閆 建，鄭迦元

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部， 重慶 400041)

2017年8月以來，北上廣深4個一線城市，以及武漢、杭州、鄭州、福州、南京等8個二線城市針對共享單車過度投放、亂停亂放等問題相繼頒布了“禁投令”，暫停共享單車的新增投放。簡單的“禁”雖然暫時緩解了當前的亂象，但這種急踩剎車的行為治標不治本，不僅降低了政府部門的執(zhí)行能力，還易催生部門內(nèi)部懶政怠政等行政風氣，沒有實現(xiàn)黨的十九大報告中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[1]，也不利于“打造共建共治共享的社會治理格局”[1]。因此，在處理共享單車引發(fā)的城市治理難題時，我們需要讓政府、企業(yè)、公眾等各方在平等交流的基礎上，積極地表達各自意愿，開展協(xié)商對話，實現(xiàn)協(xié)同治理。這種協(xié)同的“治”能夠更好地“滿足公眾出行需求、有效解決城市交通出行‘最后一公里’問題、緩解城市交通擁堵、構建綠色出行體系”[2]。

一、當前共享單車治理中的困境

共享單車是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下衍生出的新興事物，它對政府城市治理能力和企業(yè)經(jīng)營管理水平提出了新的挑戰(zhàn)，對公眾的道德素養(yǎng)也提出了新的要求。在未實現(xiàn)協(xié)同治理前，共享單車的治理過程中存在著一系列的問題。

(一)政府責任界定不清，參與治理的政策執(zhí)行力低

在共享單車治理的過程中，政府作為市場的“守夜人”，應充分發(fā)揮對市場監(jiān)管的職能，從而更好地為社會服務。但在實際監(jiān)管共享單車運營的過程中，卻存在著不少監(jiān)管的難點。

第一，共享單車管理部門繁多，職能職責分工不明確。對于城市治理中存在的共享單車亂投和亂停亂放等現(xiàn)象，政府管理部門的責任不明，尤其是交通、城管、住建等部門的管理范圍沒有劃分清楚，導致該管的沒有管好、不該管的亂管等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。其中，涉及到各部門職責交叉的事項，更是都不愿意管，這樣的政府監(jiān)管模式只能造成資源浪費，最終以“一禁了之”收場。第二，政策執(zhí)行力低下。在2017年8月，由國家交通運輸部等10個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》中，第4條明確提出，“要科學有序地投放共享單車”[2]。但自該文件下發(fā)后，在一、二線城市中，尤其是北京、上海、廣州、深圳，共享單車過量投放的情況仍層出不窮，這說明雖然國務院相關部門頒布了合理控制企業(yè)投放共享單車的規(guī)范性文件，但是各地政府尚未針對共享單車的過量投放進行有效的控制，導致各地區(qū)無法從源頭上遏制共享單車數(shù)量的迅猛增加。

(二)企業(yè)管理失責亂象，參與治理的管理規(guī)范度差

在共享單車治理的過程中，企業(yè)作為共享單車的提供者，需盡可能為公眾營造一個良好的騎行空間，但企業(yè)在追求自身經(jīng)濟利益最大化的時候，可能會忽視社會責任。

一方面，企業(yè)間的無序競爭導致了治理的困難。據(jù)全球領先的互聯(lián)網(wǎng)第三方數(shù)據(jù)挖掘整合機構——艾媒咨詢發(fā)布的《2017Q1中國共享單車市場研究報告》顯示，截至2017年3月，我國共享單車的總投放量已經(jīng)達到400萬輛，并且有超過10家共享單車企業(yè)正在全國各地投放自家品牌的自行車[3]。品牌的多樣化給消費者帶來了更多的騎行福利，同時也給城市帶來了超負荷的承載壓力。這種初期以占有更多市場份額為手段的惡性競爭，會使本身具有利用價值的資源閑置起來，導致企業(yè)運維難、政府監(jiān)管難、公眾騎行難。另一方面，企業(yè)的管理失責導致了治理的困難。針對車輛的亂停亂放現(xiàn)象，共享單車企業(yè)已經(jīng)通過不斷增加線下運維人員，有序地安置共享單車的停放，但該問題在一、二線城市依舊沒有得到很好的解決，未實現(xiàn)車輛的理想停放狀態(tài)，究其根本在于共享單車企業(yè)為了謀取利益，在發(fā)現(xiàn)一些市民違規(guī)停車時，并未及時采取扣除該用戶信用分甚至押金等措施，而是放任這種行為不加管束。

(三)市民素質(zhì)良莠不齊，參與治理時的整體積極性弱

在共享單車治理的過程中，這種所有權和使用權分開的分享經(jīng)濟模式，雖然增加了市民在使用時的獲得感，卻忽略了對市民責任感的強調(diào)。

首先，市民在使用共享單車時的責任感較低。市民在使用共享單車時，事實上也是在追求自身利益的最大化，為了方便自身出行，有的市民隨意停放車輛。由于破壞共享單車的邊際成本低，甚至出現(xiàn)了將共享單車噴上油漆改裝為私人自行車的現(xiàn)象，使得共享單車資源成了“公地悲劇”。其次，市民看到共享單車遭損壞后的道德感低。由于少數(shù)用戶對共享單車的肆意破壞、亂停亂放，造成了城市道路擁擠，企業(yè)運維成本增加，但不少市民依舊對此現(xiàn)象視而不見，參與治理的積極性弱。這無疑給企業(yè)帶來了更大的運維難度，降低了企業(yè)在擺放安置共享單車停車位時的效率，也會導致政府在處理共享單車的亂象時無法及時找到問題的根源所在，增加了政府城市治理的成本。

二、協(xié)同治理理論的提出及特征

協(xié)同治理理論作為協(xié)同論和治理理論的交叉新興理論，對社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展起著至關重要的作用。同時，該理論為提升政府治理公共事務能力創(chuàng)造了良好的契機，我們需要把握協(xié)同治理理論的相關觀點及特征，為共享單車的發(fā)展提供建設性的指導意見。

(一)協(xié)同治理理論的提出

聯(lián)合國全球治理委員會闡述了協(xié)同治理的含義，即多個利益沖突的主體，通過協(xié)調(diào)、聯(lián)合的方式讓行動不斷持續(xù)進行的過程。其重點討論了治理主體的多元化、治理結構的多樣化、聯(lián)合動態(tài)系統(tǒng)和各子系統(tǒng)的合作。協(xié)同治理理論在西方已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，被應用于政治學、社會學、管理學等學科領域，對其他學科的研究也起到了極大的輔助作用。Agranoff等認為協(xié)同治理是為了制定執(zhí)行公共政策、管理公共事務，單一或多個公共機構和非國家部門利害關系人達成共識的協(xié)商集體決策過程[4]。美國學者Ansell等認為協(xié)同治理是指通過與政府以外的生產(chǎn)者一起努力、共享自由裁量權的手段，來獲得官方選定的公共目標[5]。

近年來，我國一些涉及該領域的研究人員也開始對協(xié)同理論進行探究，并重點針對其目的、執(zhí)行特征等方面展開深入的分析。其中，重要的觀點包括：協(xié)同治理是多中心主體通過協(xié)同合作的手段參與治理[6]。協(xié)同治理理論的核心內(nèi)容是發(fā)揮政府、非營利組織、企業(yè)、公民個人多元主體的作用，使他們在參與公共生活的同時，也加入到公共管理的過程，形成和諧高效的治理網(wǎng)絡[7]。協(xié)同治理是指在管理公共事務時，政府、民間組織和個人等子系統(tǒng)，借助系統(tǒng)中社會諸要素間非線性的協(xié)調(diào)、整合、互動，產(chǎn)生新能量，實現(xiàn)治理效能最大化，達到增加公共利益目的的過程[8]。綜上所述，協(xié)同治理理論可以被認為是在社會各子系統(tǒng)具體的運作過程中，為了使治理主體多元化、效能最優(yōu)化、公共利益最大化，最終實現(xiàn)各利益相關者和政府部門協(xié)同參與到社會治理活動中的行為方式。

(二)協(xié)同治理理論的主要特征

從目前已有的協(xié)同治理理論文獻中可以看出，該理論還存在整體框架模糊、內(nèi)容涉及范圍較窄、理論應用于實際的范例較少等問題。因此，為了把協(xié)同治理理論更廣泛地運用于現(xiàn)實生活、提高政府治理能力、發(fā)揮社會各方力量、使多數(shù)利益相關者都能參與到治理活動中來，就必須把握協(xié)同治理理論的主要特征，為社會公共事務的治理提供多種解決方案。

協(xié)同治理理論作為一門新興理論，我們需從治理主體、子系統(tǒng)和規(guī)則三方面來分析它與其他理論范式的主要區(qū)別：第一，治理主體的多元性。協(xié)同治理的主體包括政府、企業(yè)、民間組織、家庭等，它強調(diào)主體的多樣性。其目的是充分利用社會中的各組織資源，打破政府始終處于核心權威地位的局面，實現(xiàn)參與社會治理中各主體利益的均衡化。第二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性。在協(xié)同治理的過程中，需保證治理主體具有平等自愿參與的權利，不能讓任何主體始終處于交換的主導地位，政府也不能通過強制的手段，去阻礙各個組織間建立平等自愿的協(xié)商對話，旨在打造一個復雜、動態(tài)、多樣、協(xié)同的治理空間。第三，規(guī)則制定的共同性。協(xié)同治理的過程，換言之就是集體行為的過程，其規(guī)則的制定是建立在各子系統(tǒng)相互信任的基礎上。盡管多數(shù)時候政府部門會在規(guī)則制定中扮演主導者的角色，但協(xié)同治理規(guī)則實質(zhì)上還是各組織之間共同協(xié)作和商議的結果。

三、共享單車協(xié)同治理的意義

協(xié)同治理理論要求我們系統(tǒng)化地看待經(jīng)濟社會的發(fā)展，相信整體力量大于部分力量之和。在共享單車快速發(fā)展的過程中，我們需要合理地運用協(xié)同治理理論，更好地實現(xiàn)共享單車治理的服務精準化，達成政府、市場、公眾三方利益的均衡化，努力尋找到三方利益的最大公約數(shù)[9]。

(一)有利于提升政府的治理能力

從政府角度出發(fā)，共享單車的協(xié)同治理能夠讓政府與共享單車運營企業(yè)一同搭建更好的合作交流平臺。共享單車作為城市交通中少有的綠色出行方式，在解決城市“最后一公里”出行難問題的同時，又積極響應了國家綠色出行、低碳環(huán)保的號召。共享單車的協(xié)同治理模式有利于促成政企合作新模式的產(chǎn)生，引導各企業(yè)間形成戰(zhàn)略合作關系，促進政府加快職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府，激發(fā)市場活力，不斷提升政府治理能力和水平。

(二)有利于促進市場的良性發(fā)展

從企業(yè)角度出發(fā)，共享單車的協(xié)同治理能夠更好地規(guī)范企業(yè)整體發(fā)展，避免同質(zhì)化的惡性競爭。共享單車企業(yè)投放的初衷不應是利用占據(jù)市場份額的手段擴大對共享單車市場的供應量來維持企業(yè)盈利的營銷優(yōu)勢，企業(yè)應研發(fā)出一種合理化的可持續(xù)發(fā)展的營銷模式。政府引導企業(yè)向規(guī)范化管理發(fā)展，強化企業(yè)的社會責任，避免車輛的過量投放。同時，督促企業(yè)定時定量進行車輛檢查維修；公眾也可督促企業(yè)向便民化、利民化方向發(fā)展，及時清理廢棄車輛，維修老舊破損車輛，定時把違規(guī)停放的共享單車擺放至規(guī)定的停車范圍內(nèi)。

(三)有利于增強市民的獲得感

從公眾角度出發(fā)，共享單車的協(xié)同治理是公眾謀取利益的最佳途徑。打造全方位、多元化的治理模式是為公眾提供保護自身訴求、維護自身利益的最好平臺，通過協(xié)同治理的良好渠道，打通政府、企業(yè)、公眾三方的溝通交流障礙，讓公眾在參與協(xié)同治理時也能擁有話語權。同時，這種多元化的治理模式還可以滿足多方利益，彌補市場失靈，增強市民的獲得感、滿意度，從而發(fā)展出一條便民、利民的共享單車治理之路。

四、共享單車協(xié)同治理的路徑

共享單車協(xié)同治理是在尊重市場運行規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮政府、市場、社會三方的治理力量，以建立公共信任為出發(fā)點，整合各主體資源，提高社會治理的效率。在這一過程中要秉承結果理念、顧客理念、共享理念，構建協(xié)同治理的事前預防、事中協(xié)調(diào)、事后獎懲機制。

(一)共享單車協(xié)同治理的主體

共享單車協(xié)同治理的主體大致可劃分為3個部分——政府、市場、社會。政府主體的職能在于制定共享單車相應的規(guī)范管理制度和對共享單車事前、事中、事后發(fā)生的問題進行檢查、督促和監(jiān)管，實現(xiàn)既掌舵又劃槳的目的。市場主體是指共享單車運營企業(yè)，具體包括摩拜、ofo、永安行等，其職能主要涉及金融、技術、管理等，金融職能涵蓋共享單車的融資、籌資，技術職能包括共享單車以及配套設施的研發(fā)，管理職能含有投放、運維、安全保障等。社會主體是指公眾，其中不止是共享單車的使用者，還有社區(qū)居民以及租賃自行車商販、人力車司機等。

(二)共享單車協(xié)同治理的理念

共享單車所擁有的環(huán)保、低碳、自由及便捷等屬性，令其深受市民喜愛，整個產(chǎn)業(yè)具有較強的經(jīng)濟價值和市場熱度。但政府在治理共享單車問題上可能還存在一定的思想束縛，目前也很少有監(jiān)管機構能夠在關注經(jīng)濟發(fā)展效能的同時，兼顧實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和和諧社會構建的要求[10]。因此我們認為，在共享單車協(xié)同治理的過程中應當尋求一定的思想解放，樹立結果理念、顧客理念和共享理念來引導共享單車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

結果理念。結果理念在共享單車協(xié)同治理語境下的核心內(nèi)容是注重各主體最終所獲得的效益和結果。在共享單車協(xié)同治理的過程中，各主體由于追求自身利益的最大化，難免會陷入“囚徒困境”。因此，我們需要樹立結果理念，使得各方的利益均衡化，從而避免“公地悲劇”的發(fā)生。從政府角度出發(fā)，投放共享單車的目的在于緩解城市交通擁堵現(xiàn)象，創(chuàng)造美好的城市環(huán)境。因此，政府要做好對共享單車企業(yè)的監(jiān)管工作，同時鼓勵更多的市民采用綠色出行方式。從企業(yè)角度出發(fā)，其目的在于盈利和搶占更多的市場份額。因此，共享單車企業(yè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃安排良好的配套設施，建立誠信體系、信用機制，做好線上線下運營工作，給公眾提供使用便利。從公眾角度出發(fā)，其目的是快速便捷地使用共享單車、方便自身出行。因此，公眾就需要遵守交通規(guī)則、停放規(guī)則，規(guī)范自身行為，使共享單車能夠可持續(xù)地被利用。

顧客理念。顧客理念在共享單車協(xié)同治理語境下的核心內(nèi)容是為了讓共享單車使用者享受到最佳的服務，同時激發(fā)企業(yè)技術創(chuàng)新水平，促使政府為維護公眾利益而提供更全面的監(jiān)管。在共享單車協(xié)同治理中，公眾作為公共服務的享受者，在消費中理應獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務，而企業(yè)作為共享單車提供的主體，政府作為共享單車發(fā)展的引導者，需要樹立顧客至上理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，厘清政府、企業(yè)的責任范圍[11]。為使更多的市民能夠在騎行的過程中擁有滿足感、幸福感，企業(yè)需要不斷提升自己的服務能力，政府也需加大監(jiān)管力度，從共享單車的放、行、停等三個方面提供更加優(yōu)質(zhì)的服務保障。

共享理念。共享理念在共享單車協(xié)同治理語境下的核心內(nèi)容是實現(xiàn)多方主體數(shù)據(jù)的共享、管理的共商。一方面，在共享單車協(xié)同治理的過程中開放政府、企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)信息，能夠加快多方協(xié)同治理的效率，充分利用現(xiàn)代化科學技術，如大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段，匯聚數(shù)據(jù)橋梁，使政府、企業(yè)、公眾在平等協(xié)商的基礎上，構建互相信任的機制，增加三方的互動頻次，保障新信息更具時效性和實用性。另一方面，數(shù)據(jù)共享是管理共商的前提，要構建三方協(xié)同治理的局面，就必須在數(shù)據(jù)、信息開放共享的環(huán)境下，加大三方間的溝通交流，構建制度性的信用機制，讓共享單車企業(yè)通過政府提供的監(jiān)控數(shù)據(jù)，合理規(guī)劃投放數(shù)量、投放區(qū)域；讓用戶通過共享單車企業(yè)提供的無樁停放點，規(guī)范停放共享單車；讓政府通過用戶反饋的意見信息，完善相關公共政策。

(三)共享單車協(xié)同治理的機制

我們認為可以從參與治理的主體出發(fā)，建立共享單車協(xié)同治理的事前預防機制、事中協(xié)調(diào)機制和事后獎懲機制，對共享單車發(fā)展的全過程進行有效地監(jiān)督管理，協(xié)同各方利益，達到最佳治理效果。

建立共享單車協(xié)同治理的事前預防機制。預防而不是治療，在共享單車的協(xié)同治理過程中，政府、企業(yè)和公眾三方主體要互相督促做好事前的預防工作，建立共享單車協(xié)同治理的事前預防機制，使共享單車的管理更具有前瞻性[11]。一方面，在車輛投放上，政府部門可利用大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術，根據(jù)城市的個性化需求，控制投放量。同時，針對一、二線城市出現(xiàn)的過度投放情況，應利用實時數(shù)據(jù)分析出車輛集中使用點，讓企業(yè)能夠更合理地規(guī)劃投放區(qū)域。針對三、四線城市出現(xiàn)的市場準入門檻高、使用率過低等情況，政府可降低市場準入門檻，讓共享單車企業(yè)能夠進入三、四線城市。此外，還要加強三、四線城市對于綠色出行理念的宣傳力度，讓更多的市民加入到低碳騎行的隊伍中。企業(yè)要開發(fā)實時精準的數(shù)據(jù)監(jiān)控軟件，收集每輛共享單車的騎行時長、范圍，對其騎行涉及的區(qū)域進行精準定位，從而合理地安排不同類型共享單車的投放區(qū)域。市民可通過政府、企業(yè)的官方互動平臺及時反映自身需求，讓政府能正確督促、合理引導共享單車企業(yè)投放，讓企業(yè)能夠獲取用戶意見，改善自身投放方案。另一方面，在合理規(guī)劃停車點問題上，政府可督促共享單車企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術構建智能化網(wǎng)路，努力實現(xiàn)車輛停放點與地鐵站、公交站的無縫連接。共享單車企業(yè)可以通過大數(shù)據(jù)采集大多數(shù)用戶長期選擇共享單車停放的區(qū)域，根據(jù)熱力圖合理劃分停車位[13]。市民可進入各大共享單車公司的官方微信號、微博等網(wǎng)絡信息平臺，提出個人對于停車位設置的意見或建議。

建立共享單車協(xié)同治理的事中協(xié)調(diào)機制。溝通協(xié)同是實現(xiàn)共享單車協(xié)同治理的重要環(huán)節(jié)，政府的適當干預、企業(yè)的自主調(diào)節(jié)以及公眾的積極參與都需要搭建彼此之間相互溝通的橋梁。建立共享單車協(xié)同治理的事中協(xié)調(diào)機制，可以提高政府政策制定的準確性、企業(yè)管理的時效性、用戶使用的便捷性[14]。一方面，建立各主體之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。各個管理共享單車的政府部門間應進行充分的溝通協(xié)作，協(xié)同聯(lián)動地制定共享單車的鼓勵規(guī)范政策意見。共享單車企業(yè)可以聯(lián)合起來建立數(shù)據(jù)信息共享庫，對共享單車進行精準投放，共同參與停車點的規(guī)劃和安排。騎行用戶、社區(qū)組織、摩的司機、自行車租賃商販、人力/電動三輪車司機等主體之間可以相互溝通自身的利益訴求，針對共享單車企業(yè)做得不合理的地方，共同協(xié)商，提出合理的意見或建議并能夠反饋給政府部門。另一方面，建立各主體之間的外部協(xié)調(diào)機制。針對慢行車道的規(guī)劃問題，政府部門要在做好宏觀調(diào)控工作的同時，收集企業(yè)的騎行數(shù)據(jù)信息、公眾的出行需求，完善車道規(guī)劃路線。針對車輛亂停亂放的問題，企業(yè)要做好共享單車線下維護工作，對公眾反饋的意見進行及時處理，對政府部門提出的要求進行及時整改。針對車輛損壞嚴重的問題，公眾也可向共享單車企業(yè)反饋共享單車損壞的情況，構建信用評分機制，維護共享單車健康發(fā)展。

建立共享單車協(xié)同治理的事后獎懲機制。事后獎懲機制的建立與完善是從根本上保障共享單車協(xié)同治理更好更快進行的重要制度，它具有激勵和控制的雙重效果。在共享單車的多元主體協(xié)同治理過程中，可以采取獎勵機制和懲罰機制相結合的方式，對共享單車企業(yè)和騎行用戶的行為進行規(guī)范和約束。一方面，建立企業(yè)與用戶之間的信用獎懲機制。針對用戶騎行違法違規(guī)問題，共享單車企業(yè)可以采取聯(lián)合收集信息的方式，組建信用信息聯(lián)盟小組，獲得用戶信用記錄。還可以通過構建企業(yè)和用戶之間的基礎信用數(shù)據(jù)平臺，對騎行表現(xiàn)較好的星級用戶，獎勵騎行小時、升級使用套餐、幾天內(nèi)騎行免押金等；對于騎行表現(xiàn)較差、信用分數(shù)較低的用戶，根據(jù)信用負分值決定暫停該用戶的騎行時間。另一方面，建立政府與企業(yè)之間的信用獎懲機制。采用企業(yè)信用積分模式，根據(jù)各企業(yè)對共享單車的日常管理表現(xiàn)評出不同等級的星級企業(yè)，根據(jù)企業(yè)的星級評估結果，做出相應的獎懲措施：獲得三至五星的共享單車企業(yè)，每年可適當提高共享單車的投放準入量，獲得一至三星的共享單車企業(yè)，鼓勵其針對不足之處進行整改。對于負分嚴重的共享單車企業(yè)，相關政府部門可針對其違反的具體事項實施處罰，輕則處以罰款，重則要求其退出市場。

五、結語

綠水青山就是金山銀山，鼓勵和支持共享單車行業(yè)的發(fā)展能夠更好地促進經(jīng)濟社會的進步，積極發(fā)揮政府，企業(yè)，公眾的協(xié)同治理力量，有助于構建我國共建共享共治的社會治理格局，讓城市交通出行更加綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。提倡使用共享單車，正是因為它解決了城市“最后一公里”的難題，緩解了城市交通的擁堵，踐行了低碳出行的觀念。由此可見，在面對當下乃至今后共享單車治理中所出現(xiàn)的難點問題時，政府、市場、公眾更需要攜起手來，共同構建協(xié)同治理機制，積極探索出一條適合我國共享單車協(xié)同治理發(fā)展的道路。