王艷彬 張立志 杜金華

赤峰市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 內(nèi)蒙古 赤峰 024000

正文：

1 中央財(cái)政水利發(fā)展資金總體情況

1.1 資金管理辦法出臺(tái)背景

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）以及《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）等相關(guān)要求，為優(yōu)化財(cái)政資源配置，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，把“零錢”化為“整錢”，2016年12月2日，財(cái)政部廢止了《江河湖庫(kù)水系綜合整治資金使用管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)〔2016〕11號(hào)）、《農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金使用管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2015〕226號(hào)）等6項(xiàng)關(guān)于水利的資金管理辦法，以財(cái)農(nóng)[2016]181號(hào)印發(fā)了《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》，該辦法自2017年1月1日起施行。

1.2 資金支出方向

中央財(cái)政水利發(fā)展資金支出方向包括其廢止的6項(xiàng)資金管理辦法的全部用途，有以下十個(gè)方面：農(nóng)田水利建設(shè)、地下水超采區(qū)綜合治理、中小河流治理及重點(diǎn)縣綜合整治、小型水庫(kù)建設(shè)及除險(xiǎn)加固、水土保持工程建設(shè)、淤地壩治理、河湖水系連通項(xiàng)目、水資源節(jié)約與保護(hù)、山洪災(zāi)害防治和水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)，具體用途參考《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》。

2 中央水利發(fā)展資金使用中存在的誤區(qū)

為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于扶貧工作的決策部署，改革財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局，2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)）。根據(jù)22號(hào)文件精神，國(guó)貧縣可以整合中央財(cái)政20大項(xiàng)資金（不包括中央財(cái)政水利發(fā)展資金）用于扶貧。雖然《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》出臺(tái)時(shí)間晚于22號(hào)文件，但其支出方向與其廢止的6項(xiàng)資金管理辦法支出方向重合，因此中央財(cái)政水利發(fā)展資金可以整合用于扶貧。為貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2016]22號(hào)文件精神，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困縣涉農(nóng)資金整合工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)農(nóng)[2016]151號(hào)），內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于貧困旗縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)涉牧資金試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（內(nèi)政辦發(fā)[2016]101號(hào)）。

2.1 關(guān)于資金整合范圍的誤區(qū)

中央和自治區(qū)關(guān)于資金整合一系列文件印發(fā)以來，各國(guó)貧縣有序開展了資金整合工作。但據(jù)筆者了解，由于政策了解不夠深入，一些區(qū)貧縣也對(duì)中央水利發(fā)展資金進(jìn)行了整合，違反了22號(hào)文件精神。

針對(duì)區(qū)貧縣整合中央資金情況，自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困旗縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)涉牧資金的通知》（內(nèi)政辦發(fā)[2018]63號(hào)），指出：“區(qū)貧旗縣不得整合中央資金”；自治區(qū)扶貧辦、財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于做好2018年貧困旗縣涉農(nóng)涉牧資金整合試點(diǎn)工作的通知》（內(nèi)扶辦發(fā)〔2018〕10號(hào)），指出“31個(gè)國(guó)貧旗縣（含摘帽旗縣）整合中央和自治區(qū)資金限制在中央層面20大項(xiàng)資金和101號(hào)文件規(guī)定的自治區(qū)資金整合范圍內(nèi)；26個(gè)區(qū)貧旗縣整合自治區(qū)資金限制在101號(hào)文件規(guī)定的整合范圍內(nèi)，不允許整合中央資金。”

2.2 關(guān)于資金分配上的增幅誤區(qū)

對(duì)于納入涉農(nóng)整合范圍內(nèi)的資金，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)）要求“原則上用于貧困地區(qū)、貧困人口的資金增幅不低于該項(xiàng)資金的平均增幅”，《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困縣涉農(nóng)資金整合工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)農(nóng)[2016]151號(hào)）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于貧困旗縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)涉牧資金試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（內(nèi)政辦發(fā)[2016]101號(hào)）、《關(guān)于做好2018年貧困旗縣涉農(nóng)涉牧資金整合試點(diǎn)工作的通知》（內(nèi)扶辦發(fā)〔2018〕10號(hào)）也要求分配給貧困縣的資金增幅不得低于該項(xiàng)資金的平均增幅。

按照上述文件要求，在自治區(qū)對(duì)市、市對(duì)縣分配中央水利發(fā)展資金的過程中，產(chǎn)生了一個(gè)問題：分配給貧困縣的資金增幅不得低于該項(xiàng)資金的平均增幅，是指每個(gè)貧困縣都不低于還是安排給全省的貧困縣的總規(guī)模不低于？財(cái)政部《財(cái)政扶貧工作“問與答”第一期》（財(cái)農(nóng)便（2016）546號(hào)）做出解釋：“原則上分配給每個(gè)試點(diǎn)貧困縣的每項(xiàng)資金增幅均不得低于該項(xiàng)資金全省平均增幅”。筆者認(rèn)為該解釋可操作性不強(qiáng)，原因是原來的各項(xiàng)水利工程規(guī)劃并未考慮貧困縣因素，且水利工程是按照項(xiàng)目進(jìn)行管理和實(shí)施，導(dǎo)致實(shí)行資金增幅政策的基礎(chǔ)不夠準(zhǔn)確，會(huì)造成多的越多，少的越少，產(chǎn)生兩級(jí)分化，與扶貧初衷不符。

針對(duì)上述關(guān)于資金分配上的增幅誤區(qū)，《財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2019年水利發(fā)展資金預(yù)算的通知》(財(cái)農(nóng)〔2018〕122號(hào))指出：“用于832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特殊困難地區(qū)縣（以下簡(jiǎn)稱貧困縣）的資金總體增幅不低于你省水利發(fā)展資金總體增幅”。根據(jù)該文件，省級(jí)在分配資金過程中，只要保證分配給該省全部國(guó)貧縣的資金比例大于上一年度即可。筆者認(rèn)為，這是一種比較合理、具有可操作性的分配方法?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困旗縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)涉牧資金的通知》（內(nèi)政辦發(fā)[2018]63號(hào)）指出“要嚴(yán)格落實(shí)中央財(cái)政資金分配給國(guó)貧旗縣的資金增幅不得低于該項(xiàng)資金的平均增幅的規(guī)定，并在指標(biāo)文件上注明該項(xiàng)資金‘全區(qū)平均增幅’”，實(shí)際上也是對(duì)財(cái)農(nóng)〔2018〕122號(hào)的認(rèn)可。

3. 結(jié)論和建議

中央財(cái)政水利發(fā)展資金整合了原來6項(xiàng)水利項(xiàng)目資金管理辦法，可以被國(guó)貧縣整合用于扶貧。《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》的實(shí)施，避免了資金使用“碎片化”，優(yōu)化了財(cái)政資源配置。涉農(nóng)資金整合政策實(shí)施以來，對(duì)于扶貧起到了積極效果。

為滿足國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、自治區(qū)關(guān)于整合、增幅要求，各級(jí)有關(guān)部門在資金分配時(shí)要仔細(xì)斟酌，不但浪費(fèi)了行政成本，還容易違反規(guī)定。為此，筆者提出兩個(gè)建議：一是省級(jí)財(cái)政和水利部門對(duì)盟市直接切塊下達(dá)中央水利發(fā)資金，同時(shí)指明用于貧困縣的比例下限；二是由中央政府統(tǒng)籌安排，從國(guó)務(wù)院扶貧辦和各級(jí)扶貧辦的渠道單獨(dú)下達(dá)扶貧資金，對(duì)于中央財(cái)政水利發(fā)展資金以及各部門涉農(nóng)資金不再進(jìn)行整合。