馮 偉，何廣禮，杜寶紅

(錫林郭勒職業(yè)學院，內(nèi)蒙古 錫林浩特 026000)

十八大報告首次將生態(tài)文明建設(shè)納入國家“五位一體”總體布局中，并以“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”為題闡述了生態(tài)文明建設(shè)的意義、方針及發(fā)展方式。十八屆三中全會指出“用制度保護生態(tài)環(huán)境”。十八屆五中全會提出“十三五”時期我國發(fā)展的指導思想，又一次將生態(tài)文明建設(shè)納入整體發(fā)展中。十九大報告指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。生態(tài)文明建設(shè)已成為全面建成小康社會，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標及中華民族偉大復興中國夢的一個重要基礎(chǔ)和組成部分。

草原生態(tài)保護是生態(tài)文明建設(shè)的一個重要內(nèi)容，有學者對生態(tài)文明建設(shè)的科學內(nèi)涵與基本路徑進行了詳細闡述，提出生態(tài)文明建設(shè)理論框架和體系，草原生態(tài)文明建設(shè)被列為一個方面〔1〕。2016年中央一號文件指出適當提高草原生態(tài)保護補償標準及擴大重大保護工程范圍，2017年中央一號文件指出實施草原休養(yǎng)生息規(guī)劃，繼續(xù)實施退牧還草工程，2018年中央一號文件指出要擴大退耕還林還草、退牧還草，建立成果鞏固長效機制。這充分體現(xiàn)了黨和國家對草原生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)的決心，也為草原生態(tài)保護及生態(tài)文明建設(shè)指明了方向、提供了保障。錫林郭勒草原鮮碧如畫，一望無際，更是最佳的天然牧場之一；同時，錫林郭勒草原是祖國正北方重要的生態(tài)屏障，是京津風沙源、退耕還林還草等生態(tài)工程的重點區(qū)域，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。

目前，錫林郭勒草原生態(tài)保護取得了顯著成效，但仍存在一些問題〔2-6〕。在生態(tài)文明建設(shè)思想的指導下，如何更加有效的開展錫林郭勒草原生態(tài)保護，成為錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展亟需解決的關(guān)鍵問題之一。本文系統(tǒng)分析了近些年來錫林郭勒草原生態(tài)保護工程、成效及相關(guān)政策，以新時代生態(tài)文明建設(shè)思想為指導，探討了新形勢下錫林郭勒草原生態(tài)保護建議與對策，為政府決策提供建議。同時，也將對錫林郭勒草原生態(tài)文明建設(shè)提供指導，為我國草原生態(tài)保護提供一定借鑒。

1 錫林郭勒草原生態(tài)保護工程

草原“三化”(退化、沙化、鹽漬化)是內(nèi)蒙古草原面臨的主要生態(tài)問題，20世紀60年代內(nèi)蒙古草原“三化”面積18%，80年代39%，本世紀初已達到62%〔7〕，草原生產(chǎn)力嚴重下降，制約社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。為此，從“十五”開始將退牧還草、圍欄封育、沙源治理等重大生態(tài)工程納入五年計劃，通過近二十年的治理與保護，取得了顯著成效〔2-6〕。

1.1 實施的草原保護工程

京津風沙源治理工程：2002年3月國務(wù)院正式批準實施京津風沙源治理工程規(guī)劃(2001-2010)，2012年9月，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了京津風沙源治理二期工程規(guī)劃(2013-2022)，兩期工程實施范圍均包括錫林郭勒盟所有旗、縣、市，即干旱沙化(退化)草原治理區(qū)、渾善達克沙地治理區(qū)〔8-10〕。京津風沙源工程建設(shè)中，錫林郭勒盟啟動了系列林業(yè)工程，“十二五”期間，建成了錫林郭勒盟多倫縣樟子松百萬畝基地。錫林郭勒盟“十二五”期間全力抓好四個百萬畝工程，分別為渾善達克沙地百萬畝沙地榆復壯建設(shè)工程、百萬畝“三松”基地建設(shè)工程、百萬畝灌木柳復壯更新和林沙產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程、百萬畝退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育工程〔11〕?！笆濉逼陂g重點抓好六個百萬畝工程建設(shè)，完成其中五個百萬畝建設(shè)任務(wù)，使一半以上重度沙化區(qū)得到有效治理〔12〕。

退耕還林還草工程：內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步做好退耕還林(草)試點工作的若干意見》(國發(fā)〔2000〕24號)，制定了《退耕還林(草)工程管理辦法(試行)》(內(nèi)政辦發(fā)〔2001〕26號)。2002年1月國家正式啟動該項工程，并出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》(國發(fā)〔2002〕10號)。錫林郭勒盟正藍旗、多倫縣截止到2005年完成退耕76.4萬畝〔13〕。2014年啟動了新一輪退耕還林還草，日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委、財政廳、林業(yè)廳、農(nóng)牧業(yè)廳、國土資源廳下達內(nèi)蒙古自治區(qū)2018年退耕還林還草工程建設(shè)任務(wù)95.6萬畝，其中，下達錫林郭勒盟鑲黃旗4000畝〔14〕。

草原保護區(qū)建設(shè)：內(nèi)蒙古錫林郭勒草原保護區(qū)初建于1985年，1997年晉升為國家級自然保護區(qū)。2005年，保護區(qū)面積由原來的10786平方公里調(diào)整為5800平方公里，主要保護對象為草甸草原、典型草原、沙地疏林草原和河谷濕地生態(tài)系統(tǒng)，對生物多樣性及瀕危物種實行特殊保護〔15〕。

生態(tài)保護紅線：2015年3月，錫林郭勒盟成立生態(tài)保護委員會，并提出將錫林郭勒盟85%的面積劃入生態(tài)保護紅線。從2016年開始，錫林郭勒盟將對紅線區(qū)域內(nèi)的工礦企業(yè)實行逐步退出。未來5年，計劃關(guān)停礦山數(shù)量100個以上〔16〕。黨的十八屆三中全會明確提出劃定生態(tài)保護紅線，用制度保護生態(tài)環(huán)境〔17-18〕，計劃完成全國一張圖。按照國家、自治區(qū)要求內(nèi)蒙古自治區(qū)要在2018年底完成生態(tài)保護紅線劃定、上報工作。要按照草原生態(tài)保護紅線的內(nèi)容及工作要求科學、合理的劃定生態(tài)保護紅線〔18-19〕。

1.2 草原保護工程效果

通過草原生態(tài)保護工程采取的對現(xiàn)有植被的保育、人工種草造林、飛播造林、退牧還草、草地治理等生物措施，以及小流域治理、舍飼禁牧、生態(tài)移民等政策措施，使植被覆蓋度增加，可治理的沙化土地基本得到治理，從總體上遏制土地沙化的擴展趨勢，沙塵天氣及災(zāi)害明顯減少，生態(tài)逐漸好轉(zhuǎn)〔8,20-21〕。

治理工程實施后，錫林郭勒典型草原區(qū)和渾善達克沙地治理區(qū)，群落的植物種數(shù)量變化不明顯，但每個植物種的蓋度顯著增大；草原平均單產(chǎn)逐年上升，草產(chǎn)量增加明顯；與非工程區(qū)相比，植被蓋度平均提高15%左右，植被高度平均增加9.7cm左右；在草原生長旺季后期，工程區(qū)的草原長勢偏好〔10,22-23〕。沙源治理重點監(jiān)測旗縣與2001年相比，鑲黃旗、錫林浩特市、東烏珠穆沁旗植被蓋度提高7.0%-9.0%，平均干草產(chǎn)量增幅7.5-18.6kg/畝；沙化面積與2001年相比減少了14.1%-41.6%〔6〕。2005-2014年錫林郭勒盟沙漠化土地面積呈現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢，沙漠化開始退縮〔24〕。

實施治理工程后，錫林郭勒草原整體生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益顯著〔13〕。同時，自然保護區(qū)保護了錫林河流域范圍內(nèi)半干旱氣候條件下發(fā)育在栗鈣土上的典型草原生態(tài)系統(tǒng)、在半濕潤氣候條件下發(fā)育在黑鈣土上的草甸草原生態(tài)系統(tǒng)、草原地帶沙地森林生態(tài)系統(tǒng)以及河谷濕地生態(tài)系統(tǒng)等結(jié)構(gòu)與功能的完整性〔15〕。

2 錫林郭勒草原保護政策

草原生態(tài)補償機制：2011年起，國家在內(nèi)蒙古等8個主要草原牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制〔25〕。主要包括實施禁牧補助、實施草畜平衡獎勵、績效考核獎勵。2016年12月錫林郭勒盟行政公署辦公廳印發(fā)了《錫林郭勒盟草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》，這是新一輪的草原生態(tài)保護補獎?wù)?，實施方案明確指出全盟草原生態(tài)保護補助獎勵政策總規(guī)模27177萬畝，新一輪補獎區(qū)劃分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，并明確了補獎標準及配套扶持政策〔26〕。

圍封轉(zhuǎn)移：從2002年開始，以國家建設(shè)項目為依托，錫林郭勒盟盟委、行署決定實施以“圍封禁牧、收縮轉(zhuǎn)移、集約經(jīng)營”為主要內(nèi)容的圍封戰(zhàn)略。將全盟劃分為“四區(qū)六帶十四基點”。按照生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”結(jié)合，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益“三效”統(tǒng)一的要求，總體上用9年時間，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件和人民生活明顯改善，生產(chǎn)經(jīng)營方式明顯轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平明顯提高，地區(qū)經(jīng)濟實力和競爭力明顯增強的目標〔27〕。

生態(tài)移民：2001年開始，錫林郭勒盟在“圍封轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略指導下實施了生態(tài)移民工程，引導牧民向水源條件較好、通電、通路、通電話、通電視的城鎮(zhèn)周邊集中，2002年開始大規(guī)模移民，主要釆用項目移民、自主轉(zhuǎn)移和政策引導三種方式，安置措施有整村迀移、插花式遷移兩種方式〔28〕。

休牧、禁牧和輪牧政策：錫林郭勒盟從2002年實施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略開始，就把禁牧、輪牧，尤其是春季休牧作為牧區(qū)一項基本制度。對草原進行大面積圍封，有計劃、有安排、分步驟地實行禁牧。

禁牧舍飼：2002年國家在沙源治理工程中增加了禁牧舍飼試點工程，以在牧草返青期實施春季休牧為主，輔之以全年禁牧和劃區(qū)輪牧的方式組織實施了禁牧舍飼項目。從解決對草原的利用方式和放牧強度問題入手，在牧草返青期，普遍推行“春季休牧”；在植被狀況相對較好的地區(qū)，積極推行“劃區(qū)輪牧”；在草原退化嚴重的地區(qū)，重點推行“圍封禁牧”〔28〕。

新型工業(yè)化：錫林郭勒盟按照“轉(zhuǎn)人、減畜、增收”六字方針，采取綜合措施恢復和保護草原生態(tài)。錫林郭勒盟盟委和行署認為，每轉(zhuǎn)移一名牧民，就相當于使1平方公里的草場得到休養(yǎng)生息，只有增收才能最終保證“轉(zhuǎn)人”和“減畜”目的的實現(xiàn)，才能真正為草原生態(tài)減壓，工業(yè)太薄弱，對于支持和反哺生態(tài)建設(shè)的能力薄弱，才造成了農(nóng)牧民增收難，超載過牧和草原生態(tài)環(huán)境的惡化〔29〕。

3 錫林郭勒草原生態(tài)保護存在的問題

經(jīng)過十多年的艱苦努力，錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)取得了一定的成績，草原生態(tài)得到明顯治理，從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，草原生態(tài)呈現(xiàn)出“面上總體惡化趨勢有所緩解，點上(項目區(qū))經(jīng)過治理明顯好轉(zhuǎn)”的態(tài)勢。但從總體上看，治理的速度仍然趕不上沙化退化的速度，由于自然、地理及人為等多因素的影響，錫林郭勒草原部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境仍較脆弱，生態(tài)保護依然存在一些突出問題，草原生態(tài)保護與建設(shè)任務(wù)依然十分艱巨。

草地是一個整體，系統(tǒng)論認為部分無論如何相加都不能大于整體的功能和價值。更為嚴重的是，草原治理過程中涉及到的經(jīng)濟利益分配，生產(chǎn)生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)制度沒有得到妥善和有效處理，出現(xiàn)新的社會問題，產(chǎn)生巨大的社會阻力，使得草原生態(tài)治理和建設(shè)面臨一定的困難。同時，草原生態(tài)治理政策的局限性也逐步突顯，草原生態(tài)治理政策和措施帶來的社會問題比較突出，草原生態(tài)治理面臨新的困境。資金短缺、政策銜接不暢、牧民增收困難等都是急需解決的問題，這些問題說明，錫林郭勒草原生態(tài)補償現(xiàn)實不容樂觀，急需進一步完善〔30〕。

綜合來說，錫林郭勒草原生態(tài)保護存在以下七方面的問題亟待解決：治理措施與手段單一化實施，沒有精準分類到地塊并結(jié)合區(qū)域生態(tài)特點、經(jīng)濟狀況分類實施；工程措施與保障制度落實后缺乏系統(tǒng)的跟蹤監(jiān)測及效益評估；科技創(chuàng)新不足，采用的治理技術(shù)及措施缺乏創(chuàng)新或組裝配套；草原鼠蟲害監(jiān)測與防治的資金投入不足；宣傳效果不佳，農(nóng)牧民草原生態(tài)保護相關(guān)知識及意識依然淡薄；沙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)牧民增收與草原保護矛盾依然存在；草原違法事件依然存在，草原執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)依然嚴峻。

4 習近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想的核心價值

習近平總書記在黨的十九大報告中，首次將“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”寫入了中國共產(chǎn)黨的黨代會報告，且在表述中與“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”一并，成為新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的思想和基本方略。“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”，是習近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想的核心價值觀，是習近平賦予當代中國和世界生態(tài)文明建設(shè)的自然辯證法，為從根本上科學認知生態(tài)文明、踐行生態(tài)文明提供了價值遵循和實踐范式。經(jīng)濟要發(fā)展，但不能以損壞生態(tài)環(huán)境為代價，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，建設(shè)生態(tài)良好的文明社會，謀求可持續(xù)發(fā)展。

習近平新時代生態(tài)文明的建設(shè)思想，為錫林郭勒草原生態(tài)保護指明了方向、指明了道路。我們要堅守草原生態(tài)保護紅線，以草原承載力為基礎(chǔ)，堅定走綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展之路。

5 生態(tài)文明建設(shè)下的錫林郭勒草原生態(tài)保護建議與對策

錫林郭勒草原生態(tài)形勢仍然十分嚴峻，草原生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)面臨著“逆水行舟，不進則退”的關(guān)鍵階段。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，如何又好又快的保護草原生態(tài)已成為新形勢下的一個嶄新課題。十三屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，組建國家林業(yè)和草原局，也是為草原生態(tài)保護及草原生態(tài)文明建設(shè)提供了保障。錫林郭勒草原生態(tài)保護應(yīng)當以生態(tài)文明思想為指導，加強科技創(chuàng)新與政策保障，抓好現(xiàn)代畜牧業(yè)及沙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅定不移的守好生態(tài)紅線，謀求“綠水青山就是金山銀山”。結(jié)合草原保護現(xiàn)狀、存在的問題及全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃、內(nèi)蒙古“十三五”生態(tài)保護規(guī)劃、內(nèi)蒙古“十三五”草原保護規(guī)劃，提出如下建議與對策，供交流探討。

(1)科技創(chuàng)新、組裝配套，推進草原生態(tài)治理工程

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加大京津風沙源治理工程科技創(chuàng)新水平，有選擇性的綜合利用各種技術(shù)、組裝配套并結(jié)合退耕還林還草工程，形成草原生態(tài)治理綜合模式示范區(qū)，在錫林郭勒草原生態(tài)保護中加以推廣應(yīng)用。提高草原生態(tài)保護工程治理效果的可持續(xù)發(fā)揮。

(2)精準區(qū)劃、精準分類、精準實施、精準監(jiān)測

草原精準區(qū)劃，類型精準分類，技術(shù)與措施精準實施，效果與過程精準監(jiān)測是實現(xiàn)草原生態(tài)保護工程治理效果可持續(xù)發(fā)揮的有效途徑，是構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障，維護北方生態(tài)安全和“一路一帶”建設(shè)的重要保障。

(3)嚴守生態(tài)保護紅線，謀求綠色發(fā)展

科學劃定生態(tài)保護紅線，將所有自然保護區(qū)納入紅線的同時，要保留城市經(jīng)濟發(fā)展所需的土地空間。生態(tài)保護紅線劃定后，并不是不能利用草原，而是要保護性利用，以“綠水青山就是金山銀山”的思想指導綠色發(fā)展。

(4)加大科技投入，提高鼠蟲害監(jiān)測與防治

加大科技投入，避免過多使用化學類藥劑，提高生物防治技術(shù)研究。同時，連續(xù)性、系統(tǒng)性的監(jiān)測草原鼠蟲害發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，做好鼠蟲害發(fā)生預防預報工作。

(5)發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)及沙草產(chǎn)業(yè)

在確保生態(tài)安全的前提下，努力轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)經(jīng)營方式，走內(nèi)涵型畜牧業(yè)，努力發(fā)展節(jié)草(料)、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)省勞力的效益畜牧業(yè)，努力提高畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益。沙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要向生態(tài)、生產(chǎn)并重，又要向生態(tài)優(yōu)先的方向發(fā)展，也要向多功能、現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化融合的方向轉(zhuǎn)變，充分利用好草原地區(qū)豐富的光能、風能資源。

(6)加大宣傳與培訓力度

加大生態(tài)文明思想及草原生態(tài)保護制度宣傳，采用多種宣傳方式，提高農(nóng)牧民意識。同時，對實施的草原生態(tài)保護工程相關(guān)技術(shù)、草原生態(tài)保護相關(guān)制度措施進行培訓，提高農(nóng)牧民保護草原生態(tài)的知識與能力。

(7)嚴格執(zhí)行休牧、輪牧及草原生態(tài)補償機制

嚴格執(zhí)行草原休牧、輪牧及草原生態(tài)補償機制，維持草畜平衡，落實增牛減羊，保護草原生態(tài)。同時，按照自治區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付辦法，逐步增加對國家和自治區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)多樣性優(yōu)先保護區(qū)、自然保護區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)草原重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域全覆蓋，建立多元化補償機制。

(8)創(chuàng)新監(jiān)管體制與保障措施

建立“天地一體化”草原生態(tài)監(jiān)測體系，加強衛(wèi)星和無人機航空遙感技術(shù)應(yīng)用，提高生態(tài)遙感監(jiān)測能力。建立生物多樣性地面觀測體系，建設(shè)一批相對固定的生態(tài)保護紅線監(jiān)控點。全面開展生態(tài)保護紅線、重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)評估。完成草原生態(tài)狀況調(diào)查與評估，形成定期評估機制。將評估結(jié)果作為規(guī)劃編制、生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)監(jiān)管制度的重要參考。