郭增躍

(山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012)

2017年，山西省首次開展了全省營造林工程綜合核查工作。據(jù)統(tǒng)計，此次核查涉及22項工程，共組織240人次分三批抽查了縣級實施單位的7.537×104hm2林地、362.7 km林道、15個濕地公園和163個村莊綠化。通過核查，摸清了各實施單位、各工程項目的實施結(jié)果，客觀、全面、真實地反映了全省營造林工程建設(shè)的實績和成效。筆者在查清結(jié)果的基礎(chǔ)上，重點分析了各工程存在的主要問題以及產(chǎn)生的原因，找到了影響造林成效的關(guān)鍵，以期為省廳營造林工程決策提供依據(jù)。

1 核查發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.1 民生林業(yè)發(fā)展滯后

現(xiàn)代林業(yè)是生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)的統(tǒng)一。受傳統(tǒng)思想的影響和自然條件的制約，山西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而分散，投入不足，技術(shù)服務(wù)支撐薄弱，管理粗放，效益低下；加工企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)化程度低，天然灌木林資源開發(fā)利用少。

1.2 林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃連續(xù)性差

各地受重視程度、政績觀的影響，林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃在實際執(zhí)行時，往往與落實脫節(jié)，執(zhí)行力不強(qiáng)，連續(xù)性差，生態(tài)建設(shè)成效無法持續(xù)保障。

1.3 造林面積完成率低

從工程核查結(jié)果來看，造林面積完成率低，未完成當(dāng)年國家林業(yè)局、省政府下達(dá)的造林計劃任務(wù)。

1.4 造林質(zhì)量差

從2017年核查總體情況來看，全省造林質(zhì)量良莠不齊，不容樂觀。有的市縣以次充好，作業(yè)設(shè)計差，苗木等級次，整地規(guī)格低，栽植質(zhì)量差，澆水次數(shù)少，監(jiān)督不到位；有的市縣存在形式主義嚴(yán)重、近處栽大苗、遠(yuǎn)處栽小苗等造林質(zhì)量問題。

2 形成問題的原因

2.1 領(lǐng)導(dǎo)不夠重視

從全省來看，大多數(shù)市縣林業(yè)局長政策把握準(zhǔn)確、工作盡職盡責(zé)。但有個別領(lǐng)導(dǎo)上任不久，尚處摸索階段，存在對造林工程不夠重視等問題。

2.2 林農(nóng)牧矛盾比較突出

核查發(fā)現(xiàn)，越是生態(tài)脆弱的地方，林牧矛盾越突出；越是貧困的地方，林農(nóng)矛盾越突出。以五臺林局為例，2012年至2016年造林失敗面積8 000 hm2，6 133 hm2是牛羊危害所導(dǎo)致，占比達(dá)73%以上。

2.3 作業(yè)設(shè)計質(zhì)量不高

從核查總體情況來看，各專項工程沒有統(tǒng)一設(shè)計范本及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；作業(yè)設(shè)計審批不嚴(yán)、執(zhí)行不力，缺乏科學(xué)性，以油松、側(cè)柏、山桃、山杏為主栽樹種，純林多、混交林少，針葉樹多、闊葉樹少，喬木林多、灌木林少的問題依然突出，無法構(gòu)建健康穩(wěn)定、林優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林發(fā)展不平衡，尤其是灌木經(jīng)濟(jì)林發(fā)展意識不夠、動力不足。

2.4 造林工程投資不足

核查中發(fā)現(xiàn)，造林工程項目普遍存在投資不足的問題。如，未成林管護(hù)項目投資150元/hm2，但真正用于管護(hù)的經(jīng)費(fèi)少，導(dǎo)致管護(hù)人員不落實、管護(hù)責(zé)任不明確、管護(hù)效果不明顯；森林撫育項目投資1 800元/hm2，不夠用于修枝、補(bǔ)植補(bǔ)造或松土、擴(kuò)穴、除草等撫育措施。據(jù)調(diào)查測算，我省石質(zhì)山區(qū)造林直接成本28 500元/hm2，間接成本4 275元/hm2，合計32 775元/hm2.而目前我省太行山綠化項目投資僅為7 500元/hm2～12 000元/hm2，投資不足的問題嚴(yán)重影響造林質(zhì)量和效果。

3 對策建議

3.1 創(chuàng)新制度

一是建立和落實林業(yè)生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核體系。將新造林面積、造林保存率、森林覆蓋率、森林火災(zāi)發(fā)生率、林地保有量納入縣級黨委、政府年度目標(biāo)責(zé)任制考核，實行嚴(yán)格的考核激勵制度。二是推進(jìn)集體林托管制度。根據(jù)《山西省永久性公益林保護(hù)條例》的規(guī)定，充分利用國有林場的人才、技術(shù)、隊伍優(yōu)勢，將托管的集體林納入國家和地方林業(yè)重點工程建設(shè)范圍，開展科學(xué)經(jīng)營，提升林地綜合利用效率和管護(hù)效率，拓展造林空間，增加勞務(wù)收入。三是建立作業(yè)設(shè)計質(zhì)量評價體系。出臺作業(yè)設(shè)計管理規(guī)定，嚴(yán)格落實縣級編制、市級審批制度，提倡混交造林，優(yōu)先選用鄉(xiāng)土闊葉樹種，為提高造林質(zhì)量奠定良好基礎(chǔ)。四是建立造林工程隊退出機(jī)制。加強(qiáng)對工程實施隊伍的考核，把工程建設(shè)進(jìn)度慢、質(zhì)量差的造林隊伍逐步淘汰，穩(wěn)步提升工程建設(shè)質(zhì)量。

3.2 加強(qiáng)管護(hù)

一是實行未成林管護(hù)全覆蓋。優(yōu)先對未成林進(jìn)行人員巡護(hù)全覆蓋，在重點區(qū)域嚴(yán)格落實管護(hù)責(zé)任，實行封山禁牧，確保未成林轉(zhuǎn)化成林。二是落實工程化管護(hù)機(jī)制。省廳修訂完善未成林管護(hù)辦法，市縣出臺未成林管護(hù)實施細(xì)則，建立鄉(xiāng)級管護(hù)隊、村級管護(hù)組，提高村民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。三是加強(qiáng)管護(hù)責(zé)任監(jiān)管。將未成林管護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范疇，嚴(yán)格落實各級領(lǐng)導(dǎo)的管理、保護(hù)和監(jiān)督責(zé)任，從目標(biāo)和責(zé)任層面推動未成林管護(hù)。

3.3 規(guī)范管理

一是嚴(yán)格落實社員進(jìn)退機(jī)制，督促合作社隨時將參與造林的社外勞力吸納進(jìn)合作社，保證社員穩(wěn)定參與。二是創(chuàng)新完善議標(biāo)落實機(jī)制，變普惠性議標(biāo)為競爭性議標(biāo)，合理安排合作社造林任務(wù)。三是優(yōu)化工程資金撥付機(jī)制，改變過去定期定額撥付機(jī)制，通過核定完成量情況撥付工程款，以引導(dǎo)合作社加快造林進(jìn)度、保證造林質(zhì)量，建立“造林越快、撥付越多”的競爭性機(jī)制。四是嚴(yán)格實行勞務(wù)支付監(jiān)管，明確社員勞務(wù)發(fā)放占比、貧困社員勞務(wù)占比的年度考核標(biāo)準(zhǔn)。五是樹立一批造林質(zhì)量高、扶貧成效好的標(biāo)兵合作社，并進(jìn)行表彰獎勵，發(fā)揮典型示范作用。六是加強(qiáng)對扶貧攻堅造林專業(yè)合作社的管理，培訓(xùn)一定數(shù)量有資質(zhì)的技術(shù)員對造林工程進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)與把關(guān)。

3.4 籌措資金

一是增加退耕還林資金。在國家退耕還林補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，對退耕農(nóng)戶再補(bǔ)助現(xiàn)金4 500元/hm2，再通過種苗造林補(bǔ)助配套，使貧困縣種苗造林補(bǔ)助達(dá)到12 000元/hm2，非貧困縣種苗造林補(bǔ)助達(dá)到7 500元/hm2.二是加大對未成林造林地?fù)嵊茏o(hù)資金的投入。學(xué)習(xí)借鑒大同市未成林管護(hù)辦法，由市級財政再補(bǔ)助150元/hm2的管護(hù)費(fèi)用，保障未成林管護(hù)全覆蓋。三是新造林管護(hù)由承擔(dān)造林任務(wù)的實施主體負(fù)責(zé)，從造林投資中拿出10%的資金用于3年內(nèi)新造林的管護(hù)，確保造林驗收合格。

3.5 解決林農(nóng)牧矛盾

一是在禁牧的同時幫助養(yǎng)殖戶找到新的謀生手段。如，優(yōu)先聘請有管護(hù)能力的養(yǎng)殖戶為護(hù)林員，給予一定的管護(hù)勞務(wù)費(fèi)；也可積極引導(dǎo)養(yǎng)殖戶發(fā)展林下藥材、食用菌等，增加其收入。二是地方政府要出臺相關(guān)規(guī)定，落實新造林地的禁牧工作。按照山西省人民政府令第210號《山西省封山禁牧辦法》，把禁牧工作落到實處，對違反禁牧管理辦法者，嚴(yán)厲查處。三是劃定部分放牧區(qū)并實行輪牧，給畜牧業(yè)留下發(fā)展空間。四是適當(dāng)增加沙棘混交林面積。油松等與沙棘混交造林，整合資金投入可達(dá)9 000元/hm2.沙棘既能防止牛羊等牲畜啃食，又能提高土壤肥力，有利于油松等苗木生長。五是合理規(guī)劃林糧間作。針對不同造林工程、苗木生長不同時期，在不影響林木成長的情況下，允許進(jìn)行林糧間作，增加農(nóng)民收入。