陵城區(qū)引入PPP模式在農(nóng)田建設(shè)中的實踐

趙德芳 ，韓登坤 ，韓 民

（1.德州市陵城區(qū)水務(wù)局，山東 德州 253500；2.山東省海河流域水利管理局，山東 濟(jì)南 250100）

2016年陵城區(qū)決定在規(guī)模化種植區(qū)發(fā)展噴灌工程試點，并以農(nóng)場引入社會資本（PPP模式）參與農(nóng)田水利建設(shè)項目為例，探討社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的保障措施。為此，陵城區(qū)把金源森達(dá)家庭農(nóng)場建設(shè)納入該區(qū)引入社會資本建設(shè)和管理農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點項目。該項目投資由政府投資部分和社會資本投資部分構(gòu)成，其中社會資本方由農(nóng)場及設(shè)備供應(yīng)商構(gòu)成。政府與社會資本方的投資構(gòu)成比例為67%∶33%，政府投資用于水源工程及管網(wǎng)建設(shè)，社會資本方投資用于灌溉設(shè)備購置。社會資本方農(nóng)場與設(shè)備供應(yīng)商按照1∶1的比例進(jìn)行投資，設(shè)備供應(yīng)商投資和資本收益部分由農(nóng)場分6年在收益中返還。

德州市金源森達(dá)家庭農(nóng)場是一家主要經(jīng)營小麥、玉米的家庭農(nóng)場，耕地面積153.33 hm2。該農(nóng)場位于德州市陵城區(qū)，北臨馬頰河，四面環(huán)水，交通方便。當(dāng)前，該農(nóng)場灌溉方式采用溝渠取水、小白龍輸配水形式的灌溉方式，費工費時，勞動強(qiáng)度大，灌溉不及時，水浪費嚴(yán)重，灌溉成本高，急需大力發(fā)展節(jié)水灌溉，改變農(nóng)業(yè)效益低、水資源浪費嚴(yán)重現(xiàn)狀。

項目主要建設(shè)任務(wù)：結(jié)合生態(tài)理念，溝、渠、田、橋涵閘綜合治理，新建泵站2座，中心支軸式噴灌機(jī)噴灌26．73 hm2，卷管絞盤式噴灌機(jī)噴灌126．6 hm2。鋪設(shè)管道 7.2 km，配套變壓器 2 臺，架設(shè)高壓電纜3.5 km，新建涵閘1座，開挖疏浚溝渠2.3 km，新建信息中心1處；做好初始水權(quán)分配、完善水權(quán)購買形成機(jī)制、建立節(jié)水獎勵機(jī)制、明確財政投資工程管理主體制定運行管護(hù)機(jī)制，明確產(chǎn)權(quán)及使用權(quán)，實行第三方灌溉公司（國有）管理。

1 社會資本參與工程建設(shè)舉措

1.1 完善政府對項目的管理與服務(wù)

項目所在陵城區(qū)引入社會資本投資農(nóng)田水利試點項目領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了由區(qū)長任組長，縣（區(qū)）水利、財政、供電、物價等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)項目組織建設(shè)日常工作，實行部門分工，建立目標(biāo)責(zé)任制，以加強(qiáng)對試點工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

1.2 建立政府扶持政策及激勵約束機(jī)制

為了更好吸引社會資本積極參與農(nóng)田水利建設(shè)，財政設(shè)立農(nóng)田水利項目補(bǔ)貼款，用于工程運行維護(hù)費，給予農(nóng)田水利建設(shè)大力扶持，同時完善進(jìn)入退出機(jī)制，保護(hù)各資本方利益，在公開、公平、公正的原則下鼓勵和吸引社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，農(nóng)場通過競爭性談判的方式引入設(shè)備供應(yīng)商，社會資本方與政府簽訂協(xié)議。

完善監(jiān)管、獎懲機(jī)制。政府賦予第三方灌溉公司（國有）監(jiān)管權(quán)，監(jiān)督社會資本方的工作，確保依法經(jīng)營、正常運轉(zhuǎn)；監(jiān)督各泵站用水情況，對于用水超出水權(quán)未達(dá)到節(jié)水效果的泵站采用累進(jìn)加價，對于達(dá)到節(jié)水效果的泵站給予節(jié)水獎勵；同時搞好宣傳、發(fā)動和監(jiān)督，促使依法購買水權(quán)，保護(hù)節(jié)水灌溉設(shè)備設(shè)施，保證支付投資分紅，確保社會資本方的合法權(quán)益。

1.3 建立工程維護(hù)費補(bǔ)貼機(jī)制

鑒于財政投入的泵站工程、管道工程、信息化工程、電力工程等的產(chǎn)權(quán)歸水管部門所有，交由社會資本方使用，政府根據(jù)社會資本方對工程的使用、管理、管護(hù)程度相應(yīng)給予維護(hù)費補(bǔ)助。社會資本方可提出申請，政府組織專家現(xiàn)場考察審定，根據(jù)工程完好率，給予15元/hm2·a補(bǔ)助，工程完好率每降低10%，補(bǔ)助減少7.5元/hm2·a。工程維護(hù)費補(bǔ)助資金用于對項目區(qū)節(jié)水灌溉工程進(jìn)行維修維護(hù)。

1.4 完善水權(quán)分配及節(jié)約用水獎勵機(jī)制

根據(jù)保護(hù)資源、節(jié)約用水、補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)的原則，確定農(nóng)場水權(quán)分配指標(biāo)為220 m3/畝，超水權(quán)用水加價購買水權(quán)。按照“多用水多付費”的原則，實行超定額累進(jìn)加價，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。節(jié)水灌溉用水定額作為第一量級，按照5%的遞增比例確定灌溉定額二級、灌溉定額三級，以此作為超定額加價的依據(jù)。一級定額內(nèi)水價為基準(zhǔn)水價（糧食作物為基于運行維護(hù)成本水價、經(jīng)濟(jì)作物為基于全成本水價）、一級定額至二級定額內(nèi)水價為基本水價的1.5倍，二級定額至三級定額內(nèi)水價為基本水價的2倍，超過三級定額部分按2.5倍水價收取。

為鼓勵社會資本方加強(qiáng)灌溉管理，提高灌溉用水效率，節(jié)約灌溉用水，政府設(shè)立節(jié)水獎勵基金，對社會資本方進(jìn)行考核，實行獎補(bǔ)，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為年總用水量低于定額水量10%以內(nèi)的，每立方獎勵0.01元，對于用水戶節(jié)水達(dá)到10%至30%，每立方獎勵0.02元，對于用水戶節(jié)水達(dá)到30%以上的每立方獎勵0.03元。

1.5 建立進(jìn)入和退出機(jī)制

社會資本方進(jìn)入：農(nóng)場與設(shè)備供應(yīng)商通過競爭性談判達(dá)成協(xié)議，作為社會資本方與政府合作。社會資本方與政府簽訂協(xié)議，不得改變種植作物結(jié)構(gòu)，如若改變農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，或擴(kuò)大種植面積，需要向陵城區(qū)人民政府提出申請，陵城區(qū)人民政府根據(jù)擴(kuò)大種植作物的種植面積所得效益進(jìn)行分紅。

社會資本方及農(nóng)場退出：設(shè)備供應(yīng)方退出：設(shè)備供應(yīng)方投資完成后，允許其股權(quán)轉(zhuǎn)讓和買賣，農(nóng)場有優(yōu)先購買權(quán)。若設(shè)備供應(yīng)方因經(jīng)營不善破產(chǎn)或嚴(yán)重負(fù)債運轉(zhuǎn)，可申請退出，退出時應(yīng)提出申請，說明原因，報政府協(xié)商解決；合同到期后，如沒有新的投入情況，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)場所有。

如遇惡意退出或未經(jīng)陵城區(qū)人民政府批準(zhǔn)擅自退出，視為股權(quán)自動放棄，農(nóng)場保留依法追究責(zé)任的權(quán)利。設(shè)備供應(yīng)方以其他理由提出退出申請，并與農(nóng)場討論未果，可提交政府協(xié)調(diào)解決。

農(nóng)場不得無故撤出農(nóng)業(yè)灌溉項目投資。如確有不可抗拒的原因退出，須提交申請，提交陵城區(qū)人民政府研究同意；農(nóng)場主更換后，使用權(quán)移交新農(nóng)場主，農(nóng)場投資部分產(chǎn)權(quán)歸新農(nóng)場主，新農(nóng)場主有義務(wù)償還剩余設(shè)備供應(yīng)方投入資金。

2 工程建設(shè)管理與運行管護(hù)機(jī)制

為確保工程質(zhì)量，對政府投資水利設(shè)施建設(shè)部分推行項目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，確保工程質(zhì)量。

陵城區(qū)水務(wù)局調(diào)配專業(yè)技術(shù)人員成立灌溉公司，負(fù)責(zé)對農(nóng)場監(jiān)督管理，對農(nóng)場管護(hù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。區(qū)水務(wù)局和灌溉公司指導(dǎo)農(nóng)場規(guī)范內(nèi)部管理制度、辦法，制定完善《灌溉管理制度》《財務(wù)管理辦法》《噴灌工程運行管護(hù)規(guī)程》。農(nóng)場全面落實工程運行管理和日常維護(hù)任務(wù)。

工程建成驗收合格后，政府投資水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交付第三方灌溉公司（國有），設(shè)備供應(yīng)方投資水利設(shè)施，農(nóng)場償還完投資后，歸農(nóng)場所有。工程使用權(quán)歸農(nóng)場，由灌溉公司向農(nóng)場頒發(fā)使用權(quán)證書。

3 結(jié)語

通過引入社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)項目的實施，為社會資本參與其他水利建設(shè)項目提供了經(jīng)驗，增強(qiáng)了信心。引入社會資本參與水利建設(shè)的實踐表明：項目的實施不僅能提升人們對社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，而且可以提高政府的執(zhí)政能力，減輕政府負(fù)擔(dān)，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件，對項目推廣及深化陵城區(qū)投融資改革環(huán)境具有深遠(yuǎn)意義。