淺談《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制管理標(biāo)準(zhǔn)》編制

丁 睿, 阮 晨, 卓 想

(1. 成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 四川成都 610000; 2. 四川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610000)

中國(guó)是世界上地震災(zāi)害嚴(yán)重的國(guó)家，而四川又是我國(guó)地震災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一，近年來(lái)連續(xù)發(fā)生“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震、“8·8”九寨溝地震等多次地震。在震后救災(zāi)重建的特殊時(shí)期，既有規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)難以適用，而我省在歷次抗震救災(zāi)工作中總結(jié)了大量的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。

本標(biāo)準(zhǔn)將歷次震后重建規(guī)劃管理的經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)法律、法規(guī)，以及震后城鄉(xiāng)規(guī)劃管理研究成果相結(jié)合，旨在規(guī)范四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制和管理工作，以確保城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性，盡快安置受災(zāi)群眾，促進(jìn)震后城鄉(xiāng)基本功能恢復(fù)，保障城鄉(xiāng)恢復(fù)重建有力、有序、高效地開(kāi)展，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展。本標(biāo)準(zhǔn)由西南交通大學(xué)、四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院主編，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)、成都理工大學(xué)、成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院參編，由四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳批準(zhǔn)發(fā)布并負(fù)責(zé)管理，自2018年8月1日開(kāi)始實(shí)施。

1 編制歷程

為規(guī)范四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理，提高震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制成果質(zhì)量，強(qiáng)化震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，促進(jìn)震后城鄉(xiāng)基本功能恢復(fù)，保障城鄉(xiāng)居民安置重建有力、有序、高效地開(kāi)展，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳結(jié)合四川省實(shí)際情況，啟動(dòng)《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)》編制工作，于2017年9月22日下發(fā)“關(guān)于下達(dá)四川省工程建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)》編制計(jì)劃的通知”(川建標(biāo)發(fā)[2017]790號(hào))。

通知下發(fā)后各單位立即組建聯(lián)合編制工作組，研討工作大綱，確定工作方案。

2017年9月至2018年2月，編制組對(duì)標(biāo)準(zhǔn)編制有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)研。四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織城鄉(xiāng)規(guī)劃處、標(biāo)準(zhǔn)定額處和編制組對(duì)初稿進(jìn)行了深入研究和反復(fù)討論，形成征求意見(jiàn)稿，廣泛征求20余家設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)及行政管理部門相關(guān)意見(jiàn)。

2018年2月下旬編制組根據(jù)征求意見(jiàn)修改完善形成送審稿，于2018年3月15日順利通過(guò)專家和部門審查，修改后上報(bào)四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳批準(zhǔn)。

2 標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容

本標(biāo)準(zhǔn)以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防震減災(zāi)法》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》《四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》及其他相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，同時(shí)吸收前沿性科研成果和我省在歷次抗震救災(zāi)工作中總結(jié)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，力求突出本標(biāo)準(zhǔn)對(duì)震后城鄉(xiāng)恢復(fù)重建規(guī)劃的直接指導(dǎo)意義。主要內(nèi)容包括總則、術(shù)語(yǔ)、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、監(jiān)督與實(shí)施評(píng)估五章。

(1)總則明確了四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)的目的意義、適用范圍、共性要求以及與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。

(2)術(shù)語(yǔ)對(duì)所涉及的震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃、災(zāi)害范圍評(píng)估、地震災(zāi)害損失評(píng)估、震后恢復(fù)重建資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、并聯(lián)管理等特定名詞，進(jìn)行了概念界定。

(3)基本規(guī)定確立了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的理念方針、工作流程、管理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)模式等原則性內(nèi)容。

(4)規(guī)劃編制明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的一般規(guī)定、評(píng)估調(diào)查、規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容，并提出了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容要求。

(5)規(guī)劃管理明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理過(guò)程中的一般規(guī)定、規(guī)劃審查、規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)內(nèi)容。

(6)監(jiān)督與實(shí)施評(píng)估明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理過(guò)程中上級(jí)政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門實(shí)施監(jiān)督檢查的相關(guān)內(nèi)容要求。

3 編制創(chuàng)新

本標(biāo)準(zhǔn)為全國(guó)首個(gè)災(zāi)后規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)，是我省震后重建規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)集成，其主要特色創(chuàng)新總結(jié)為“四個(gè)明確”和“三個(gè)首創(chuàng)”，即明確法定地位、明確編制主體、明確技術(shù)導(dǎo)向、明確編審機(jī)制和首創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)“總負(fù)責(zé)”、首創(chuàng)震后規(guī)劃“民主決策”、首創(chuàng)規(guī)劃管理“一個(gè)漏斗”。

3.1 明確法定地位

本標(biāo)準(zhǔn)明確界定震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的概念和內(nèi)涵，指出“震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃”是震后恢復(fù)重建規(guī)劃下層次的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。如“4·20”蘆山地震后，在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》基礎(chǔ)上，四川省政府組織編制了住房建設(shè)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建、文化旅游、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)、土地利用、地質(zhì)災(zāi)害防治等11個(gè)蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建專項(xiàng)規(guī)劃，其中涵蓋和涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的部分均作為震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃。

同時(shí)本標(biāo)準(zhǔn)明確提出經(jīng)依法審批的城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是震后城鄉(xiāng)恢復(fù)重建的依據(jù)，任何單位和個(gè)人都應(yīng)遵守，服從規(guī)劃管理。特別是明確了震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是在有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)下對(duì)原有城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整、修編，原有城鄉(xiāng)規(guī)劃在恢復(fù)重建期間暫停使用。待震后重建結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)結(jié)合震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃及實(shí)施情況，開(kāi)展對(duì)震前法定規(guī)劃的評(píng)估工作，并將相關(guān)成果納入新版法定城鄉(xiāng)規(guī)劃中。

3.2 明確編制主體

針對(duì)震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的突發(fā)性、應(yīng)急性和全面統(tǒng)籌的要求，本標(biāo)準(zhǔn)提出由有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)，組建由跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門、跨學(xué)科的人員組成震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理臨時(shí)機(jī)構(gòu)，作為總體協(xié)調(diào)指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門開(kāi)展工作，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作為編制主體應(yīng)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃管理工作。

按照“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震恢復(fù)重建規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，綜合管理組織機(jī)構(gòu)分為四級(jí)。頂層是綜合管理組組長(zhǎng)，即頂層功能管理者，職責(zé)是制定工作計(jì)劃、分配工作任務(wù)、明確任務(wù)承擔(dān)人員責(zé)任、組織完成任務(wù)所需資源。第二層級(jí)是綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其所領(lǐng)導(dǎo)的功能管理者，職責(zé)是接受綜合管理組組長(zhǎng)的工作計(jì)劃及任務(wù)分配，與功能部門協(xié)商確定綜合管理人員。第三層級(jí)是綜合管理核心工作團(tuán)隊(duì)，由功能部門授權(quán)的綜合管理組成員構(gòu)成跨專業(yè)項(xiàng)目小組，代表功能部門決策，按計(jì)劃執(zhí)行工作任務(wù)。第四層級(jí)是基層團(tuán)隊(duì)，即綜合管理組成員，具有專業(yè)技術(shù)能力，參與團(tuán)隊(duì)工作。

3.3 明確技術(shù)導(dǎo)向

3.3.1 安全導(dǎo)向

(1)安全第一，必須將安全作為規(guī)劃的前提條件放在首位，落實(shí)保障安全的各項(xiàng)措施，保證震后恢復(fù)重建各項(xiàng)工作有序地、安全地開(kāi)展；將震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃選址與布局安全作為前置條件，可依據(jù)“三避讓”“兩評(píng)估一評(píng)價(jià)”進(jìn)行震后城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，確保選址和用地布局的安全性。

(2)“三避讓”是指震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃選址應(yīng)避讓地震斷裂帶、避讓地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)和避讓泄洪通道的總稱，是確保震后城鄉(xiāng)空間規(guī)劃安全性的重要原則。

(3)“兩評(píng)估一評(píng)價(jià)”是指震后對(duì)災(zāi)區(qū)開(kāi)展的災(zāi)害范圍評(píng)估、地震災(zāi)害損失評(píng)估和震后恢復(fù)重建資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)等調(diào)查評(píng)估工作的總稱，是編制震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的重要依據(jù)。

3.3.2 應(yīng)急導(dǎo)向

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃具有以下特點(diǎn)，一是應(yīng)急性。一般來(lái)講，災(zāi)后恢復(fù)到原有生產(chǎn)生活水平需要三年左右時(shí)間。震后重建規(guī)劃是以災(zāi)損為現(xiàn)實(shí)背景，以重建為當(dāng)前任務(wù)，以恢復(fù)重建期為重點(diǎn)，更加注重規(guī)劃的時(shí)效性。

3.3.3 問(wèn)題導(dǎo)向

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃是一個(gè)全社會(huì)關(guān)注、各階層參與、多專業(yè)協(xié)作、多部門共建的復(fù)雜規(guī)劃，各類震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃需要解決的問(wèn)題也不同，在具體的技術(shù)環(huán)節(jié)上需要突出問(wèn)題導(dǎo)向和重點(diǎn)內(nèi)容。

3.4 明確規(guī)劃編審機(jī)制

3.4.1 評(píng)估先行

本標(biāo)準(zhǔn)提出震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃“調(diào)查評(píng)估—發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—明確重點(diǎn)—技術(shù)內(nèi)容—解決問(wèn)題”的技術(shù)路線，突出安全第一、生態(tài)文明、文化傳承、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和遠(yuǎn)近結(jié)合的規(guī)劃原則，明確震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃不追求“大而全”，應(yīng)在對(duì)災(zāi)區(qū)開(kāi)展的災(zāi)害范圍評(píng)估、地震災(zāi)害損失評(píng)估和震后恢復(fù)重建資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，針對(duì)災(zāi)區(qū)既有法定規(guī)劃展開(kāi)評(píng)估，以確定編制的類型和規(guī)劃編制重點(diǎn)。

如“8·8”九寨溝地震雖然震級(jí)較高為7.0級(jí)，但經(jīng)過(guò)評(píng)估地震對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響較小，因此在《九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》僅設(shè)城鄉(xiāng)住房恢復(fù)重建、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施重建專章，對(duì)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控規(guī)并無(wú)較大調(diào)整。

同時(shí)提出震后重建規(guī)劃應(yīng)“盡力而行、量力而為”，堅(jiān)持“功能恢復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)適度”的原則，因地制宜確定適宜的規(guī)劃目標(biāo)和恢復(fù)重建標(biāo)準(zhǔn)。

3.4.2 并聯(lián)編制

本標(biāo)準(zhǔn)提出以并聯(lián)方式組織編制震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃，各編制機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同合作，保障規(guī)劃編制的進(jìn)度及質(zhì)量要求。根據(jù)災(zāi)區(qū)實(shí)際需要，編制住房、歷史文化、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急避難等方面的震后城鄉(xiāng)重建專項(xiàng)規(guī)劃，可與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃合并編制；詳細(xì)規(guī)劃可與總體規(guī)劃合并編制。

3.4.3 并聯(lián)審查

本標(biāo)準(zhǔn)提出宜采用并聯(lián)審查的方式審查震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃，以協(xié)調(diào)各部門專項(xiàng)規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建，提高重建效率。其中重災(zāi)區(qū)及重要地區(qū)的城鄉(xiāng)重建規(guī)劃審查，宜由上一級(jí)或上級(jí)審批機(jī)關(guān)組織。

3.4.4 動(dòng)態(tài)調(diào)整

本標(biāo)準(zhǔn)提出震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃實(shí)施應(yīng)建立“規(guī)劃設(shè)計(jì)—實(shí)施—反饋糾錯(cuò)—改進(jìn)實(shí)施”的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，按照震后恢復(fù)重建的實(shí)際情況依法對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行修改、調(diào)整。

3.5 首創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)“總負(fù)責(zé)”制度

規(guī)劃設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)，即選定甲級(jí)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)作為片區(qū)“規(guī)劃設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)”單位，履行“總設(shè)計(jì)”職責(zé)，對(duì)片區(qū)內(nèi)所有設(shè)計(jì)單位提交的建筑設(shè)計(jì)方案進(jìn)行總把關(guān)，確保建筑設(shè)計(jì)的質(zhì)量和水平，為規(guī)劃項(xiàng)目的最終落地提供技術(shù)保障，破解了設(shè)計(jì)單位各自為政、設(shè)計(jì)成果互不銜接的難題。

“規(guī)劃設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)”脫胎于“五總”模式?！拔蹇偂蹦Ｊ街冈谔J山地震災(zāi)后恢復(fù)重建中實(shí)行的災(zāi)后重建推進(jìn)模式，除“規(guī)劃設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)”外還包括建設(shè)施工總承包、項(xiàng)目建設(shè)總管理、工程建設(shè)總督導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)總指揮，可在今后的抗震救災(zāi)恢復(fù)重建中根據(jù)實(shí)際情況選擇使用。

3.6 首創(chuàng)震后規(guī)劃“民主決策”制度

本標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中首創(chuàng)“民主決策”制度。強(qiáng)調(diào)震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃不但要求“公眾參與”，還要求“民主決策”，充分反映與尊重民意，努力提高震后重建規(guī)劃的公眾參與度，調(diào)動(dòng)公眾參與規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督的積極性，確保了規(guī)劃成果得到當(dāng)?shù)厝罕姷闹С趾徒邮?，?shí)現(xiàn)了規(guī)劃成果的有效落地。

如北川新縣城規(guī)劃編制通過(guò)公眾參與，為陷入困境的選址問(wèn)題尋求到了解決之道，結(jié)果以高達(dá)95 %的民眾意愿順利通過(guò)了異地選址方案，保證了新縣城選址的順利落實(shí)。

3.7 首創(chuàng)規(guī)劃管理“一個(gè)漏斗”制度

“一個(gè)漏斗”是汶川地震城鄉(xiāng)重建中首創(chuàng)的以城鄉(xiāng)規(guī)劃牽頭，統(tǒng)籌各相關(guān)部門協(xié)同工作的技術(shù)協(xié)調(diào)機(jī)制。其在“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震兩次震后重建規(guī)劃的組織工作中廣泛應(yīng)用并發(fā)揮了有效作用。

如蘆山震后城鄉(xiāng)重建中，雅安市重建委成立了以市長(zhǎng)為主任、廳總規(guī)劃師為總顧問(wèn)、主要規(guī)劃設(shè)計(jì)單位技術(shù)專家任委員、省內(nèi)規(guī)劃專家為后備的規(guī)劃委員會(huì)，并在此基礎(chǔ)上報(bào)請(qǐng)省重建委批準(zhǔn)成立了蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃指揮部，專門負(fù)責(zé)震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃的落地把關(guān)工作，協(xié)調(diào)跨區(qū)域各項(xiàng)事項(xiàng)。

規(guī)劃指揮部組建后，加強(qiáng)了對(duì)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、環(huán)保、醫(yī)療、教育等重大重建項(xiàng)目的選址落地的嚴(yán)格審查把關(guān)，對(duì)龍門鄉(xiāng)、蘆山縣城、飛仙關(guān)鎮(zhèn)、寶興縣城靈關(guān)片區(qū)等重點(diǎn)地段的建設(shè)質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、風(fēng)貌塑造等工作進(jìn)行了跟蹤指導(dǎo)。

同時(shí)，指揮部還在督促各地嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、防止違規(guī)建設(shè)等方面開(kāi)展了大量工作。規(guī)劃指揮部的組建不僅理順了災(zāi)后規(guī)劃管理機(jī)制，大大地強(qiáng)化了地方規(guī)劃管理力量和專業(yè)技術(shù)水平，也在提高災(zāi)后重建的質(zhì)量和水平方面起到了不可替代的作用，實(shí)現(xiàn)了地震災(zāi)區(qū)全部重建項(xiàng)目必須通過(guò)規(guī)劃，以類似“一個(gè)漏斗”的方式完成重建項(xiàng)目的空間落地，確保了災(zāi)后重建嚴(yán)格按規(guī)劃科學(xué)實(shí)施。

4 結(jié)束語(yǔ)

震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃在我省多次抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建中發(fā)揮了重大作用，在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上編制的《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制管理標(biāo)準(zhǔn)》，提出編制過(guò)程中“四個(gè)明確”和“三個(gè)首創(chuàng)”，為我省應(yīng)對(duì)未來(lái)仍有可能出現(xiàn)的地震災(zāi)害的抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建規(guī)劃工作提供了基本的工作導(dǎo)向和編制標(biāo)準(zhǔn)，并為其他兄弟省市的相關(guān)規(guī)劃應(yīng)對(duì)工作提供借鑒。

同時(shí)以建設(shè)安全城市、韌性城市為基本理念，做好應(yīng)對(duì)各種重大自然災(zāi)害頻發(fā)、極端氣候現(xiàn)象肆虐的準(zhǔn)備，不斷完善應(yīng)對(duì)地震、泥石流、洪澇等非常態(tài)救災(zāi)重建規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編審規(guī)程，應(yīng)當(dāng)成為規(guī)劃業(yè)界的共識(shí)。

本文主要內(nèi)容來(lái)自于《四川省震后城鄉(xiāng)重建規(guī)劃編制管理標(biāo)準(zhǔn)》及其研究成果，對(duì)編制組表示感謝。