有的一項自物權(quán)。這與土地私有化時代地主與佃農(nóng)的關(guān)系在實(shí)質(zhì)上完全不同。在傳統(tǒng)社會，土地歸地主所有，租種地主土地的佃農(nóng)自身是不擁有土地的，而承包土地的當(dāng)代農(nóng)民則是所有權(quán)人的一份子。當(dāng)代農(nóng)民成員權(quán)與承包權(quán)的合一具有特定的意義。在國家對農(nóng)民的社會保障不足甚至缺失的情形下，土地不僅僅是生產(chǎn)要素，同時也承擔(dān)著農(nóng)民生活底線保障的功能。在一般情況下，來自土地的收入在大部分地區(qū)足以滿足農(nóng)民的日常所需，從而保障城市化過程中農(nóng)村成員的最基本生活不受侵害，不會成為失地的無產(chǎn)者。

土地承包權(quán)帶來的收益受到土地承包期限的影響。土地承包的期限越短，意味著未來可以獲得的土地收益越有限，承包者對于土地的投資也越受限制。這還會導(dǎo)致銀行等金融部門根據(jù)土地收益所做的評估價值較低，農(nóng)戶不能申請獲得較大數(shù)額的貸款，進(jìn)而限制了他們的生產(chǎn)活動。在推行“三權(quán)分置”政策的大環(huán)境下，為了維護(hù)承包人的長期利益，應(yīng)盡量延長土地承包期限。1995年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見，提出落實(shí)農(nóng)地承包期延長30年的政策。2017年，中共十九大提出第二輪土地承包到期后再延長30年。土地承包期限的延長、土地承包權(quán)長久不變有助于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的盈利預(yù)期，推動產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化生產(chǎn)。當(dāng)然，土地承包期限的長久延長也帶來一個問題，那就是：新增的農(nóng)村集體成員看起來似乎失去了承包土地的權(quán)利。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等行使承包土地的權(quán)利。那么，隨著農(nóng)村集體成員人口的變化，對于土地的承包也應(yīng)相應(yīng)變化。但從歷史上看，承包土地隨人口變動而不斷變動造成了諸多問題，比如：農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期；土地生產(chǎn)率下降；土地細(xì)碎化越來越嚴(yán)重；土地調(diào)整成本過高；不利于控制人口增長；等等。為解決這些問題，中央政府制定了“增人不增地、減人不減地”的政策，將人口與土地承包的關(guān)系進(jìn)行固化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動重新調(diào)整承包地。這是對土地集體所有制的一個重大變革。新增的集體成員看似失去承包權(quán)益，但由于土地承包是以戶為單位的，家庭成員內(nèi)部調(diào)劑可以使新增勞動力獲得土地耕種權(quán)。此外，人口增速放慢、農(nóng)戶非農(nóng)收入增加，都使得農(nóng)民對土地收入的依賴減低。特別是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以幫助人多地少戶獲得土地使用權(quán)，從而有效緩解無地耕種的困境[5]。

“三權(quán)分置”之下的土地承包權(quán)不僅蘊(yùn)含著集體成員擁有承包土地的資格，而且應(yīng)當(dāng)是具有使用、流轉(zhuǎn)以及退出承包地等各項權(quán)能的財產(chǎn)權(quán)。但在當(dāng)前階段，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)尚受到若干限制：

其一，土地轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意。根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，如果承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，就可以將部分或全部土地承包權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。承包主體退出權(quán)的實(shí)現(xiàn)能夠優(yōu)化農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)，合理配置農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；?jīng)營，推動農(nóng)村與城鎮(zhèn)化建設(shè)接軌。但根據(jù)當(dāng)前的法律，土地的轉(zhuǎn)讓尚有“經(jīng)發(fā)包方即農(nóng)民集體組織同意”這一條件規(guī)定。在實(shí)踐中，如果承包方與發(fā)包方之間存在矛盾，發(fā)包方可能會以各種理由對轉(zhuǎn)讓申請予以阻擾，就容易使承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)益受到侵害。實(shí)際上，從立法初衷來看，發(fā)包方的同意在性質(zhì)上應(yīng)是一種監(jiān)督權(quán)而非決定權(quán)。若承包人要求轉(zhuǎn)讓自己的土地承包權(quán)，發(fā)包人只能監(jiān)督轉(zhuǎn)讓的程序合法而不應(yīng)無理阻擋。

其二，進(jìn)城定居農(nóng)民仍保留承包權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)并在城鎮(zhèn)取得戶籍，進(jìn)而享有相應(yīng)社會福利與社會保障。目前的政策支持農(nóng)民在進(jìn)城就業(yè)的同時保留其承包地，這一做法使得進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)退有據(jù)而無后顧之憂，但與《土地承包法》存在一定沖突。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民在城市買房落戶后已經(jīng)不是農(nóng)村集體成員。而根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包集體土地，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。也就是說，進(jìn)城定居農(nóng)民不應(yīng)繼續(xù)擁有無償承包村集體土地的權(quán)利。假如其承包土地還沒到期，可以在給予補(bǔ)償后退出。在城市化進(jìn)程中，攜帶承包權(quán)的務(wù)工農(nóng)民不易于安心融入城市，實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型。同時，這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒有的特權(quán)，造成新的不平等。此外，由于這些進(jìn)城定居的農(nóng)民仍然持有大量承包土地，可能會使得在農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)缺少耕地的情況，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓固然可以解決部分問題，但使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只是一種可能而非必然，且其執(zhí)行成本要比承包權(quán)轉(zhuǎn)讓高得多?？傊?，進(jìn)城農(nóng)民保留承包權(quán)只是戶籍制度改革緩慢、社會保障缺失狀況下的臨時過渡性辦法。從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略層面考量，進(jìn)城農(nóng)民的承包權(quán)最終應(yīng)當(dāng)回歸農(nóng)村。

其三，家庭承包地不能入股和抵押。按照當(dāng)前《土地承包法》的規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，其承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。但對于家庭承包方式承包的土地，只能采取出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，入股和抵押尚未得到準(zhǔn)許。對此，通常的解釋是：以家庭承包的方式獲得的耕地、草地、林地等是農(nóng)民的基本生存保障。如果以承包權(quán)入股或在遇到經(jīng)濟(jì)困難時將土地抵押，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)或抵押負(fù)債不能清償，土地承包權(quán)就有可能被拍賣，這樣就會造成農(nóng)民失去賴以生存的條件，對社會的穩(wěn)定與發(fā)展不利。這無疑是出于維護(hù)農(nóng)民基本生計和底線保障的考慮。但是，客觀上也制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；托剩瑹o法適應(yīng)市場對于土地流轉(zhuǎn)的需求。特別是就法理而言，既然土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而抵押和入股最嚴(yán)重的后果也是轉(zhuǎn)讓，依據(jù)“舉重明輕”的法律原則，土地承包權(quán)抵押和入股是不應(yīng)被禁止的。在市場經(jīng)濟(jì)中，土地是具有價值屬性的商品，允許抵押和入股是釋放其價值的行為。應(yīng)當(dāng)看到：現(xiàn)代農(nóng)民同樣是具有認(rèn)知能力的社會公民，他們完全會對關(guān)系切身利益的問題做出慎重判斷和風(fēng)險決策，不應(yīng)因個別農(nóng)民的非理性行為否決農(nóng)民本該擁有的權(quán)利。

究其原因，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)程度與農(nóng)村社會保障體系的完善程度有著顯著的正面關(guān)聯(lián)。在鄉(xiāng)村振興計劃中，中央提出要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度。隨著社會保障體系的逐步完善，農(nóng)村土地的社會保障作用也將逐步下降。待到中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，城鄉(xiāng)二元體制完全破除，城市對新市民的社會保障趨于成熟，教育、醫(yī)療、住房等資源和服務(wù)對所有公民包括農(nóng)民一律平等，那時，解禁承包權(quán)的流轉(zhuǎn)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化必然會提上日程。

三、使用權(quán)與經(jīng)濟(jì)效率

在農(nóng)地“三權(quán)分置”的模式下，農(nóng)戶土地承包權(quán)進(jìn)一步派生出次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)不承載社會保障功能，而是一種充分賦權(quán)和自由流轉(zhuǎn)的純粹財產(chǎn)性權(quán)利，可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、互換、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等各種方式進(jìn)行市場化配置，以達(dá)到土地的有效利用和價值的最大發(fā)揮，從而提升農(nóng)業(yè)效率。

對于使用權(quán)的重視是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)的普遍要求。以所有權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度立足于保護(hù)所有物的靜態(tài)歸屬，然而，財產(chǎn)增值而非財產(chǎn)歸屬才是人們占有財產(chǎn)的最終目的。相比財產(chǎn)所有權(quán)而言，財產(chǎn)的利用方式在現(xiàn)代社會具有越來越重要的價值。產(chǎn)權(quán)制度的功能主要就是通過確認(rèn)權(quán)利主體對財產(chǎn)的關(guān)系，促進(jìn)財產(chǎn)的有效利用。財產(chǎn)的所有者不一定具備經(jīng)營管理的才能，反之，具備管理才能的人可能由于沒有財產(chǎn)加以支配而無法人盡其才。因而，為了使社會資源得到充分有效的使用，產(chǎn)權(quán)的各項內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中往往是相對分離的。對于不具備經(jīng)營管理才能的所有者而言，最好的選擇就是把自己的財產(chǎn)交給職業(yè)化的管理人員去經(jīng)營。經(jīng)營者有效利用他人財產(chǎn)，既為所有權(quán)人盈利，也使得自己的收入提高。

對于使用權(quán)的重視也與人類社會物質(zhì)資源的相對稀缺有關(guān)。隨著社會的發(fā)展和人類需求的不斷擴(kuò)大，沒有被法律賦予所有權(quán)的資源越來越稀少，人們越來越難以通過發(fā)現(xiàn)無主物（比如土地）來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活的需要。在這種情況下，就必須通過利用屬于社會和他人的資源來實(shí)現(xiàn)自身的需要。當(dāng)然，這并不是說土地所有權(quán)毫不重要，可有可無。土地經(jīng)營者對土地的利用必須能夠使所有者獲得其作為所有者的利益，而不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)利用人的權(quán)利就忽略了所有者的權(quán)利。否則，所有者將失去出讓土地其他權(quán)利的動力，使用權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)。使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）流轉(zhuǎn)后，土地所有權(quán)和承包權(quán)人的角色并非完全虛化，他們不但享有一定比例的收益權(quán)并保持不同程度的處分權(quán)，而且負(fù)有監(jiān)督土地使用的義務(wù)，比如監(jiān)督經(jīng)營人是否按照農(nóng)業(yè)用途利用土地等。如果經(jīng)營人出現(xiàn)此類問題，承包權(quán)人有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同，收回使用權(quán)。

在“三權(quán)分置”模式中，新設(shè)的經(jīng)營權(quán)與原有的承包權(quán)有很大不同。土地承包權(quán)是一種成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的封閉性。而經(jīng)營權(quán)屬于法人財產(chǎn)權(quán)，可以通過市場交易的方式轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營能力的人，具有明顯的開放性[6]。實(shí)行“三權(quán)分置”后，農(nóng)村土地的保障屬性得以保留，財產(chǎn)屬性得以激活，二者不再像以往一樣互相沖突、不能兼得。當(dāng)代歐美日等發(fā)達(dá)國家和中國臺灣地區(qū)的農(nóng)地制度變遷表明：土地交易未必是所有權(quán)的交易，并不需要以土地私有為條件。通過土地使用權(quán)交易完全可以實(shí)現(xiàn)土地要素的流動和合理配置，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。正如奧斯特羅姆所言：“極少有制度不是私有的就是公共的——或者不是‘市場的’就是‘國家的’?！诂F(xiàn)實(shí)場景中，公共的和私有的制度經(jīng)常是相互嚙合和相互依存的，而不是存在于相互隔絕的世界里?！盵7]中國農(nóng)村土地制度改革的成功正在于國家管控、集體合作與個體權(quán)利三者的協(xié)調(diào)。通過“三權(quán)分置”改革，既可以讓農(nóng)民依法保留自己對土地的承包權(quán)，又可以自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地的使用權(quán)，從而最大程度地保障和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。就國家層面而言，“三權(quán)分置”也有助于解決一直以來困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的小家小戶小產(chǎn)權(quán)問題，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。

政府在“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)著重大責(zé)任。首先，需要做好法律方面的服務(wù)工作，對“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體客體、權(quán)利關(guān)系、實(shí)現(xiàn)方式等做出具體規(guī)定，盡量使相關(guān)問題都有明確的法律條文解釋。比如：在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”章節(jié)，為各項與經(jīng)營權(quán)有關(guān)的權(quán)利提供法律依據(jù)和保障。其次，建立權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系，厘清國家、集體與農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地關(guān)系。在確權(quán)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所或交易中心，為土地信息的匯集和發(fā)布提供權(quán)威載體，為流轉(zhuǎn)各方提供公開透明的交易平臺。其三，強(qiáng)化法規(guī)咨詢、價格評估、合同備案、融資、保險等服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)更規(guī)范、更便捷地在公開市場流轉(zhuǎn)，使土地資源轉(zhuǎn)入最有效率的使用者手中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利人收益的最大化。為及時處理土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的矛盾，相應(yīng)的糾紛仲裁機(jī)制也需要建立并完善起來。其四，立足于保護(hù)耕地資源、保障糧食安全，建立規(guī)范、簡潔、高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。比如：健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，包括上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金等制度。通過查處違法“非農(nóng)化”行為，防止經(jīng)營者對農(nóng)地的違規(guī)經(jīng)營和掠奪式開墾，避免造成土地質(zhì)量下降或永久性損壞，防范農(nóng)戶失地現(xiàn)象和國家糧食風(fēng)險。當(dāng)然，政府在土地改革中的作用不是固定不變的。由于農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)起步較晚，發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，因而在土地流轉(zhuǎn)初期，基層政府將在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立和健全，隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，政府的作用可逐漸由主導(dǎo)性作用向引導(dǎo)性作用轉(zhuǎn)變，主要履行其管理和服務(wù)的職能。

“三權(quán)分置”的原則不僅適用于承包農(nóng)地。隨著農(nóng)村人員流動和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村宅基地制度面臨的問題也日益突出，比如：新增宅基地取得困難、閑置宅基地增多、宅基地財產(chǎn)價值不能體現(xiàn)、隱形非法交易禁而不止，等等。2018年，中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán) （即持有權(quán)）和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是家庭承包耕地的“三權(quán)分置”改革向宅基地的擴(kuò)展，有利于土地整合利用，為促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。宅基地及位于其上的農(nóng)房不再僅僅承擔(dān)農(nóng)民生活居所的保障功能，而且其使用權(quán)將作為要素商品直接進(jìn)入市場，為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收益。集體經(jīng)濟(jì)組織之外的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員也可以通過適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道，在一定期限內(nèi)獲得使用宅基地的權(quán)利。這是對農(nóng)村集體建設(shè)用地的極大解放，對于解決久已存在的小產(chǎn)權(quán)房問題也不無借鑒意義。同步推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”，為那些舉家遷往城鎮(zhèn)、希望同時轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶創(chuàng)造了有利條件。

“三權(quán)分置”作為一種制度創(chuàng)新，其訴求就在于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)效率，增進(jìn)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)社會分配正義和共同富裕。守住土地公有制以確保社會主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)，穩(wěn)住土地承包權(quán)以保障務(wù)工農(nóng)民最基本生活，激活土地經(jīng)營權(quán)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；同F(xiàn)代化，是農(nóng)地實(shí)行“三權(quán)分置”的目標(biāo)。當(dāng)然，農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵最終取決于土地經(jīng)營能否盈利。否則，一切都是無源之水而不可持續(xù)。而土地經(jīng)營能否盈利是與國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理人才的成長以及城市化進(jìn)程的推進(jìn)相伴隨的。因此，中國的農(nóng)地制度變遷必將是一個漫長而又充滿希望的過程。

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