宋翰卿

[提要] 在不斷推進(jìn)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共管理者的角色也在隨著時(shí)代發(fā)展而不斷轉(zhuǎn)變。這實(shí)際上是作為公共管理者的政府和其他社會(huì)群體的角色轉(zhuǎn)換和利益再分配，在角色轉(zhuǎn)換過程中，如何把握好政府作為公共管理者的職能和定位，推進(jìn)公共管理者角色的轉(zhuǎn)變并把握其中的尺度，對(duì)推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代化；公共管理；角色轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年2月26日

一、公共管理者角色轉(zhuǎn)變的背景

現(xiàn)代化進(jìn)程不僅是指國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上取得重大的突破和成就，而且還包括隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長(zhǎng)而發(fā)生的勞動(dòng)形式、分配形式、社會(huì)體制以及人們的思維生活方式產(chǎn)生的轉(zhuǎn)變，這一觀點(diǎn)已被大部分學(xué)者所認(rèn)同。因此，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，就會(huì)出現(xiàn)一系列社會(huì)角色和社會(huì)定位的變化，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)有著兩千多年封建專制歷史的國(guó)家而言，政府作為公共管理者發(fā)生的角色轉(zhuǎn)變受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府角色的轉(zhuǎn)變首先就從國(guó)有制企業(yè)改革開始，國(guó)有制企業(yè)改革的目的是在市場(chǎng)進(jìn)行資源的配置這個(gè)總體結(jié)構(gòu)框架下建立起現(xiàn)代化的國(guó)有控股企業(yè)。打破了傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)政企合一的模式，實(shí)現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變企業(yè)和政府的職能。國(guó)有制企業(yè)的人員分流和財(cái)產(chǎn)再分配都是改革進(jìn)程的一部分。這一次改革也是政府作為公共管理者的角色轉(zhuǎn)變和對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整。作為公共管理者的政府，把具有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)職能和管理職能分開。這樣有利于政府更加規(guī)范地履行公共管理的職能。同樣，也意味著公共管理者的行為規(guī)范和準(zhǔn)則以及管理模式的調(diào)整，這才是公共管理者角色轉(zhuǎn)變的核心。

從近幾十年來(lái)許多發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，公共管理者能夠認(rèn)識(shí)到自己的角色定位，在角色轉(zhuǎn)化中能夠把握住準(zhǔn)確的方向，這對(duì)于推進(jìn)公共管理角色的轉(zhuǎn)變以及體制改革的成功有著重要作用。例如，一些依靠本國(guó)的資源輸出來(lái)使國(guó)內(nèi)的國(guó)民生產(chǎn)總值和人均消費(fèi)水平得到迅速提升的國(guó)家。這些國(guó)家雖然在各項(xiàng)指標(biāo)上看似已經(jīng)進(jìn)入了富裕國(guó)家的行列，然而整個(gè)國(guó)家的政府和管理體系仍然保留著傳統(tǒng)的某些形式。例如，政教合一、官員世襲以及血緣和血統(tǒng)的不平等問題等。這些因素在國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中往往造成一定的阻礙，常常導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生動(dòng)蕩和暴亂。這種依靠本國(guó)的豐富資源來(lái)達(dá)到富裕的國(guó)家，其政府管理體系和社會(huì)風(fēng)俗仍然保留著傳統(tǒng)色彩，這些國(guó)家也不能稱之為現(xiàn)代化的國(guó)家。造成近年來(lái)東南亞危機(jī)的因素有很多，其中重要的一點(diǎn)就是這些國(guó)家的政府和企業(yè)緊密相關(guān)，導(dǎo)致國(guó)家政府人員和企業(yè)之間相互串通勾結(jié)，造成經(jīng)濟(jì)丑聞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)也會(huì)滋生貪污腐敗現(xiàn)象，對(duì)于東南亞的經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生進(jìn)一步的推動(dòng)影響。在這種管理體制下，作為公共管理者的政府往往是把自己當(dāng)作民眾的“大家長(zhǎng)”，過多地去干預(yù)社會(huì)事務(wù)的決策，這實(shí)際上是公共管理者對(duì)于自己角色的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。在這種專制體制下的管理，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，它的弊端也就顯現(xiàn)出來(lái)了。因此，公共管理者在推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地對(duì)自己的角色進(jìn)行定位。

值得注意的是，在20世紀(jì)后現(xiàn)代化國(guó)家中，有許多國(guó)家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)總量積累階段，常常通過國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)原始積累的職能，擔(dān)負(fù)著對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置的職能以及維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和國(guó)家平穩(wěn)發(fā)展的職能。雖然這些職能與20世紀(jì)前現(xiàn)代化國(guó)家存在著許多本質(zhì)性的差別，但是在其運(yùn)作調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)時(shí)對(duì)于社會(huì)的過度干預(yù)仍然保留著傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)制”社會(huì)的影子。因此，在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程改革時(shí)，公共管理者應(yīng)當(dāng)首先明確自己的角色定位，把握好在改革中的原則。

二、社會(huì)分工對(duì)公共管理者角色轉(zhuǎn)變的影響

公共管理者的角色體系往往由國(guó)家和社會(huì)的類型所決定。取決于政府和國(guó)家的組建體制，從更深層次意義上來(lái)說(shuō)，取決于在現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)的分化程度。例如，在傳統(tǒng)社會(huì)中，家庭往往承擔(dān)著居住、教育、生產(chǎn)和秩序保障等社會(huì)職能。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會(huì)分工的不斷細(xì)化，家庭所承擔(dān)的各種職能已經(jīng)不能與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，因此家庭的多種社會(huì)功能就會(huì)進(jìn)行分化。以教育為例，隨著社會(huì)分工的不斷細(xì)化，對(duì)于專業(yè)技能的要求不斷提高，而家庭的教育職能也就不能夠達(dá)到社會(huì)的發(fā)展要求，因此家庭的教育職能則會(huì)分化出來(lái)，由現(xiàn)代化意義上的教育機(jī)構(gòu)學(xué)校來(lái)承擔(dān)。而與傳統(tǒng)意義上的學(xué)校相比，現(xiàn)代化的學(xué)校則具有不同的含義。傳統(tǒng)意義上的學(xué)校往往集宗教教育、知識(shí)傳授以及封建思想的傳播為一體；而現(xiàn)代化意義上的學(xué)校，則只保留了學(xué)校的基本職能，把學(xué)校所承擔(dān)的宗教和政治職能分離出去由其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。在傳統(tǒng)意義上的社會(huì)中，雖然社會(huì)系統(tǒng)也能夠得到分化，所承擔(dān)的社會(huì)職能具有不同的性質(zhì)，然而經(jīng)濟(jì)和政治文化等體系都是僵硬地融合在一起，服從同樣的原則束縛。例如，在傳統(tǒng)社會(huì)形式下，中國(guó)的建筑、音樂、體育等不同的活動(dòng)都要服從尊卑有別的原則來(lái)行事。在這種傳統(tǒng)文化影響下，承擔(dān)著公共管理的“官”的角色則往往是一種混合著各種職能的綜合性個(gè)體。其往往承擔(dān)著父母官的責(zé)任，又承擔(dān)著司法和執(zhí)法的職能。但是，在現(xiàn)代社會(huì)下，官員作為公共管理者的職能保留了下來(lái)，其司法執(zhí)法和救濟(jì)等其他職能則分化為其他的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。同時(shí)，各個(gè)領(lǐng)域都具有一定的自主權(quán)，體現(xiàn)出了機(jī)構(gòu)活動(dòng)的自主性，只需要遵循自身的邏輯和規(guī)律來(lái)進(jìn)行就可以了。因此，公共管理者也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種方法，將自身的角色進(jìn)行定位和選擇，實(shí)現(xiàn)自身角色的轉(zhuǎn)化。

實(shí)現(xiàn)自身角色的轉(zhuǎn)化首先就是公共管理者從承擔(dān)義務(wù)的總負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)分工的單一角色。由于各個(gè)國(guó)家和民族的歷史發(fā)展不同，這里的總負(fù)責(zé)人指的是在中國(guó)的特殊背景下執(zhí)行公共管理的職能。在中國(guó)傳統(tǒng)教育觀念內(nèi)，修身治國(guó)平天下，往往是士大夫的追求，為官者則是要為人父母官，為官一任造福一方。正是基于這樣的文化背景，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中管理階層所承擔(dān)的是社會(huì)共同體中的總負(fù)責(zé)人。正是基于這樣的名義，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理者在承擔(dān)著管理職責(zé)的同時(shí)，往往也肩負(fù)著對(duì)于資源的分配和對(duì)于各種具體社會(huì)事務(wù)的決策權(quán)利，使得公共管理者在社會(huì)群體中處于較高的社會(huì)階層，從傳統(tǒng)社會(huì)的士農(nóng)工商的社會(huì)階層排列中就可以看出來(lái)。而在現(xiàn)代社會(huì)中，這種傳統(tǒng)觀念仍然會(huì)對(duì)公共管理者產(chǎn)生一定的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)該做什么？不應(yīng)該做什么？不只是中國(guó)出現(xiàn)這樣的問題，在目前的國(guó)際社會(huì)中仍然是一個(gè)值得探究的問題。

三、理性對(duì)待公共管理者的角色轉(zhuǎn)變

這里首先要指出一點(diǎn)，在公共管理者進(jìn)行角色轉(zhuǎn)化時(shí)，并沒有固定的角色轉(zhuǎn)化模式。就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不一定是人類在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一種最優(yōu)選擇一樣，在進(jìn)行公共角色選擇時(shí)，仍然有許多其他的選擇。但是，在對(duì)公共角色進(jìn)行整體把握時(shí)，應(yīng)當(dāng)用理性的觀念去看待問題。根據(jù)各個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，采用不同的角色定位和轉(zhuǎn)化方式。例如，在原發(fā)型的現(xiàn)代化國(guó)家中，當(dāng)公共管理者從傳統(tǒng)的思想觀念中轉(zhuǎn)化出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了歷史思想的解放時(shí)，很快就轉(zhuǎn)向了絕對(duì)的教育文憑制度。這樣就使得社會(huì)群落中形成了一種教育屏障，正是由于公共管理者在角色轉(zhuǎn)化中沒有把握好理性的態(tài)度，從感性升華為理性，根據(jù)實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)的探究來(lái)建立起合理的教育制度。在我國(guó)也存在著類似的問題，而我國(guó)實(shí)行的九年義務(wù)教育制度就是對(duì)于傳統(tǒng)教育屏障的一種沖擊，打破了改革中出現(xiàn)的各種障礙。當(dāng)然，在現(xiàn)階段公共管理者進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)化前，也并非完全不需要顧及到民族文化中所積聚的傳統(tǒng)積極性因素。在中華傳統(tǒng)文化中有許多觀念還是值得借鑒和利用的。對(duì)于傳統(tǒng)文化中的精華，我們應(yīng)當(dāng)加以利用，對(duì)于其中的糟粕，我們則應(yīng)予以拋棄。理性地去看待公共管理者的角色轉(zhuǎn)變，既不要采用絕對(duì)的經(jīng)驗(yàn)主義，也不要完全拋棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及科學(xué)的研究，提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變方案，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、科學(xué)化角色定位。

四、總結(jié)

現(xiàn)階段，我們正處于工業(yè)文明時(shí)期，而在接下來(lái)的社會(huì)發(fā)展中一定會(huì)有更高層次的文明類型出現(xiàn)，在那種更高層次的文明社會(huì)中，公共管理者也會(huì)采用與之相適應(yīng)的更高層次的管理模式。但是，在現(xiàn)階段，我們需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，仍然需要采用工業(yè)文明來(lái)作為政府進(jìn)行管理的依據(jù)，進(jìn)行公共管理角色的選擇。因此，在不斷推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府作為公共管理者應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)和角色定位，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人民生活水平不斷提升，而履行好公共管理的義務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)：

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