薛 寧

（河海大學，江蘇 南京 210098）

江河湖泊作為水資源的主要構成元素，能夠體現(xiàn)出其流經(jīng)區(qū)域的生態(tài)及資源保護的狀況。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的飛快發(fā)展，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提高，同時也出現(xiàn)了許多問題，水資源的破壞以及水環(huán)境的污染是其重要的表現(xiàn)，污染排放、河砂濫采、非法擠占河道等都是比較嚴重的問題，流域生態(tài)安全以及居民供水安全無法得到全面的保障，給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人民的幸福指數(shù)帶來不利因素，切實加強河湖流經(jīng)區(qū)域的管理和相關水域的保護成為了區(qū)域整體發(fā)展的重中之重。

1 河長制實施的必要性

江蘇省是“河長制”的起源，是因“太湖藍藻事件”而促使當?shù)卣芯砍雠_的水污染治理的新模式。河長制就是指由現(xiàn)任的各級政府黨政主要負責人員承擔起區(qū)域內(nèi)河流污染的治理與保護責任，致力于做好水質(zhì)改善、環(huán)保問責等河湖污染方面的治理工作。河長制的實施，讓地方各級政府對河流治理的責任落到人，將水資源保護與當?shù)卣幕痉芍贫认嘟Y合，找到了全面治理流域與區(qū)域水資源環(huán)境的全新渠道，提高了治污工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，同時在治理的過程表現(xiàn)出其簡易可行、容易擴散的特點。有效地實行河長制，能夠提升政府參與執(zhí)行的能力，提高區(qū)域內(nèi)居民的滿意程度。江蘇省內(nèi)所轄河域與行政地域相互接合，利用河長制進行內(nèi)省河湖的重點管制，在水污染防治的工作中發(fā)揮了河長制的主要優(yōu)點，給江蘇省水利文明生態(tài)試點及示范區(qū)建設起了重要作用。2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議通過了《關于全面推行河長制的意見》，也預示著“河長制”已經(jīng)從地方政府的制度創(chuàng)新上升為全國性的水資源環(huán)境治理方略[1]。

2 江蘇省河長制的實施成效

2.1 形成了擴散效益

2007年春夏之交，太湖地區(qū)溫度驟升，藍藻瘋長成災，湖水污染終而影響到居民飲用水的安全，幾經(jīng)討論醞釀，無錫市委市政府出臺了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法》,這份文件的出臺,是我國河長制制度的起源。之后，2008年6月，江蘇省政府印發(fā)了《關于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，將河長制寫入文件中，2012年9月份，江蘇省政府出臺《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，明確了河長的職責與任務[2]。短時間內(nèi),河長制成為地方政府和社會大眾共同參與區(qū)域環(huán)境治理變革的發(fā)展方向，讓地方政府認識到只有轉變治理職能、建立示范標準、打消組織阻礙，才能合理地治理河流及其流經(jīng)區(qū)域。由于此辦法推出后成效顯著,在江蘇省試點采用河長制后，各地區(qū)紛紛借鑒經(jīng)驗，出臺了相應政策，直至國家層面頒布相關文件，在較短時期里達到擴大宣傳的效果，形成了擴散效益的氛圍。

2.2 率先推出升級版“河長制”

省內(nèi)各地紛紛效仿無錫市的做法，出臺了相應的河長制制度的實施辦法，并且在河長制的落實過程中取得了明顯的成效，在一系列的政策出臺的基礎上，2017年3月，江蘇省通過《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，開始部署在全省打造“升級版河長制”[3]。2017年9月，江蘇省第12屆人大常委會審核制定了《江蘇省河道管理條例》（以下簡稱《條例》），于2018年1月1日開始實行，這表明在河長制實施的初始地江蘇，推出了升級版的河長制。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是《條例》頒布，標志著河長制在江蘇以立法的形式被確認。二是《條例》要求，在江蘇全面實行河長制，落實河道管理保護地方主體責任，建立健全部門聯(lián)動綜合治理長效機制，體現(xiàn)了河長制的總體要求和基本原則。三是《條例》明確了河長制人選的設立要求，江蘇省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別設立總河長、并按照河道分級分段設立河長，并且此名單要面向社會進行公布。四是對河長的職責進行了規(guī)范，各級總河長是本行政區(qū)域內(nèi)河長制的第一責任人，各級河長負責組織相應河道的管理、保護、治理等工作，開展河道巡查，協(xié)調(diào)、督促解決河道管理保護中的問題。五是《條例》明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當建立河長制考核評價制度和公眾參與信息平臺，并聘請有關專業(yè)組織、社會公眾對河長的履職情況進行監(jiān)督和評價[4]。這也是江蘇省將地方的法規(guī)上升到法律的形式，這是深入貫徹河長制制度，并以法律的形式固定下來的做法，也是河長制最先施行的省份為河長制制度所做的升級版模塊。

2.3 實施“一河一策”措施

江蘇地區(qū)水域眾多，各市的河湖生態(tài)系統(tǒng)不盡相同，水污染的情況也不盡相同。因此，在河湖治理方面因地制宜，根據(jù)所處地區(qū)和水域的區(qū)別，根據(jù)水環(huán)境的實際情況制定相應處理辦法。上游地區(qū)通常經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),需要投入的治理力度相對較小,下游地區(qū)多為工業(yè)發(fā)達地區(qū)，需制訂更為詳細和嚴格的管理方案，對不同的河段進行摸底調(diào)查，針對不同的河段出臺相應政策[5]?；窗彩惺腔春恿饔蚴讉€實施河長制的地區(qū)，其地處淮河流域，通過河長制的實施，飲用水達到很高的標準，保障全市范圍內(nèi)居民用水的安全。南京、宿遷、揚州等地在河道建設實施組織的帶領下，把握“一河一策”的主要方針，通過建立排污檔案、強化水體休養(yǎng)生息、有針對性開展河道截污等措施，保證了區(qū)域內(nèi)河道的水環(huán)境保護，收到了良好效果[6]。一河一策的措施，將每條河道的治理工作與責任進行了細分，讓每一河道的治理保護都有針對性的方案，實現(xiàn)了精準治理，起到了很好的示范作用。

3 江蘇省河長制實施的啟示

3.1 明確職責——河長真正擔起責任

全面推行河長制是水利改革發(fā)展的重大機遇也是行政部門必須擔負的重大責任。近年來，生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，而這種理念，也給水治理部門提供了良好的發(fā)展機遇。對于水治理領域，如何準確確定水域管理范圍，如何明確職責，可以充分利用河長制來實現(xiàn)良好的運行。江蘇省成立了由省長為河湖管理負責人的工作組，主要領導站到了河湖治理的最前線，責任很明確，同時也增強了河湖治理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力，確保河湖治理工作有效推進[7]。各地也均成立了相應的領導機構，對流經(jīng)區(qū)域的河道治理負責,比如南通市市委書記和市長擔任雙總河長,所有市常委、副市長全部擔任河長，吹響了全面推行河長制的號角，目前，全市10個縣市區(qū)、102個鎮(zhèn)河長制工作方案都已出臺，16名市級河長、184名縣級河長、1404名鎮(zhèn)級河長、3930名村級河長等全部到位，實現(xiàn)了所有河道河長全覆蓋[8]。省、市、縣、鄉(xiāng)四級管理機構的建立，明確了責任，改變了河流治理主體職能不定、配合機構不力等困惑與難點，在執(zhí)行責任的認定方面，給予了相應的規(guī)定和權力，借助區(qū)域的劃分來推動河流的區(qū)域治理，保證河長制實施持續(xù)開展。

3.2 優(yōu)化統(tǒng)籌——公眾積極參與治理

河長制緣起于跨部門協(xié)同問題，這種合作發(fā)生在不同的政策領域和行政區(qū)域，體現(xiàn)在決策、施行、服務供給等不同的層次[9]，河長制不僅要讓各級干部加入到區(qū)域河道的治理中，應設立相應公眾參與管理的機構，讓廣大人民群眾參與到管理中來，還可通過印發(fā)宣傳資料、在河道邊設立標志牌，公布河長的姓名與聯(lián)系方式，增加廣大人民群眾的知情權、參與權。在最初實行的二元結構中只有排污企業(yè)和政府部門兩個主體，這兩個主體代表的利益不同，因此河長制推行的流程中，存在不少的難點與困惑，治理雖然有效果，但不明顯，離人民群眾的滿意度還有一定的差距。讓人民群眾參與到河道治理中，并且還吸收一些志愿者、群眾代表等參與巡查督導中,與第三方服務機構和社會力量形成了一道河道治理的強大動力，在這個過程中，人民群眾在優(yōu)化治理結構，協(xié)調(diào)企業(yè)與政府的關系起到了很大的作用[10]，讓公眾參與河長制工作，一是能更方便地傾聽到群眾對水環(huán)境治理的訴求，二是能更方便地讓群眾參與水環(huán)境的治理保護中。從2014年開始，江蘇省已經(jīng)與環(huán)境保護協(xié)會和環(huán)保社會組織建立了合作關系，讓第三方機構加入河長制的治理與監(jiān)督，這將對國家河長制全面實行和發(fā)展起到重要作用。

3.3 崗位激勵——完善考核激勵制度

在河長制實施過程中，科學的考核激勵機制是河長制實施的常態(tài)化與法制化的關鍵。就目前來看，考核方法的科學性還是有待進一步改進，對地方河長的考核主要以水質(zhì)改善情況為主，但水質(zhì)的改善并非短時間可以量化的，僅以此為唯一考核指標，在一定程度上可能會挫傷基層河長的積極性[11]，上一級河長應該負責下一級河長的考核，根據(jù)河道管理的實際，制定切實可行的考核制度，并將考核結果納入下一級河長的綜合考核大數(shù)據(jù)中，切實做到有獎、有罰，使河長制制度能順利實施下去，為了保證考核結果的公平、公正，可考慮引入第三方的考核機構，比如社會組織、群眾代表等，可以最大化的保證考核的有效化。

3.4 改革創(chuàng)新——建立大數(shù)據(jù)管理

隨著河長制制度已經(jīng)日漸成為正常的水環(huán)境的管理制度時，以河長制制度為基礎，創(chuàng)建河道管理基礎信息、管理人員、管理措施、督查考核等配套的全面信息體系，已越來越被管理者所重視。創(chuàng)建地方水環(huán)境治理信息平臺，通過對河道治理相關今年的集中、共享，實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)全覆蓋，研究開發(fā)水環(huán)境治理數(shù)據(jù)庫，建設能綜合河湖規(guī)劃、水污染監(jiān)測、污染源監(jiān)控、環(huán)評管理等功能的智能化數(shù)字平臺，進一步提升信息化管理水平已是大勢所趨[12]。要發(fā)揮出信息和大數(shù)據(jù)技術在河道管理和治理中的作用，建立以大數(shù)據(jù)為基礎,以強化河長制效果為目的的河長制智能化控制系統(tǒng),實現(xiàn)對河湖的日常綜合管理,促進河長制工作的信息化、科學化，確保河長制制度能順應信息化時代的要求。

4 結束語

河長制是因水污染而生的，確立這項制度又是以消除污染為最終目的。江蘇省在河長制制度的建立與理論探討走在全國的前列，他們的做法具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，對河道的治理有一定的借鑒性。在河長制的實施過程中，要明確職責，切實讓河長擔起責任，要優(yōu)化統(tǒng)籌，讓公眾參與河道治理，要建立起崗位激勵機制，完善考核激勵制度，同時要創(chuàng)新管理——建立大數(shù)據(jù)管理，通過這些措施，才能切實將河長制落到實處，真正做到造福一方，功在千秋。