新一輪農(nóng)地確權(quán)：率先發(fā)生在何處

陳奕山 紀(jì)月清 鐘甫寧 陳志鋼

(1.中山大學(xué)，廣東 廣州 510275； 2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095； 3.國(guó)際食物政策研究所，北京 100000)

一、引言

為解決“農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清”等問(wèn)題①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》，http://www.gov.cn。，新一輪農(nóng)地確權(quán)正在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。作為一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)、成本巨大的政策，實(shí)施后必然要經(jīng)過(guò)政策效果評(píng)估階段。在政策評(píng)估中，不容忽略掉的重要一點(diǎn)是：政策實(shí)施區(qū)域可能具有很強(qiáng)的選擇性。任何一項(xiàng)涉及范圍廣、實(shí)施難度大的政策其實(shí)施都不可能由其推出之日起就在各地區(qū)同時(shí)展開(kāi)。如改革開(kāi)放初期在深圳等地設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就是綜合多種考慮之后的選擇性結(jié)果：深圳毗鄰港澳，有獨(dú)特的引進(jìn)利用外資的條件，且遠(yuǎn)離主流意識(shí)形態(tài)區(qū)，因此適合作為改革開(kāi)放政策的先行實(shí)施區(qū)域。改革開(kāi)放政策極大促進(jìn)了深圳的繁榮和發(fā)展，但是這些成就不能全歸因于開(kāi)放政策，還要考慮到深圳自身獨(dú)特的歷史、地理、文化條件。事實(shí)上，改革開(kāi)放初期設(shè)立的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，發(fā)展也一直存在明顯差異(國(guó)世平 等，1995；李璇，2013；陶一桃，2014)。

那么，決定一個(gè)村莊是否率先實(shí)施確權(quán)的因素是什么？確權(quán)首批實(shí)施地是否表現(xiàn)出一定的選擇規(guī)律？研究這個(gè)問(wèn)題的意義有三方面：第一，盡管本文只聚焦于討論確權(quán)推廣規(guī)律，但在研究中建立的政策推廣分析框架，也可以為研究其他政策的推廣提供參考；第二，通過(guò)探索確權(quán)政策實(shí)施初期所可能存在的目標(biāo)對(duì)象的選擇問(wèn)題，為確權(quán)政策效果的評(píng)估研究提供參考；第三，判斷確權(quán)政策在各地區(qū)的初期適用性，有助于深入思考進(jìn)一步推進(jìn)政策實(shí)施的困難和關(guān)鍵。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

新政策的推廣涉及政策創(chuàng)新這一概念，Walker(1969)定義政策創(chuàng)新為：政府采納一個(gè)對(duì)它而言是“新”的項(xiàng)目，而不論該項(xiàng)目是否已經(jīng)在其它地方被采用過(guò)。國(guó)外眾多關(guān)于政策創(chuàng)新和推廣的研究表明，不同地區(qū)對(duì)新政策的接受程度和采納速度不同?；谝延醒芯浚窭椎?2004)歸納了影響美國(guó)各州政策創(chuàng)新速度的各類因素，包括政治文化、文官職業(yè)化程度等政治因素，州預(yù)算資源等經(jīng)濟(jì)因素，教育、城市化特征等社會(huì)因素，相鄰州之間的仿效和競(jìng)爭(zhēng)等區(qū)域因素。除了接受程度外，新政策執(zhí)行所面臨的激勵(lì)缺乏、目標(biāo)模糊、預(yù)算限制、協(xié)調(diào)不力等是障礙因素(吳遜 等，2016)。O′Brien et al.(1999)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)中央政府的許多政策在農(nóng)村只有部分被執(zhí)行，這與政府上下級(jí)的聯(lián)系緊密度、地方執(zhí)行環(huán)境和政策內(nèi)容有關(guān)(Zweig，1985)，也與官僚行為(周定財(cái)，2010)和政策目標(biāo)群體的接受程度有關(guān)(班建武 等，2006；周平 等，2007)。可能是意識(shí)到各地對(duì)政策的接受程度和執(zhí)行難度存在差異，中國(guó)的政策制定和執(zhí)行是“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式過(guò)程，提倡先進(jìn)行政策試點(diǎn)再逐步推廣。由于前期試點(diǎn)的結(jié)果成功與否影響后續(xù)政策的實(shí)施推廣，什么樣的地區(qū)會(huì)成為新政策的試點(diǎn)以及政策實(shí)施的先后次序就成為值得關(guān)注的問(wèn)題。可以合理假設(shè)，政策制定者和執(zhí)行者有動(dòng)機(jī)在政策實(shí)施前期選擇成功實(shí)施可能性更高的地區(qū)*如清末民初的湯壽潛就土地清丈的次序提出：“(清丈)戒合境并舉……先從易處入手……務(wù)宜先審各鄉(xiāng)何都何莊紳董最洽，風(fēng)俗最馴，田額最少，從而施丈此都，竣事，即鄰都榜樣。然后順都順莊以次辦理?！?。

很明顯，試點(diǎn)地區(qū)的選擇、政策實(shí)施的先后與政策的具體內(nèi)容有關(guān)，不能脫離具體的政策內(nèi)容談?wù)撜邔?shí)施的先后。新一輪農(nóng)地確權(quán)是當(dāng)下正逐步推廣實(shí)施的一個(gè)重大政策，但尚無(wú)文獻(xiàn)分析、討論什么樣的地區(qū)更可能率先實(shí)施確權(quán)。相關(guān)文獻(xiàn)集中在檢驗(yàn)或者討論確權(quán)的作用或者利弊上。程令國(guó)等(2016)、付江濤等(2016)、劉玥汐等(2016)對(duì)確權(quán)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的作用進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為確權(quán)確實(shí)促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)；胡新艷等(2016)的研究則表明確權(quán)對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的實(shí)際行為沒(méi)有影響，但提高了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿和意愿租金。學(xué)者對(duì)農(nóng)地確權(quán)的作用并沒(méi)有達(dá)成一致性的正面意見(jiàn)(胡新艷 等，2016)，有的學(xué)者指出確權(quán)因無(wú)法解決歷史遺留等問(wèn)題而易于誘發(fā)糾紛(尚旭東，2016；王毅杰 等，2015)。不同學(xué)者關(guān)于確權(quán)的觀點(diǎn)分歧較大，這提醒人們應(yīng)更加審慎地對(duì)待和判斷確權(quán)的作用和影響。本文認(rèn)為：確權(quán)是一項(xiàng)正處于逐步推廣實(shí)施的重大政策，率先實(shí)施該政策的地區(qū)更可能被選擇出來(lái)，因此，基于已實(shí)施確權(quán)地區(qū)的數(shù)據(jù)對(duì)確權(quán)本身的凈效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果可能不客觀準(zhǔn)確。著眼于為更加客觀的政策評(píng)估提供參考，一個(gè)值得研究的問(wèn)題是：具備什么條件的村莊更可能率先實(shí)施確權(quán)？

三、政策背景與政策推廣分析框架

(一)農(nóng)地確權(quán)及其推廣情況

在本文中，農(nóng)地確權(quán)指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，不包括宅基地使用權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)。新一輪確權(quán)頒發(fā)給農(nóng)戶的書(shū)面文件包括農(nóng)村土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。之前一、二輪農(nóng)村土地承包并沒(méi)有建立一個(gè)清晰的登記賬目(付江濤 等，2016)，土地邊界多處于村集體或農(nóng)戶默認(rèn)狀態(tài)，缺乏書(shū)面憑證。新一輪土地確權(quán)將重新確認(rèn)土地空間信息，將地塊實(shí)際面積與四至范圍清晰化，以法律憑證為載體明確農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的物權(quán)和財(cái)權(quán)。

確權(quán)試點(diǎn)與推廣的基本順序是：2009年農(nóng)業(yè)部首次開(kāi)展了8個(gè)村的試點(diǎn)工作，之后擴(kuò)大到鄉(xiāng)，2013年擴(kuò)大至105個(gè)縣。2014年農(nóng)業(yè)部在山東、四川、安徽3個(gè)省和其他省區(qū)市的27個(gè)縣進(jìn)行了整體試點(diǎn)。截至2014年底，試點(diǎn)范圍囊括全國(guó)1988個(gè)縣(市、區(qū))，涉及1.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬(wàn)個(gè)村，覆蓋面積3.3億畝。2015年又新增江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9個(gè)試點(diǎn)省(區(qū))。確權(quán)頒證工作預(yù)計(jì)將于2018年底左右基本完成。由此看出，新一輪承包地確權(quán)頒證工作經(jīng)過(guò)了不同試點(diǎn)并漸進(jìn)實(shí)施，并非立即大范圍鋪開(kāi)。2014年農(nóng)業(yè)部所選擇的3個(gè)試點(diǎn)省份中四川、安徽為勞務(wù)輸出大省，這暗示著試點(diǎn)選擇的特定指向。以此類推，一些地區(qū)率先實(shí)施確權(quán)頒證，很可能是多方參與的選擇性結(jié)果。下面建立一個(gè)分析框架揭示潛在的選擇模式。

(二)確權(quán)政策推廣的分析框架與推斷

承包地確權(quán)頒證政策的實(shí)施涉及多方主體。從政策施行的角度來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)頒證是一個(gè)由上而下推動(dòng)施行的過(guò)程。中央政策制定者制定政策并決心在全國(guó)范圍內(nèi)推行，各級(jí)政府(單位)遵照中央的意圖實(shí)施農(nóng)地確權(quán)，所確定或者調(diào)整的是農(nóng)戶土地利益。據(jù)此簡(jiǎn)單分類，確權(quán)牽涉到三方主體：中央政策制定者、逐級(jí)而下的政策執(zhí)行者和農(nóng)戶。三方主體之間形成了兩兩對(duì)應(yīng)的三對(duì)關(guān)系。

由于確權(quán)最終由村一級(jí)的村民委員會(huì)或者說(shuō)村干部來(lái)落實(shí)，因此本研究把村莊置于考察的核心。村干部為什么落實(shí)確權(quán)頒證？張林秀等(2005)在研究農(nóng)村公共品投資時(shí)將影響因素分為“需求因素”和“目標(biāo)因素”兩類，其潛在的邏輯過(guò)程是村莊產(chǎn)生公共品投資需求并向上級(jí)政府申請(qǐng)資助，上級(jí)政府在財(cái)政總支出有限條件下，根據(jù)政策目標(biāo)決定是否批準(zhǔn)并選擇性提供資助。確權(quán)頒證實(shí)施初期也有選擇性，但邏輯過(guò)程相反：中央政策制定者確定政策執(zhí)行目標(biāo)，各級(jí)政府遵照政策意圖并選擇一些村莊率先執(zhí)行政策，村干部根據(jù)凈收益最大化原則決定是否立刻執(zhí)行政策。可將村莊率先執(zhí)行政策的影響因素分為“目標(biāo)因素”和“供給因素”兩類：前者指上級(jí)政府為了達(dá)到一定目標(biāo)而加以考慮的因素；后者指決定村干部是否愿意配合并能有效落實(shí)的因素。

1.目標(biāo)因素

目標(biāo)因素指與政策制定者的政策意圖相匹配的因素(張林秀 等，2005)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，作為一項(xiàng)旨在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)政策，中央政府推行確權(quán)政策的重要意圖是“讓農(nóng)民吃上定心丸”，免除外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，為土地進(jìn)一步有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。因此，村莊的外出務(wù)工比例越高，與政策意圖的契合度也就越高，被選擇率先確權(quán)的可能性越高。但是，在遵照中央確權(quán)政策意圖的同時(shí)，各級(jí)地方政府(省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))有自己的目標(biāo)，例如提高地方財(cái)政收入。城鎮(zhèn)化過(guò)程中征地是地方政府財(cái)政來(lái)源之一，地方政府可能不愿意選擇在城郊和鎮(zhèn)政府所在地率先實(shí)施確權(quán)。

2.村莊供給因素

供給因素指影響村干部承接并快速有效落實(shí)政策的因素?！伴_(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”。政策制定者既已決定在全國(guó)推行土地確權(quán)，各級(jí)政策執(zhí)行者就沒(méi)有選擇余地，需要由上而下地宣傳并執(zhí)行政策。但是，考慮到政策實(shí)施的前期示范性和后續(xù)連貫性，在政策實(shí)施前期，政策制定者、更高級(jí)別政府有動(dòng)機(jī)挑選政策意圖能夠得到貫徹的更為暢通的通道。同時(shí)，面對(duì)無(wú)法回避的政策執(zhí)行要求，逐級(jí)而下的政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)進(jìn)行理性計(jì)算和應(yīng)對(duì)(包括拖延)。合理的假設(shè)是他們追求政策執(zhí)行凈收益的最大化，根據(jù)凈收益最大化原則，村莊供給因素可大致分為三類。

(1)激勵(lì)因素?？砂汛甯刹款惐瘸晒步?jīng)濟(jì)學(xué)中的“官僚”(尼斯坎南，2004)，“官僚”追求本部門預(yù)算最大化以及晉升機(jī)會(huì)。從預(yù)算最大化角度來(lái)看，承接并快速有效落實(shí)上級(jí)布置任務(wù)可以幫助村委維持乃至增加從上級(jí)獲得的撥款，因此，一個(gè)村莊的預(yù)算收入中來(lái)自上級(jí)政府的撥款比越高，越有動(dòng)力快速執(zhí)行上級(jí)布置的任務(wù)，更可能率先執(zhí)行確權(quán)。村財(cái)政預(yù)算收入還可能有部分來(lái)自于村莊機(jī)動(dòng)地，出于對(duì)確權(quán)過(guò)程中農(nóng)戶會(huì)要求分配機(jī)動(dòng)地的顧慮，有機(jī)動(dòng)地的村莊可能更不傾向于快速落實(shí)該項(xiàng)政策。從晉升機(jī)會(huì)的角度來(lái)看，老年村干部的晉升機(jī)會(huì)不大，因此村干部的“老齡化”會(huì)降低確權(quán)激勵(lì)，降低率先執(zhí)行確權(quán)的概率。

(2)確權(quán)難度因素。確權(quán)難度越高越不可能率先執(zhí)行確權(quán)。村干部執(zhí)行確權(quán)固化或調(diào)整的是農(nóng)戶的土地利益。村莊人口或土地面積規(guī)模越大，確權(quán)所涉及的利益分配者和利益標(biāo)的物越多，政策執(zhí)行的難度會(huì)越大，更難以成為確權(quán)頒證的率先實(shí)施地。如果近期進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整，順勢(shì)通過(guò)確權(quán)來(lái)固化土地分配狀況的難度比較小；相反，調(diào)整發(fā)生時(shí)間越是久遠(yuǎn)，人均耕地面積發(fā)生變動(dòng)的可能性更高，通過(guò)確權(quán)來(lái)固化以前的土地分配狀況的難度就比較大。在這方面，有機(jī)動(dòng)地的村莊可以在確權(quán)時(shí)“補(bǔ)地”給“少地”農(nóng)戶從而可能降低確權(quán)阻力。農(nóng)民收入水平和土地的預(yù)期價(jià)值對(duì)確權(quán)難度也有影響，如果相對(duì)于收入水平來(lái)說(shuō)，土地的預(yù)期價(jià)值不高，則即使農(nóng)民對(duì)土地分配有異議，矛盾也可能不激烈，確權(quán)難度較低；如果土地預(yù)期價(jià)值很高，固化土地分配就可能引發(fā)激烈爭(zhēng)論，確權(quán)難度上升。與土地預(yù)期價(jià)值相關(guān)的因素包括村莊是否在城郊或鎮(zhèn)政府所在地和村內(nèi)企業(yè)數(shù)量等。除此之外，村莊合并史和村機(jī)動(dòng)地情況也是影響確權(quán)難度的一個(gè)因素。進(jìn)行過(guò)合并的村莊，村干部與每個(gè)自然村的關(guān)系可能不如原來(lái)緊密，調(diào)整或固化土地分配的難度加大。

(3)農(nóng)民對(duì)制度的需求。當(dāng)實(shí)施確權(quán)能夠滿足農(nóng)民的制度需求時(shí)，相應(yīng)的確權(quán)執(zhí)行難度就會(huì)很小。從激勵(lì)的角度看，這時(shí)村干部也有動(dòng)機(jī)通過(guò)率先實(shí)施確權(quán)來(lái)提高村民的支持率以及獲得連任的概率。從本質(zhì)上講，制度的產(chǎn)生根植于人類需求，自發(fā)的人類需求催生自發(fā)的制度演進(jìn)和制度安排；反方向看，制度也可起于人為設(shè)計(jì)(哈耶克，1997)。但是，相對(duì)于人為設(shè)計(jì)、正式頒布而顯得刻意的外在制度而言，漸進(jìn)變遷的自發(fā)制度(可能以“非正式”的形式出現(xiàn))安排有更強(qiáng)大的慣性(諾斯，1994)，這是人為設(shè)計(jì)的制度所無(wú)法回避的，并因此可能與人為設(shè)計(jì)的制度有所抵觸。另一方面，在前兩輪土地承包中，土地權(quán)利分配比較模糊，表現(xiàn)在土地面積范圍的“四至不清”和村莊內(nèi)可能發(fā)生的土地調(diào)整等。作為一項(xiàng)自上而下設(shè)計(jì)并推廣的制度，新一輪確權(quán)頒證在實(shí)施過(guò)程中不免要面對(duì)與農(nóng)戶的制度需求以及與已有制度安排的兼容性問(wèn)題。

如果一個(gè)村莊過(guò)去頻繁調(diào)整土地，說(shuō)明村莊對(duì)土地調(diào)整的需求比較高，對(duì)固化土地權(quán)利的確權(quán)頒證的需求較低。外出務(wù)工者具有固化土地權(quán)利、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的需求，因此，勞動(dòng)力外出會(huì)提高農(nóng)民對(duì)確權(quán)的需求。農(nóng)村社會(huì)是差序格局社會(huì)(費(fèi)孝通，2006)，不同個(gè)體依血緣、地緣形成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)關(guān)系有親疏不同：陌生人之間本無(wú)關(guān)系，通過(guò)一般交換形成弱關(guān)系，進(jìn)而依頻繁、長(zhǎng)期交換形成熟人關(guān)系；血緣、姻親則產(chǎn)生強(qiáng)關(guān)系(黃光國(guó)，2004)。差序格局下，不同親疏關(guān)系有不同治理機(jī)制：弱關(guān)系以正式法則為準(zhǔn)，導(dǎo)向正式制度；強(qiáng)關(guān)系和熟人關(guān)系人情濃厚，導(dǎo)向非正式制度(高名姿 等，2015)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外在力量不斷介入的條件下，不同村莊逐漸發(fā)展出不同制度需求模式。部分村莊人情淡薄，部分村莊對(duì)人情的依賴性仍較強(qiáng)。總體上，現(xiàn)階段廣泛存在親友間的土地?zé)o償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象*根據(jù)固定觀察點(diǎn)2011年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，有轉(zhuǎn)出耕地記錄的農(nóng)戶中，46%為無(wú)償轉(zhuǎn)出戶。，這說(shuō)明人情的重要性仍值得重視。合理的預(yù)期是：村莊土地流轉(zhuǎn)中無(wú)償流轉(zhuǎn)占比越高，以強(qiáng)關(guān)系和熟人關(guān)系為維系的非正式制度占據(jù)主導(dǎo)的可能性越高，村莊對(duì)正式制度(確權(quán)頒證的指向)的需求比較低。

四、實(shí)證模型、數(shù)據(jù)來(lái)源與描述分析

(一)實(shí)證模型

為檢驗(yàn)分析框架中目標(biāo)因素、激勵(lì)因素、確權(quán)難度、制度需求因素會(huì)如何影響村莊確權(quán)的推斷，下面將建立計(jì)量模型。理論上，分析框架部分對(duì)應(yīng)了一個(gè)Biprobit模型：

(1)

只有當(dāng)村莊被上級(jí)政府指派執(zhí)行確權(quán)政策(目標(biāo)方程中yd=1)且村莊進(jìn)行了快速有效落實(shí)(供給方程中ys=1)時(shí)，土地確權(quán)才會(huì)發(fā)生，研究者才能實(shí)際觀察到村莊的確權(quán)行為(y=1)。雖然Poirier(1980)提出了該模型估計(jì)的最大似然法，但由于被解釋變量yd和ys無(wú)法被完全觀察到，用可觀察的y既代表部分的yd又代表部分的ys來(lái)估計(jì)兩組方程，其估計(jì)有效性大受影響(Meng et al.，1985)。一般地，村莊調(diào)查成本大而樣本量較少，估計(jì)有效性顯得尤為重要，因此本文不再區(qū)分目標(biāo)方程和供給方程。與很多小樣本研究一樣，本文將各因素放入一個(gè)Probit模型中：

I=α+β′X+ε;若I>I*,y=1否則y=0

(2)

y取值1則表示村莊是首批確權(quán)實(shí)施村，取值0則不是。X為解釋變量向量，囊括目標(biāo)因素和供給因素變量，下文表2和表3中給出這些變量的定義和基本描述。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源及樣本村確權(quán)情況

本文數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)際食物政策研究所、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)聯(lián)合農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)于2014年6—8月所進(jìn)行的《城鎮(zhèn)化、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與糧食生產(chǎn)》調(diào)查。該調(diào)查從農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)樣本村中抽出8省共105村進(jìn)行訪問(wèn)。調(diào)查得到有效村問(wèn)卷99份，剔除2個(gè)因征地等原因而耕地信息缺失的樣本村，剩余97個(gè)樣本村。樣本村中有14個(gè)村已經(jīng)或正在實(shí)施承包地確權(quán)登記頒證政策(除這14村外還有部分村莊宣稱已確權(quán)，但確權(quán)時(shí)間在2009年前，不屬于新一輪確權(quán)范圍，因此沒(méi)有劃歸新一輪確權(quán)村)，占14.43%。本文將這些村莊定義為首批確權(quán)實(shí)施村莊。樣本村的地區(qū)分布和確權(quán)情況見(jiàn)表1。

表1 樣本村莊分布和農(nóng)地確權(quán)的基本情況

資料來(lái)源：IFPRI、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)和農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)聯(lián)合調(diào)查。數(shù)據(jù)經(jīng)作者整理，下列各表同。

確權(quán)最早開(kāi)始于2009年，為防止內(nèi)生性問(wèn)題，本研究將2009年作為基期，以基期的村莊變量解釋基期之后確權(quán)政策的推廣。97個(gè)樣本村中有4個(gè)沒(méi)有2009年的基期數(shù)據(jù)與之對(duì)應(yīng)，其中2個(gè)樣本村用臨近的、確權(quán)發(fā)生前的2010年數(shù)據(jù)作為基期數(shù)據(jù)，另外沒(méi)有2009年和2010年數(shù)據(jù)的2個(gè)村莊被剔除。最終保留95個(gè)分析樣本。

(三)單因素描述分析

按照前文所劃分的各類因素，下文首先對(duì)各類因素基期值與截至2014年調(diào)查時(shí)點(diǎn)村莊確權(quán)情況之間的關(guān)系進(jìn)行分組描述和分析。描述時(shí)，一方面盡量使分組變量取值為0、5、10這樣的整數(shù)；另一方面，盡量分成3組數(shù)據(jù)以觀察可能存在的非線性關(guān)系，并且使每組的樣本數(shù)量大致接近，保證每組有充足子樣本。本節(jié)對(duì)大部分變量進(jìn)行單因素分組描述(表3)；對(duì)一些密切相關(guān)的變量，如勞動(dòng)力外出比例與本地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi))非農(nóng)就業(yè)比例(表2)、土地?zé)o償轉(zhuǎn)出戶占比與有償轉(zhuǎn)出戶占比(表4)，則進(jìn)行列聯(lián)分析。

1.政策目標(biāo)因素與首批確權(quán)實(shí)施地

根據(jù)前文分析，首要的政策目標(biāo)因素是勞動(dòng)力外出比例。表2中，縱向數(shù)據(jù)描述外出勞動(dòng)力(在外居住時(shí)間超過(guò)180天)比例與確權(quán)的關(guān)系，可以看出兩者呈正相關(guān)關(guān)系。在勞動(dòng)力外出比不高于25%的34個(gè)村莊中，有8.8%的村莊實(shí)施了確權(quán)；而勞動(dòng)力外出比高于40%的32個(gè)村莊中，有25%實(shí)施了確權(quán)。外出勞動(dòng)力不多的村莊，農(nóng)戶仍守著土地，通過(guò)確權(quán)來(lái)讓農(nóng)民吃下“定心丸”可能還沒(méi)有事實(shí)上的緊迫性。勞動(dòng)力外出比例相對(duì)較高的村莊面臨勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出后土地如何利用、農(nóng)民原有土地利益如何保障的問(wèn)題，這樣的村莊正是政策的目標(biāo)對(duì)象，被挑選作為首批確權(quán)實(shí)施地更符合政策邏輯。

表2 村莊基期勞動(dòng)外出比例、本地非農(nóng)就業(yè)比例與確權(quán)情況列聯(lián)表 (單位：%，個(gè))

注：括號(hào)內(nèi)為樣本數(shù)，其余數(shù)字為百分比。

表2的橫向數(shù)據(jù)描述了本地非農(nóng)就業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)工作超過(guò)180天)比例與確權(quán)的關(guān)系，可以看出兩者關(guān)系并不明確。本地非農(nóng)就業(yè)比例最高的村莊，確權(quán)的比例卻最低，原因可能是這些村莊的本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)，土地將來(lái)被征用的可能性大。在這些村莊，確權(quán)有可能與地方政府短期內(nèi)的征地目標(biāo)沖突，征地也可能牽涉潛在的利益爭(zhēng)論，這降低了確權(quán)的可能性。與此類似，城郊或鎮(zhèn)政府所在處的土地被征用的可能性較大，因此在表3中，城郊、鎮(zhèn)政府所在地村莊的確權(quán)比例分別為12.5%、4.55%，低于非城郊、非鎮(zhèn)政府所在地的15.19%和17.81%。

2.激勵(lì)因素與首批確權(quán)實(shí)施地

財(cái)政特征方面，村莊財(cái)政收入中上級(jí)撥款占比越高的村莊，確權(quán)比例也越高。解釋如下：上級(jí)撥款比是一個(gè)衡量上級(jí)政策意圖往下貫徹的暢通程度的可能指標(biāo)。上級(jí)撥款比越高的村莊，越有可能為了維持或增加上級(jí)撥款而率先執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的確權(quán)任務(wù)。在村莊有機(jī)動(dòng)地時(shí)，村莊可能有部分收入來(lái)自機(jī)動(dòng)地，確權(quán)時(shí)村民若要求將機(jī)動(dòng)地明確到各家各戶，將會(huì)減少財(cái)政收入，削弱確權(quán)激勵(lì)。表3顯示，有機(jī)動(dòng)地的村莊的確權(quán)比例明顯小于沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的村莊。

村干部特征方面，由于不同時(shí)期教育條件不同，干部年齡和受教育程度之間存在一定程度的關(guān)聯(lián)。表3顯示，村干部平均年齡在40～45歲間、平均受教育程度接近高中水平的村莊確權(quán)比例最高。從貫徹政策意圖的角度來(lái)看，年輕、受教育程度較高的村干部有執(zhí)行好政策以獲上級(jí)賞識(shí)、積累業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)后期晉升的動(dòng)機(jī)，但其執(zhí)行新政策的經(jīng)驗(yàn)有待積累，執(zhí)行政策的魄力和群眾的信服度可能都不高，被最早委以政策執(zhí)行任務(wù)的可能性相應(yīng)較低。年紀(jì)較大的干部則可能趨于保守，缺乏爭(zhēng)取晉升的動(dòng)力。相比之下，年齡居中(可能就那么“黃金”幾年)的村干部的晉升動(dòng)力、政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、群眾工作條件可能更為合適。

3.確權(quán)難度因素與首批確權(quán)實(shí)施地

政策實(shí)施的連貫性和前期試點(diǎn)成功的示范性意義決定了政策實(shí)施經(jīng)由“先易后難”而非“先難后易”的路徑。村戶數(shù)、承包地規(guī)模、村企數(shù)量、最后一次土地調(diào)整發(fā)生時(shí)點(diǎn)、村莊合并史、人均收入水平都是影響確權(quán)難度的因素。村戶數(shù)和承包地規(guī)模方面，相比其它規(guī)模村莊，500戶以上的村莊確權(quán)比例最低，而承包地不多于1000畝的村莊確權(quán)比例最高，反映利益分配者的數(shù)量和利益標(biāo)的物的規(guī)模對(duì)確權(quán)實(shí)施的影響。村企數(shù)量是衡量農(nóng)地能否轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途、實(shí)現(xiàn)增值的潛在指標(biāo)，土地在未來(lái)有轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的可能則容易牽起利益和確權(quán)爭(zhēng)論。無(wú)村企的村莊確權(quán)比例最高，反映土地不存在非農(nóng)化可能性的村莊確權(quán)難度更小。

最近一次土地調(diào)整發(fā)生的時(shí)點(diǎn)離現(xiàn)在越遠(yuǎn)，人地比例越可能發(fā)生較大變化，固化以前的土地分配利益不符合當(dāng)下的人地關(guān)系，會(huì)加大確權(quán)難度。表3顯示：90年代以后沒(méi)調(diào)整過(guò)土地的村莊只有8.82%進(jìn)行了確權(quán)；90年代(二輪承包時(shí)期)調(diào)整過(guò)土地的村莊確權(quán)比例為14.71%；而在2000—2009年調(diào)整過(guò)土地的村莊確權(quán)比例高達(dá)22.22%。進(jìn)行過(guò)村莊合并的村莊僅有9.09%確權(quán)，而沒(méi)進(jìn)行過(guò)合并的村莊確權(quán)比例達(dá)17.74%，說(shuō)明村莊合并提高了確權(quán)難度。村莊人均收入對(duì)確權(quán)難度的影響不明確：一方面，村人均收入水平越高，說(shuō)明居民更多從事非農(nóng)工作，越不在乎土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，這會(huì)降低確權(quán)難度；另一方面，人均收入越高的地區(qū)，區(qū)位條件可能更好，土地可能有更高的流轉(zhuǎn)收益或潛在征地收益，又會(huì)提高確權(quán)難度。表3顯示，相比其它收入水平，人均收入不高于4500元的村莊確權(quán)比例最高。這似乎反映：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊通過(guò)確權(quán)來(lái)固化土地權(quán)利的難度更高。

表3 村莊確權(quán)的單因素分組描述

4.制度需求因素與首批確權(quán)實(shí)施地

實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包以來(lái)的土地調(diào)整次數(shù)可在一定程度上反映村莊對(duì)“土地調(diào)整”的需求，這種需求越高，對(duì)確權(quán)頒證的需求越低。表3顯示，調(diào)整次數(shù)較多的村莊確權(quán)的比例卻更高些。這可能是因?yàn)?，調(diào)整次數(shù)越多的村莊也越可能在近期進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整，而近期調(diào)整過(guò)土地會(huì)降低確權(quán)難度。在后面的實(shí)證模型中，我們將控制最后一次土地調(diào)整時(shí)間變量來(lái)考察調(diào)整次數(shù)對(duì)確權(quán)的偏影響。

相比土地調(diào)整次數(shù)，土地轉(zhuǎn)出戶比例是反映村莊對(duì)確權(quán)頒證需求的更重要指標(biāo)。同時(shí)，由于土地?zé)o償流轉(zhuǎn)廣泛存在，我們有必要區(qū)分無(wú)償和有償這兩種土地流轉(zhuǎn)類型。無(wú)償轉(zhuǎn)出戶可能只是出于暫時(shí)考慮，將土地交給親友和其他熟悉的人打理，以此避免閑置以后土壤板結(jié)和雜草叢生問(wèn)題，這種情況下非正式的“人情”代替正式制度發(fā)揮產(chǎn)權(quán)保護(hù)的作用；作為對(duì)比，有償轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶之間更可能只有純經(jīng)濟(jì)關(guān)系，缺乏人情的保障，因此需要通過(guò)統(tǒng)一明晰地塊位置、面積等正式制度來(lái)幫助雙方厘清權(quán)責(zé)、發(fā)揮產(chǎn)權(quán)保護(hù)作用。

表4展示了村莊基期土地流轉(zhuǎn)情況與確權(quán)關(guān)系。橫向來(lái)看，在村莊內(nèi)沒(méi)有有償轉(zhuǎn)出戶的情況下，無(wú)償轉(zhuǎn)出戶的比例越高，村莊確權(quán)的比例越低；在村莊內(nèi)存在有償轉(zhuǎn)出戶的情況下，村莊確權(quán)比例先是隨著無(wú)償轉(zhuǎn)出戶比例的升高而升高，繼而又明顯下降?？傮w上，無(wú)償轉(zhuǎn)出戶比例高于5%的村莊，確權(quán)比例最低。這反映，在對(duì)基于“人情”的非正式制度的依賴程度越深時(shí)，村莊對(duì)確權(quán)頒證所指向的正式產(chǎn)權(quán)制度的需求越低。與此不同，縱向來(lái)看，有償轉(zhuǎn)出戶比例高于5%的村莊，確權(quán)比例最高。這反映，隨著有償轉(zhuǎn)出戶的出現(xiàn)和流轉(zhuǎn)戶之間由人情關(guān)系向純經(jīng)濟(jì)關(guān)系演變，村莊對(duì)正式產(chǎn)權(quán)制度的需求增強(qiáng)。在對(duì)正式產(chǎn)權(quán)制度需求更強(qiáng)(有償轉(zhuǎn)出戶比更高)的村莊率先實(shí)施確權(quán)頒證，政策的初期適應(yīng)性更強(qiáng)。

表4 村莊基期無(wú)償、有償土地流轉(zhuǎn)戶比例與確權(quán)情況列聯(lián)表 (單位：%，個(gè))

注：括號(hào)內(nèi)為樣本數(shù)，其它數(shù)字為百分比。

村莊對(duì)哪種制度安排的需求更高，這取決于外來(lái)力量的介入程度和村莊融入外部大環(huán)境的程度。社會(huì)變遷下，村莊中的“人情”相比原來(lái)已經(jīng)淡化是既成事實(shí)，不可否認(rèn)的是，長(zhǎng)久中所形成的非正式制度仍然有強(qiáng)大的慣性，在一些村莊中仍然占主導(dǎo)地位。如表4中所示，若土地流轉(zhuǎn)中非正式制度起主導(dǎo)作用(即無(wú)償轉(zhuǎn)出是主要部分)，村莊確權(quán)的比例會(huì)較低。若說(shuō)這反映了村莊對(duì)確權(quán)頒證所指向的正式產(chǎn)權(quán)制度的需求較低，邏輯上并無(wú)矛盾。進(jìn)一步推論，在依賴非正式制度的村莊引進(jìn)正式制度，鑒于可能存在初期“水土不服”問(wèn)題，新引進(jìn)的“正式制度”不一定能夠立刻起到諸如促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的作用。另一方面，基期中有償轉(zhuǎn)出戶占比高的村莊更可能成為首批確權(quán)實(shí)施村，這似乎也說(shuō)明確權(quán)在這些村莊只是順勢(shì)而為，因此在考察確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)(特別是正式流轉(zhuǎn))的作用時(shí)要扣除村莊的原有差異。

五、政策推廣的實(shí)證模型結(jié)果

前文給出各類因素與村莊是否率先實(shí)施確權(quán)之間關(guān)系的描述性分析，下文在控制其他因素的條件下考察各因素的偏影響。表5是Probit模型的回歸結(jié)果。

表5 影響村莊確權(quán)的因素的Probit模型回歸結(jié)果

回歸結(jié)果所顯示的各類因素的作用在方向上與前文理論推斷和描述結(jié)果基本一致，各變量系數(shù)方向和顯著性顯示：目標(biāo)因素方面，村莊勞動(dòng)力外出比越高，村莊是首批確權(quán)實(shí)施地的可能性更高；而本地非農(nóng)就業(yè)比例的作用方向剛好相反；位于鎮(zhèn)政府所在地的村莊實(shí)施確權(quán)的可能性更低。激勵(lì)因素方面，村財(cái)政中來(lái)自上級(jí)撥款的比例越高，村莊實(shí)施確權(quán)的可能性更高；村干部年齡的影響呈倒U型變化，系數(shù)計(jì)算顯示峰值出現(xiàn)在44歲左右；村機(jī)動(dòng)地會(huì)降低確權(quán)可能性，但統(tǒng)計(jì)上不顯著。確權(quán)難度方面，近期調(diào)整過(guò)土地會(huì)提高村莊確權(quán)可能性；而村戶數(shù)、村內(nèi)企業(yè)數(shù)量、村莊合并史會(huì)降低確權(quán)可能。與本地非農(nóng)就業(yè)數(shù)、村內(nèi)企業(yè)數(shù)量類似，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均收入變量對(duì)確權(quán)的影響也為負(fù)。制度需求方面，高土地調(diào)整次數(shù)會(huì)降低確權(quán)的可能性。無(wú)償轉(zhuǎn)出戶比例越高，確權(quán)可能性越低；有償轉(zhuǎn)出戶比例越高，確權(quán)可能性越高。程令國(guó)等(2016)發(fā)現(xiàn)確權(quán)村的土地轉(zhuǎn)出比例和租金水平更高，在這里得到了反向的解釋：那些原本有償流轉(zhuǎn)比例更高的村莊，本身就更容易成為首批確權(quán)村莊。

六、結(jié)論與啟示

正在全國(guó)范圍內(nèi)漸次實(shí)施的農(nóng)地確權(quán)頒證是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)、實(shí)施成本巨大的政策，后續(xù)必然要經(jīng)過(guò)政策評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段。著眼于給更客觀的政策評(píng)估研究提供參考，本文分析了首批確權(quán)地的選擇規(guī)律。將可能影響首批確權(quán)地選擇的因素分為目標(biāo)因素、激勵(lì)因素、確權(quán)難度、制度需求四類因素并進(jìn)行村莊比較，研究發(fā)現(xiàn)：被選擇且已實(shí)施確權(quán)政策的村莊與其它村莊相比存在顯著差異，基期村勞動(dòng)力外出比例較高、本地非農(nóng)就業(yè)比例較低、參與有償土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶比例較高、參與無(wú)償流轉(zhuǎn)比例較低、村莊處于非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、財(cái)政收入來(lái)自于上級(jí)比例越大、村干部為中年、村戶數(shù)少、企業(yè)數(shù)量數(shù)少、人均收入水平低、最近調(diào)整過(guò)土地但總調(diào)整次數(shù)少，這樣的村莊成為首批確權(quán)實(shí)施地的可能性更高。根據(jù)描述分析和實(shí)證模型結(jié)果，首批確權(quán)實(shí)施地確實(shí)不是隨機(jī)挑選，而是在一定的政策意圖下，經(jīng)政策制定者、各級(jí)政府、村干部、農(nóng)戶各方綜合權(quán)衡選擇的結(jié)果。概括起來(lái)，確權(quán)頒證在各地的初期適應(yīng)性是人們所考慮的。確權(quán)政策在勞動(dòng)力外出比例較高、可能引發(fā)的矛盾較少、對(duì)正式制度需求更高的村莊的初期適用性更高。

本文研究結(jié)論的理論意義是：在進(jìn)行確權(quán)政策的效果評(píng)估，特別是評(píng)估它對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)的貢獻(xiàn)時(shí)，應(yīng)考慮并有效剝離村莊原有特質(zhì)，否則會(huì)高估確權(quán)政策的作用。實(shí)踐意義是：在進(jìn)一步推行確權(quán)頒證時(shí)，需要特別注意村莊和區(qū)域的差異性。考慮到初期適用性，確權(quán)政策實(shí)施初期應(yīng)定位于勞動(dòng)力外出比例較高、可能引發(fā)的利益矛盾較少、對(duì)正式制度需求較高的村莊。進(jìn)一步推廣到其他村莊和區(qū)域時(shí)，需要尊重當(dāng)?shù)氐耐恋胤峙鋫鹘y(tǒng)，留下政策執(zhí)行的彈性空間，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卦械姆钦街贫劝才拧?/p>

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