中國(guó)食品安全追溯制度的構(gòu)建探討

李佳潔，任雅楠，王艷君，馬婉禎

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

食品追溯制度起源于1997年，由歐盟為應(yīng)對(duì)“瘋牛病”問(wèn)題而提出在牛肉供應(yīng)鏈中實(shí)施[1-2]。之后，食品安全追溯制度作為加強(qiáng)食品安全信息傳遞、降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)的手段，被世界各國(guó)普遍采納和推廣，并通過(guò)立法的形式確立下來(lái)[3-6]。建立和發(fā)展食品安全追溯制度是國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)，是保證食品安全的必然。

我國(guó)早在2001年就已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到建立食品安全追溯制度的必要性，特別是近幾年對(duì)這項(xiàng)制度的重視程度不斷增加，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出要“建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度”；2014、2015年3月李克強(qiáng)總理作的政府工作報(bào)告中均明確提出要“建立從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)的可追溯體系”、“建立健全消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管、追溯、召回制度”。“國(guó)家建立食品安全全程追溯制度”在2015年被正式寫(xiě)入新《食品安全法》法中并專(zhuān)款規(guī)定。2016年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕95號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)了應(yīng)加快應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品、食品追溯體系。2016年4月，食品藥品監(jiān)管總局起草了《關(guān)于進(jìn)一步完善食品藥品追溯體系的意見(jiàn)》，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。以上無(wú)一不展示出國(guó)家對(duì)食品安全追溯制度及體系建設(shè)的重視，食品安全追溯制度已作為食品安全治理中的重要制度被確立下來(lái)。

然而經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)食品安全追溯制度的構(gòu)建仍處于起步階段，國(guó)家及地方在建立食品安全追溯制度過(guò)程中面臨多重困難。本研究在梳理我國(guó)食品安全追溯制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)探討當(dāng)前食品安全追溯制度構(gòu)建過(guò)程中存在的問(wèn)題及挑戰(zhàn)，并提出構(gòu)建思路。

1 中國(guó)食品安全追溯系統(tǒng)建立及應(yīng)用現(xiàn)狀

根據(jù)食品（農(nóng)產(chǎn)品）追溯系統(tǒng)內(nèi)的信息交互方式的不同，可以將追溯系統(tǒng)分為兩種形式：其一，相關(guān)產(chǎn)品的追溯信息保存于企業(yè)內(nèi)部，供應(yīng)鏈中各參與主體及相關(guān)利益者遵循既定的追溯規(guī)則，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈條中信息的逐級(jí)傳遞，這種信息交互方式稱(chēng)為鏈條式傳遞，這樣所形成的追溯系統(tǒng)是以企業(yè)為主導(dǎo)建立的；其二，將產(chǎn)品相關(guān)信息保存在第三方（信息中心），由第三方負(fù)責(zé)，對(duì)鏈條內(nèi)的追溯信息進(jìn)行統(tǒng)一的管理，以滿(mǎn)足相關(guān)參與方、監(jiān)管部門(mén)以及消費(fèi)者的多方追溯需求，這種信息交互方式稱(chēng)為共享式傳遞，這樣所形成的追溯系統(tǒng)可由政府或行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方為主導(dǎo)建立[7]。我國(guó)過(guò)去10余年在國(guó)家和地方所建立的眾多食品（農(nóng)產(chǎn)品）安全追溯系統(tǒng)主要以共享式傳遞為主，主要由各級(jí)政府及行政部門(mén)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建立一定領(lǐng)域范圍內(nèi)的追溯信息平臺(tái)。

我國(guó)最早在2004年就已經(jīng)開(kāi)始由政府主導(dǎo)嘗試建立食品追溯系統(tǒng)，國(guó)家農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局、國(guó)家條碼推進(jìn)工程辦公室等先后開(kāi)展了一批食品（農(nóng)產(chǎn)品）安全追溯系統(tǒng)的試點(diǎn)示范工程，例如山東壽光“蔬菜安全可追溯性信息系統(tǒng)研究及應(yīng)用示范工程”等。之后的10余年間，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了多項(xiàng)追溯系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，例如，2008年農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了“農(nóng)墾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”[8]；2010年商務(wù)部啟動(dòng)了“肉菜流通追溯體系建設(shè)項(xiàng)目”[9]；2013年國(guó)家質(zhì)檢總局下屬單位中國(guó)物品編碼中心建立了國(guó)家食品安全追溯平臺(tái)[10]；2016年4月農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目正式進(jìn)入實(shí)施階段[11]等。

除了中央政府在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)以外，過(guò)去的10多年更是各地方建設(shè)食品追溯系統(tǒng)的活躍期，除了多地政府配合農(nóng)墾系統(tǒng)、商務(wù)部建立的中央系統(tǒng)下的追溯子系統(tǒng)以外，還自建了多個(gè)食品及食用農(nóng)產(chǎn)品安全追溯系統(tǒng)，例如“北京市農(nóng)業(yè)局食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”[12]、“江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”[13]、“陜西省榆林市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯系統(tǒng)”[14]、“四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”[15]、“福建省廈門(mén)市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”[16]等。在中央政府的財(cái)政扶持及地方配套資金的支持下，地方政府十分重視食品安全追溯系統(tǒng)的建設(shè)和推進(jìn)，積極性很高，并且紛紛將建立追溯系統(tǒng)視為提升監(jiān)管效率、改善當(dāng)?shù)厥称钒踩珷顩r的重大舉措來(lái)推進(jìn)。

不可否認(rèn)，我國(guó)國(guó)家及地方共享式食品追溯系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，在項(xiàng)目規(guī)劃、硬軟件設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及相關(guān)方面的科學(xué)研究均取得了顯著的成效[17-19]。然而，在系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中，各地政府部門(mén)耗費(fèi)了大量的資源用于搭建追溯平臺(tái)，追求一體化交易機(jī)、溯源電子秤等硬件設(shè)備的配備，提高軟件智能化程度和增加基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；在巨大的投入下，追溯系統(tǒng)是否被實(shí)施并維持良好的運(yùn)作，能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，能否發(fā)揮預(yù)期的作用，是值得深入探索的問(wèn)題。

2 中國(guó)食品安全追溯系統(tǒng)建立及應(yīng)用中面臨的問(wèn)題

美國(guó)學(xué)者Golan依據(jù)追溯系統(tǒng)的自身特點(diǎn)設(shè)定了衡量追溯系統(tǒng)實(shí)施效力的3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：寬度、深度和精確度；其中寬度用于描述追溯系統(tǒng)記錄信息的數(shù)量，深度用于描述系統(tǒng)向前或向后能追溯的距離，精確度用于描述系統(tǒng)能夠準(zhǔn)確確定問(wèn)題源頭或產(chǎn)品某種特性的能力[20]。如果使用這3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量我國(guó)目前主要的食品安全追溯系統(tǒng)模式——政府主導(dǎo)共享式系統(tǒng)的實(shí)施效力，可探究出其背后存在的主要問(wèn)題，下面分別予以闡述。

2.1 政府有限投入限制追溯系統(tǒng)的寬度

由于目前國(guó)家及地方共享式追溯系統(tǒng)多基于建立電子信息化平臺(tái)并進(jìn)行各類(lèi)信息的采集，系統(tǒng)對(duì)技術(shù)的要求貫穿始終，需要信息平臺(tái)建設(shè)與維護(hù)、檢測(cè)設(shè)備購(gòu)置、終端信息采集設(shè)備建設(shè)與維護(hù)、軟件開(kāi)發(fā)等技術(shù)投入和資金投入，而且這樣的投入是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，否則難以保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行。根據(jù)筆者對(duì)陜西省某市農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣枰獮樵圏c(diǎn)農(nóng)業(yè)合作社提供所有的技術(shù)設(shè)備支持，包括建立產(chǎn)品農(nóng)藥殘留自檢速測(cè)室、配備農(nóng)殘速測(cè)儀等檢測(cè)設(shè)備、搭建產(chǎn)品追溯平臺(tái)及向生產(chǎn)基地企業(yè)配備二維碼打印機(jī)、針式打印機(jī)、掃描槍、電腦等設(shè)備。另一方面，電子信息化追溯系統(tǒng)的技術(shù)性決定了對(duì)操作人員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和知識(shí)普及的重要意義，這也需要政府對(duì)各環(huán)節(jié)追溯主體進(jìn)行信息采集、系統(tǒng)維護(hù)培訓(xùn)等進(jìn)行人力投入，特別是源頭的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，由于其普遍存在文化程度較低的情況，缺乏對(duì)追溯系統(tǒng)的概念認(rèn)識(shí)，不懂得如何操作相關(guān)設(shè)備和信息輸入；因此需要政府持續(xù)的扶持和指導(dǎo)，甚至政府可能需要幫助聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員專(zhuān)門(mén)進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)。政府對(duì)追溯系統(tǒng)在人力、物力、財(cái)力方面均需要進(jìn)行大量持續(xù)的投入，因此項(xiàng)目支持是推動(dòng)追溯體系建設(shè)的重要保障[21]。而目前情況是，政府通常一次性投資追溯系統(tǒng)的前期建設(shè)，但對(duì)后期維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的投入有限，例如，四川省從2010年起正式啟動(dòng)可追溯系統(tǒng)建設(shè)以后，縣對(duì)每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金僅5萬(wàn) 元，投入不足難以保持系統(tǒng)的正常運(yùn)行和充分利用[22]。因此，政府對(duì)追溯系統(tǒng)的有限投入限制了追溯系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行和有效利用，限制了追溯系統(tǒng)中信息記錄的可持續(xù)性和數(shù)量保證，限制了追溯系統(tǒng)的寬度。

2.2 政府的監(jiān)管職能限制追溯系統(tǒng)的深度

2013年國(guó)務(wù)院對(duì)食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，規(guī)定對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施分段監(jiān)管模式，農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門(mén)履行食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé)，食品藥品監(jiān)管部門(mén)履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)。分段監(jiān)管的職能劃分在一定程度上限制了食用農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)在整條供應(yīng)鏈上建設(shè)的流暢性，特別是由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)獨(dú)立主導(dǎo)建設(shè)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，追溯深度僅限于從農(nóng)田到進(jìn)入外埠批發(fā)市場(chǎng)之前的范圍，影響了追溯的深度。2014年11月，農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，提出兩部門(mén)應(yīng)做好食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)的有機(jī)銜接；新修訂的《食品安全法》第四十二條第四款也明確了“國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門(mén)建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制”，然而系統(tǒng)如何共建仍在研究過(guò)程中。

另外，食品安全屬地監(jiān)管也限制了地方級(jí)食品安全追溯系統(tǒng)的追溯深度，特別是食用農(nóng)產(chǎn)品，多以大宗批發(fā)外銷(xiāo)為主，發(fā)送至全國(guó)各地批發(fā)市場(chǎng)，難以實(shí)現(xiàn)全程追溯，地方食品追溯系統(tǒng)之間難以協(xié)調(diào)，不能實(shí)現(xiàn)真正的信息共享，當(dāng)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題時(shí)，單一系統(tǒng)很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 企業(yè)缺乏參與動(dòng)機(jī)制約追溯系統(tǒng)的精確度

國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對(duì)企業(yè)建立追溯系統(tǒng)的動(dòng)機(jī)、意愿、激勵(lì)因素和成本收益等方面進(jìn)行了大量研究[23-27]，總體來(lái)說(shuō)，企業(yè)參與共享式追溯系統(tǒng)缺乏參與動(dòng)機(jī)，原因如下。1）企業(yè)加入共享式追溯系統(tǒng)所產(chǎn)生的成本和收益的平衡性決定了企業(yè)的參與動(dòng)機(jī)。在政府補(bǔ)貼有限的情況下，追溯系統(tǒng)的運(yùn)行無(wú)疑會(huì)增加供應(yīng)鏈上各企業(yè)的標(biāo)識(shí)購(gòu)買(mǎi)、信息采集、錄入、查詢(xún)等額外成本[28-29]，食品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)缺乏開(kāi)展食品安全追溯體系建設(shè)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力[30]。尤其是對(duì)于全國(guó)性的大型企業(yè)，則可能面臨被要求加入多地方追溯系統(tǒng)的局面，而各地追溯系統(tǒng)多自成體系，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)需要應(yīng)對(duì)多個(gè)追溯系統(tǒng)的要求，造成企業(yè)很大的困擾和額外負(fù)擔(dān)。如果此時(shí)加入追溯系統(tǒng)不能給企業(yè)帶來(lái)更高的溢價(jià)收益和品牌競(jìng)爭(zhēng)力，將進(jìn)一步抑制企業(yè)參與的積極性[31-32]。2）食品作為快速消費(fèi)品，食品安全信息產(chǎn)生的速度快、信息量大；因此，為保證系統(tǒng)中大數(shù)據(jù)的完整性，監(jiān)管部門(mén)會(huì)要求入網(wǎng)企業(yè)及時(shí)上傳食品安全信息至平臺(tái)上。例如，2015年7月上海市政府頒布的《上海市食品安全信息追溯管理辦法》中，詳細(xì)規(guī)定了相關(guān)食品（食用農(nóng)產(chǎn)品）追溯生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)經(jīng)營(yíng)者、零售經(jīng)營(yíng)者、餐飲服務(wù)提供者應(yīng)在追溯食品和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、交付后的24 h內(nèi)將相關(guān)信息上傳至食品安全信息追溯平臺(tái)，及明確了違反規(guī)定后的法律責(zé)任?！侗本┦惺称钒踩珬l例》（2012）第五十三條第二款也有類(lèi)似規(guī)定——“食品和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定記錄和報(bào)送相關(guān)信息”。這些規(guī)定不僅增加了企業(yè)額外負(fù)擔(dān)，更重要的是，沒(méi)有企業(yè)愿意通過(guò)“自我揭短”的方式來(lái)方便政府監(jiān)管，因此企業(yè)缺乏加入系統(tǒng)的動(dòng)機(jī)。3）企業(yè)還會(huì)擔(dān)心上傳至官方數(shù)據(jù)庫(kù)中的內(nèi)含重要商業(yè)秘密的檔案與標(biāo)簽信息被不慎或惡意泄露，不情愿或抵制提供完整的追溯信息，也影響企業(yè)參與動(dòng)機(jī)[33]。

因此，如果作為追溯信息核心提供者的企業(yè)缺乏參與動(dòng)機(jī)和積極性，將極大地影響追溯系統(tǒng)信息的真實(shí)性和可靠性，制約追溯系統(tǒng)的精確度，導(dǎo)致較難建立完備而理想的食品安全追溯系統(tǒng)，而低效的系統(tǒng)更加難以為企業(yè)增值，從而形成惡性循環(huán)。

綜合以上三點(diǎn)可以看出，我國(guó)由政府主導(dǎo)的共享式食品安全追溯系統(tǒng)在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過(guò)程中，在實(shí)現(xiàn)追溯寬度、深度和精確度方面均存在著系統(tǒng)性問(wèn)題，理想與現(xiàn)實(shí)之間差距明顯，追溯系統(tǒng)實(shí)施效力受到制約。國(guó)家花費(fèi)如此大的資源來(lái)建設(shè)食品安全追溯系統(tǒng)，卻沒(méi)有取得預(yù)期的效果，這十分值得反思。

追溯發(fā)力，制度先行。要想實(shí)現(xiàn)食品安全可追溯的目標(biāo)，必須首先在立法層面上構(gòu)建配套的制度體系，提高可追溯的強(qiáng)制性和約束力，建制度比建系統(tǒng)更緊迫更重要。

3 中國(guó)食品安全追溯制度的構(gòu)建探討

3.1 中國(guó)食品安全追溯制度的構(gòu)建步驟

2001年7月，上海市政府頒發(fā)了《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》，其中第十六條指出“生產(chǎn)基地在生產(chǎn)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量記錄規(guī)程，記載農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑使用以及防疫、檢疫等情況，保證產(chǎn)品的可追溯性”，這是最早將“追溯”制度化的地方性法規(guī)。但是，在之后10多年的時(shí)間里，我國(guó)食品安全追溯制度框架始終不明晰，無(wú)論是中央層面還是地方層面，我國(guó)目前追溯制度體系是不系統(tǒng)不連續(xù)的，對(duì)其的建立一直處于探索之中，相關(guān)部門(mén)規(guī)章及地方性法規(guī)中以“追溯體系建設(shè)管理辦法”類(lèi)居多，構(gòu)建中國(guó)食品安全追溯制度體系勢(shì)在必行。

2015年新修訂的《食品安全法》第四十二條第一次將“國(guó)家將建立食品安全全程追溯制度”寫(xiě)入法中，在中國(guó)食品安全追溯制度構(gòu)建中具有里程碑式的重大意義。但第四十二條中并沒(méi)有就如何建立追溯制度提出更明確的要求，第二、三款主要圍繞的還是建設(shè)追溯體系方面，包括國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，以及國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門(mén)建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制等。然而，并不能說(shuō)我國(guó)在法律層面沒(méi)有有關(guān)食品安全追溯制度的立法，實(shí)際上，我國(guó)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩大法律中，有很多有關(guān)追溯制度的“隱形”條款。因此，構(gòu)建中國(guó)食品安全追溯制度，并非從零開(kāi)始，而是應(yīng)該充分重視這些“隱形”條款，讓其發(fā)展為中國(guó)食品安全全程追溯制度框架下的重要組成部分，并成為各部門(mén)各地方政府制定具體追溯制度和管理辦法的重要依據(jù)。

圖1 追溯系統(tǒng)的功能Fig.1 Functions of food safety traceability system

如圖1所示，追溯系統(tǒng)的基本功能是信息的記錄和共享，信息查詢(xún)和信息標(biāo)識(shí)則屬于追溯系統(tǒng)的擴(kuò)展功能，是基本功能的延展[34]。構(gòu)建食品安全追溯制度的最核心目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)追溯的兩大基本功能——信息記錄和信息共享，即保障信息的完備性和準(zhǔn)確傳遞性。只有保障了這兩點(diǎn)，才有可能去討論信息標(biāo)識(shí)和信息查詢(xún)等擴(kuò)展功能，例如建立追溯信息查詢(xún)平臺(tái)。所以，筆者認(rèn)為構(gòu)建食品安全追溯制度，可以分為以下三步走。

第一步，強(qiáng)制落實(shí)食品供應(yīng)鏈各主體建立信息檔案制度。強(qiáng)制要求供應(yīng)鏈上生產(chǎn)、加工、流通、銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié)主體分別建立完備的信息檔案，包括生產(chǎn)信息檔案、出廠(chǎng)檢驗(yàn)信息檔案、經(jīng)營(yíng)信息檔案等，信息記錄既可以是電子形式，也可以是紙質(zhì)形式。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）第二十四條提出了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄”，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任?！妒称钒踩ā罚?009）中有7項(xiàng)條款強(qiáng)制要求食品（農(nóng)產(chǎn)品）生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者及進(jìn)口商對(duì)與食品安全相關(guān)的信息進(jìn)行記錄和標(biāo)識(shí)，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。2015年新修訂的《食品安全法》中與追溯制度相關(guān)的條款增至12 條，其中增加了農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)記錄、食品銷(xiāo)售記錄、食品添加劑的出廠(chǎng)檢驗(yàn)記錄、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄及進(jìn)口和銷(xiāo)售記錄、食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者實(shí)名登記、餐飲具獨(dú)立包裝標(biāo)識(shí)等多項(xiàng)要求。這些保障追溯信息完備的基本制度，必須予以強(qiáng)化并明確相關(guān)主體和監(jiān)管方各自的責(zé)任和義務(wù)。

第二步，強(qiáng)制落實(shí)供應(yīng)鏈各主體掌握其上下游企業(yè)信息的制度。上下游可追溯是實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈全程追溯的最低要求，而且已有研究表明，增強(qiáng)供應(yīng)鏈中任一環(huán)節(jié)的可追溯性，對(duì)供應(yīng)鏈上其他環(huán)節(jié)的企業(yè)提供更加安全的產(chǎn)品都具有促進(jìn)作用[35]。根據(jù)前面的分析，就我國(guó)的國(guó)情而言，首先落實(shí)供應(yīng)鏈各主體掌握其上下游企業(yè)信息的制度可能更好落地，如此既不會(huì)過(guò)多增加企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)，也可以推進(jìn)信息的傳遞性。相關(guān)信息包括進(jìn)貨查驗(yàn)信息記錄、銷(xiāo)售記錄、入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者實(shí)名登記信息等，信息記錄既可以是電子形式，也可以是紙質(zhì)形式。《食品安全法》中的有關(guān)食品（農(nóng)產(chǎn)品）進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、銷(xiāo)售記錄、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者實(shí)名登記等條款，為建立實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈上下游信息傳遞制度提供了法律保障。

第三步，鼓勵(lì)推廣追溯電子技術(shù)和標(biāo)簽化。在強(qiáng)制落實(shí)前兩步之后，可以鼓勵(lì)企業(yè)使用更先進(jìn)的電子化追溯系統(tǒng)，提供一些軟性的指南性文件。條件成熟的情況下，方可建立共享式食品安全追溯平臺(tái)。

3.2 中國(guó)食品安全追溯制度下利益相關(guān)方的角色定位

3.2.1 政府

在食品安全追溯制度中，政府的角色不應(yīng)該是追溯系統(tǒng)的建設(shè)者，而應(yīng)該回歸到制度的建立者和制度落實(shí)者的角色定位上，這也是其本職。政府應(yīng)保障追溯信息記錄完備性的強(qiáng)制制度的落實(shí)，不定期抽查企業(yè)記錄的完整性，懲罰違法者；應(yīng)保障追溯信息記錄可用性的強(qiáng)制制度的落實(shí)，可進(jìn)一步規(guī)定哪些信息是關(guān)鍵的追溯信息，制定標(biāo)準(zhǔn)化的信息記錄形式，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)信用體系，維護(hù)信息真實(shí)性，懲罰信息造假者。此外，政府還應(yīng)為企業(yè)建立追溯系統(tǒng)提供良好環(huán)境，鼓勵(lì)大型企業(yè)實(shí)行可追溯系統(tǒng)建設(shè)，然后逐漸擴(kuò)展到中小型企業(yè)[36]，應(yīng)保障各環(huán)節(jié)主體上下游信息通暢性的強(qiáng)制制度的落實(shí)，保障處于食品供應(yīng)鏈中下游的中小型加工、分銷(xiāo)企業(yè)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，順利獲得上游供應(yīng)商的食品安全相關(guān)信息。

因此，總體上說(shuō)，政府的角色應(yīng)該是建制度，而不是建系統(tǒng)；應(yīng)該是企業(yè)記錄追溯信息的監(jiān)督者，而非說(shuō)服企業(yè)入網(wǎng)的建設(shè)者；應(yīng)該是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，避免信息不統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)全鏈條的追溯。2014—2015年間，廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、青海省等食品藥品監(jiān)督管理局先后公布了《廣西壯族自治區(qū)食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全追溯管理制度（試行）》、《黑龍江省食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全追溯管理制度（試行）》、《青海省食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全追溯管理制度（試行）》，這些地方性規(guī)范文件較好地突出了追溯制度的核心內(nèi)涵，在闡述各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利、鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)加工企業(yè)采用信息化手段等方面，具有一定的借鑒意義。

3.2.2 企業(yè)

企業(yè)決定著信息記錄的完備程度和信息的可傳遞程度，應(yīng)在食品安全追溯制度下處于主導(dǎo)地位。因此，食品安全追溯制度應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)是追溯責(zé)任主體的觀(guān)念，建立信息記錄制度不是可做可不做的事情，必須做，不做就違法。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)自主建立更為完善的追溯系統(tǒng)，因?yàn)樵凇笆飞献顕?yán)”的《食品安全法》下，建立完備的信息記錄可成為食品安全事件中免責(zé)的重要依據(jù)，在首負(fù)責(zé)任制下，也便于繼續(xù)追償。另外，敢于讓消費(fèi)者來(lái)追溯的產(chǎn)品，一定是優(yōu)質(zhì)食品，建立追溯系統(tǒng)也可成為提升產(chǎn)品聲譽(yù)的手段。綜上，食品安全追溯制度既應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)，也應(yīng)注意調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，例如可以鼓勵(lì)企業(yè)參與追溯信息標(biāo)準(zhǔn)化的制定等，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

3.2.3 行業(yè)協(xié)會(huì)

行業(yè)協(xié)會(huì)作為第三方組織，應(yīng)成為政府與企業(yè)的橋梁，輔助制度落實(shí)。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)可以成為共享式追溯系統(tǒng)的建設(shè)者，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的角度建設(shè)追溯系統(tǒng)。貼了追溯標(biāo)識(shí)的同類(lèi)產(chǎn)品的安全更有保障，更有競(jìng)爭(zhēng)力，從而可吸引更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)加入追溯系統(tǒng)[37]。

3.2.4 消費(fèi)者

消費(fèi)者對(duì)追溯食品的購(gòu)買(mǎi)意愿已被廣泛研究[38-43]。消費(fèi)者影響市場(chǎng)，市場(chǎng)影響企業(yè)，因此消費(fèi)者在追溯制度構(gòu)建中也占有很重要的地位，只是一直以來(lái)消費(fèi)者對(duì)追溯概念的了解并不多[44-45]，或者在終端掃碼之后，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)期望的信息量，影響了其對(duì)追溯系統(tǒng)的印象。在這方面，追溯制度也要注重對(duì)消費(fèi)者力量的挖掘和引導(dǎo)，讓消費(fèi)者成為追溯制度的推動(dòng)者和監(jiān)督者。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)在食品安全追溯制度的構(gòu)建過(guò)程中走了一些彎路，但食品安全追溯制度作為食品安全治理的重要手段之一，仍具有不可替代的作用和功能，因此應(yīng)對(duì)制度建設(shè)予以充分重視。實(shí)現(xiàn)食品可追溯需要政府、企業(yè)、行業(yè)組織等多方協(xié)同努力才能實(shí)現(xiàn)。企業(yè)是建立追溯系統(tǒng)的主體，是追溯信息的記錄者和傳遞者，而政府是信息記錄和傳遞有效進(jìn)行的保障者，通過(guò)制定制度來(lái)規(guī)范相關(guān)行為。追溯系統(tǒng)建設(shè)需要技術(shù)，但技術(shù)并不是核心，制度是核心。光有制度還不夠，還需要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確保信息互聯(lián)互通，避免各自為戰(zhàn)，形成信息孤島。從頂層立法明確權(quán)責(zé)、制定配套制度、對(duì)制度實(shí)施反饋結(jié)果進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)，才是當(dāng)前發(fā)展食品安全追溯制度亟需進(jìn)行的工作。

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