新型城鎮(zhèn)化背景下我國空間規(guī)劃體系改革的思考

陳元

許昌弘城建筑市政勘察設(shè)計(jì)有限公司 河南 許昌 461000

正文：

引言：國家空間規(guī)劃體系是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一把標(biāo)尺，是保障國家空間競爭實(shí)力、可持續(xù)發(fā)展的重要載體，是維護(hù)國家空間安全格局和公平治理格局的重要工具。因此在今后的發(fā)展中，就要重視空間規(guī)劃體系的建設(shè)，在新型城鎮(zhèn)化背景下做好優(yōu)化改革。

一、我國空間規(guī)劃體系的基本內(nèi)容

（一）概念

空間規(guī)劃體系的創(chuàng)新改革，需要根據(jù)每一個(gè)國家的基本國情與發(fā)展情況，進(jìn)行制定針對(duì)性的創(chuàng)新優(yōu)化措施。其中英國和日本等國家空間規(guī)劃體系形式為中央集權(quán)模式下的自上而下型；而美國和德國等國家空間規(guī)劃體系形式為典型的聯(lián)邦政體下的地方分權(quán)高度自治型；法國的空間國畫體系形式為自上而下型，地方分權(quán)高度自治。而我國的國情為人多地少，幅員遼闊，因此孔家規(guī)劃體系形式為內(nèi)部構(gòu)成的多元化。現(xiàn)階段我國對(duì)于空間規(guī)劃并沒有相應(yīng)明確的法律制度規(guī)定，本文根據(jù)相關(guān)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、地理、土地等學(xué)科的界定內(nèi)容展開分析。

首先空間規(guī)劃是以空間要素以及其協(xié)調(diào)為研究對(duì)象，其次空間規(guī)劃是一個(gè)體系，最后空間規(guī)劃是一種調(diào)控策略。綜上所述，空間規(guī)劃是一個(gè)整體和綜合性的概念內(nèi)容，結(jié)合了時(shí)間與空間的整體性，是建立在空間存在的各類事物和行為的可協(xié)調(diào)性基礎(chǔ)上，然后以特定的目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)提出的公共政策。

（二）類型

從我國的結(jié)構(gòu)改革方案中可以看出，我國的自然資源以及國土空間將有多個(gè)部分共同治理向一個(gè)部門統(tǒng)一管理所轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成調(diào)查、登記、確權(quán)、規(guī)劃、管理、考核、監(jiān)督等制度管理體系，各類空間規(guī)劃編制必然進(jìn)行整合優(yōu)化，化簡為繁，規(guī)劃合一，管制統(tǒng)一。根據(jù)空間規(guī)劃體系在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和規(guī)劃對(duì)象側(cè)重點(diǎn)的不同，很多學(xué)生通過研究分析，對(duì)空間規(guī)劃展開了分類。

第一個(gè)方面是根據(jù)規(guī)劃的對(duì)象，可以分為四種類型；第二個(gè)方面是按照主導(dǎo)部門進(jìn)行分類，可以分為五種類型；第三個(gè)方面是按照規(guī)劃的層次進(jìn)行分類，可以分為四種類型；第四個(gè)方面是根據(jù)規(guī)劃的控制手段進(jìn)行分類可以分為三種類型。

二、我國空間規(guī)劃體系的特征以及存在的問題

（一）特征

由于我國的空間規(guī)劃體系核心在于全國統(tǒng)一，相互銜接，分級(jí)管理，在市場經(jīng)濟(jì)下，其特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一個(gè)方面為我國的空間規(guī)劃種類繁多，體系龐大。橫向分類時(shí)，由于主管部門職能不同，進(jìn)而導(dǎo)致分類特征以及側(cè)重點(diǎn)不同；縱向分類時(shí)，由于行政管理層級(jí)不同，進(jìn)而導(dǎo)致行政管理體制不同。第二個(gè)方面為我國的空間規(guī)劃具有公共政策屬性?？臻g資源不僅具有著物質(zhì)屬性，也與非空間因素有著非常密切的聯(lián)系，并且兩者之間相互作用。隨著我國人口資源的不斷增長，空間資源的占有率在逐漸減少，進(jìn)而導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展以及空間規(guī)劃的不平衡逐漸加劇。因此很多政府部門也逐漸意識(shí)到空間規(guī)劃需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面，才能做到資源優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土資源的開發(fā)，提高人們的生活質(zhì)量水平。

（二）存在的問題

雖然現(xiàn)階段我國的空間規(guī)劃在層級(jí)與類型上已經(jīng)有了很多分級(jí)，但是每一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、發(fā)展前景、行政權(quán)力等存在很大的差異，因此很難形成各自獨(dú)立的體系，因此就存在很多沖突和矛盾，導(dǎo)致區(qū)域難以協(xié)調(diào)，空間資源難以優(yōu)化配置，生態(tài)空間遭到破壞等。再加上我國現(xiàn)階段資源能源消耗加劇，生態(tài)環(huán)境破壞越來越嚴(yán)重，空間資源面臨著很多的壓力和重?fù)?dān)。傳統(tǒng)的條塊分割、主體主導(dǎo)等模式已經(jīng)無法滿足新階段的發(fā)展需求，因此就需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化，需要協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)方面的利益。

三、我國空間規(guī)劃體系統(tǒng)一建立應(yīng)遵循的原則

（一）協(xié)調(diào)政府與市場之間的關(guān)系

在新型城鎮(zhèn)化背景與市場經(jīng)濟(jì)背景下，市場的變化速度非?？?，因此就需要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，才能促使市場的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展?？臻g規(guī)劃體系改革是我國深化體制改革，優(yōu)化國土空間，完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度的中心任務(wù)。此外，市場與政府之間的關(guān)系為相互作用，相互協(xié)調(diào)，因此在空間規(guī)劃體系建立時(shí)，還要面對(duì)相關(guān)政策法規(guī)要求，還要面對(duì)多元化利益需求?？臻g規(guī)劃體系是一種建立在政府引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展下的基礎(chǔ)上，就應(yīng)當(dāng)具備協(xié)調(diào)不同地區(qū)的利益主體功能。要為政府的工作明確發(fā)展方向，明確工作詳情，還要將具體的建設(shè)活動(dòng)交由市場，根據(jù)每個(gè)地區(qū)之間的差異進(jìn)行靈活處理，進(jìn)而才能激發(fā)市場的活力。

（二）體制層面與技術(shù)層面的關(guān)系

我國現(xiàn)階段的空間規(guī)劃體系之間存在著一定的矛盾和沖突，其中技術(shù)方法的不統(tǒng)一是明顯的影響因素，更深層次的影響因素為體制機(jī)制存在問題。因此在空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，就要重視技術(shù)方法的應(yīng)用，要在最短的時(shí)間內(nèi)解決空間規(guī)劃中存在的各種矛盾沖突。如土地使用問題、規(guī)劃年限等，因此就可以使用地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)手段，來不斷完善我國的空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)之間的沖突和矛盾。

（三）遵循自上而下，因地制宜的原則

空間規(guī)劃主要涉及到主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土以及土地利用規(guī)劃、生態(tài)以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，因此必須結(jié)合我國的實(shí)際國情，做到因地制宜。因此我國的空間規(guī)劃體系構(gòu)建首先需要將最終規(guī)劃落實(shí)到制定的具體區(qū)域中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行全面、充分、詳細(xì)掌握了解，進(jìn)而根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求進(jìn)行理性、客觀建設(shè)。其次我國的國土面積較大，人口數(shù)量眾多，需要在全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的要求上，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)路線的緊密連接，在管理上實(shí)現(xiàn)三級(jí)管理，全國統(tǒng)一管理，進(jìn)而自上而下的完善優(yōu)化。最后要根據(jù)實(shí)際的社會(huì)需求和社會(huì)矛盾，做到因地制宜，對(duì)相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行靈活調(diào)整和優(yōu)化，激發(fā)實(shí)行的積極性。

（四）以法律政策為前提和基礎(chǔ)

隨著我國依法治國戰(zhàn)略的全面實(shí)施，空間規(guī)劃體系就應(yīng)當(dāng)從法治的基礎(chǔ)上，進(jìn)行對(duì)相關(guān)法律政策進(jìn)行完善和優(yōu)化，能夠給予空間規(guī)劃的支持和保障。首先需要進(jìn)一步明確空間規(guī)劃體系的法律地位，明確其與各類規(guī)劃指令之間的關(guān)系。其次通過相關(guān)法律政策的建立，為空間規(guī)劃體系提供前提和基礎(chǔ)。最后要嚴(yán)格強(qiáng)力實(shí)施，做到法制化、規(guī)劃法，從建設(shè)、運(yùn)作和管理等做好協(xié)調(diào)優(yōu)化，做到權(quán)責(zé)分明，責(zé)任明確。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下我國空間規(guī)劃體系改革的相關(guān)措施

（一）劃定城市開發(fā)邊界

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》要求指出，要加強(qiáng)城市空間開發(fā)利用管制，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間。因此城市開發(fā)邊界的劃定必須要遵循生態(tài)化理念，對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域的農(nóng)田、自然景區(qū)、水源等做好生態(tài)化建設(shè)保護(hù)，并且將各類空間做好生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。此外還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求、資源能源、環(huán)境承載力等因素，合理確定好邊界擴(kuò)張、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等工作，要實(shí)現(xiàn)供需平衡。

（二）明確各類規(guī)劃職責(zé)

在2011年，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了51.31%，2016年已經(jīng)達(dá)到了57.35%。城鎮(zhèn)化水平超過50%，則意味著我國正處于從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村中國邁向城市中國的發(fā)展時(shí)代，因此我國的城鄉(xiāng)人口格局、城鄉(xiāng)空間格局、城鄉(xiāng)生態(tài)格局都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在空間規(guī)劃體系建設(shè)中，需要對(duì)各類規(guī)劃之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要明確每個(gè)部門單位的職責(zé)和權(quán)利，并且要做好國土資源的評(píng)價(jià)分析以及核心內(nèi)容的確定，要充分發(fā)揮管理和約束作用，遵循因地制宜的原則。

（三）建立統(tǒng)一的地理信息平臺(tái)

地理信息平臺(tái)的建立需要遵循邏輯統(tǒng)一、數(shù)據(jù)分級(jí)、互聯(lián)互通的原則，整合各個(gè)區(qū)域的地理信息數(shù)據(jù)、高分辨率遙感影像以及航片，建立基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。地理信息平臺(tái)是利用空間數(shù)據(jù)庫向各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供各個(gè)地區(qū)的土地、房屋以及遙感影像的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)，是一種更加長效的機(jī)制，能夠?qū)临Y源進(jìn)行全方位和精細(xì)化管理。

結(jié)語：綜上所述，在新型城鎮(zhèn)化背景下，要想加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，就需要對(duì)空間規(guī)劃體系進(jìn)行創(chuàng)新改革。而規(guī)劃是國土空間管理的源頭和前提，通過規(guī)劃體系的編制來實(shí)現(xiàn)國土空間資源的集合管理與優(yōu)化配置，才能促進(jìn)我國的可持續(xù)發(fā)展。