法經(jīng)濟學視角下中國食品安全事件的規(guī)制維度

吉麗穎

(?？诮?jīng)濟學院，海南 ?？?571157)

在目前正在推進的以完善國家治理體系與提升國家治理能力現(xiàn)代化為核心內(nèi)容和目標的總體要求下，針對食品安全事件頻發(fā)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會高度商業(yè)化帶來的重要問題之一，通過法治途徑有效遏制食品安全事件的發(fā)生，保障人民基本的生命健康安全，提高人民群眾對政府依法治理食品問題的認可度，是當前中國必須面對的重要問題之一，也是有效化解由此引發(fā)的行政爭議的源頭治理手段。然而，在中國政府出臺了《食品安全法》并且不斷增強對食品安全違法事件打擊力度的情況下，諸多食品安全事件依然屢屢見諸各大媒體，意味著當前中國對食品安全事件的規(guī)制還沒有達到理想的控制效果[1]。在這種情況下，從法經(jīng)濟學的角度出發(fā)，對中國食品安全事件發(fā)生的行為動機以及當前存在的問題進行具體分析，并由此推導(dǎo)出有效的規(guī)制策略，對于當前中國食品安全事件的有效控制具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 法經(jīng)濟學視角下食品安全事件頻發(fā)的內(nèi)在機理

根據(jù)法經(jīng)濟學的理性經(jīng)濟人假設(shè)，每一個食品安全事件的違法行為人均受合理的經(jīng)濟驅(qū)動，在利益最大化目的的控制下進行自身的行為選擇。因此，食品安全事件的出現(xiàn)，意味著食品安全違法行為人認為自身在相關(guān)事件的經(jīng)濟計算中是總收益大于風險成本，從而能夠利用自身的違法行為而獲利[2]。以此為前提，可以推導(dǎo)出食品安全違法行為的原因主要基于行為人的如下判斷。

1.1 食品安全違法行為的總收益大于風險成本

從經(jīng)濟學的角度，相關(guān)食品安全事件的出現(xiàn)從根本上是因為食品安全違法行為的總收益大于由此導(dǎo)致的國家法律制裁所產(chǎn)生的風險成本。尤其是各種違法使用添加劑、食品原料，乃至食品加工手段，和銷售販賣過期甚至變質(zhì)的食品所產(chǎn)生的收益，對于以食品企業(yè)為主的食品安全違法行為主體來說，遠大于違法行為被發(fā)現(xiàn)從而被制裁所帶來的風險成本，亦即違法行為收益大于被發(fā)現(xiàn)的概率乘以法律制裁的成本。之所以出現(xiàn)這種情況，一是食品安全違法行為帶來的收益巨大，比如將已經(jīng)過期變質(zhì)的商品重新包裝出售，即能將本來已經(jīng)報廢需要額外處理從而不能帶來任何經(jīng)濟效益的食品變成有利可圖的商品，相關(guān)商品銷售所得的金額即為違法行為產(chǎn)生的總收益；二是被發(fā)現(xiàn)的概率不大，在帶有食品安全風險的商品沒有產(chǎn)生嚴重的食品安全事件的情況下，違法行為被發(fā)現(xiàn)從而受到法律制裁的概念很小，即使發(fā)生食品安全事件相關(guān)違法行為，也不一定會被發(fā)現(xiàn)從而受到法律制裁；三是法律制裁的成本不高，即使被發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)定的制裁對企業(yè)產(chǎn)生的成本也不高，足以通過以前的違法行為收益和將來的持續(xù)違法行為抵消這一成本并獲得進一步的凈收益。正是因為食品安全違法行為的總收益大于被法律制裁的風險成本，才使食品安全違法行為成為作為理性經(jīng)濟人的食品違法企業(yè)的最佳經(jīng)濟選擇，從而導(dǎo)致相關(guān)的食品安全事件出現(xiàn)，食品安全違法行為的總收益大于風險成本，是食品企業(yè)作出相應(yīng)違法行為決策的根本原因。

1.2 對食品安全違法行為成本的較低預(yù)期

按照行為經(jīng)濟學的理論，行為主體之所以選擇相應(yīng)行為，是因為其對相關(guān)行為可能產(chǎn)生的收益預(yù)期超過了相應(yīng)成本的預(yù)期[3]。對于食品安全事件中的違法行為人來說，則是其對食品安全違法行為的違法收益預(yù)期超過了對食品安全違法可能產(chǎn)生的懲罰風險的成本預(yù)期，亦即違法收益預(yù)期大于法律制裁風險成本預(yù)期。一般來說，食品安全違法行為可能產(chǎn)生的收益是違法行為人自身可以控制并計算出來的，如生產(chǎn)違法添加劑的食品企業(yè)，其對相關(guān)違法生產(chǎn)的成本以及可能帶來的收益是可以較為準確地計算出來的。因此，違法收益預(yù)期同實際的違法收益基本相等，之所以會出現(xiàn)違法收益預(yù)期大于法律制裁風險成本預(yù)期的情況，關(guān)鍵在于食品安全違法行為主體主觀上對法律制裁風險成本的較低預(yù)期，從而使其預(yù)期進行相應(yīng)的違法行為的法律制裁風險成本低于違法收益，從而促使其作出自我預(yù)期收益最大化的食品安全違法行為。因此，較低的食品安全違法行為成本預(yù)期，是直接促使作為理性經(jīng)濟人的食品企業(yè)作出相應(yīng)的違法行為決策的直接原因。

1.3 對食品安全違法行為危害的較低預(yù)期

在明知違法從而可能受到法律制裁的情況下，作為理性經(jīng)濟人的法律食品企業(yè)之所以作出食品安全違法行為選擇，除了其從短期效益來看作出預(yù)期收益大于預(yù)期懲罰風險成本外，還在于其從長期效益的角度，認為食品安全違法行為對社會造成的危害較低。事實上，作為理性經(jīng)濟人的食品企業(yè)，非常明白對社會產(chǎn)生危害的行為必然受到社會制裁的經(jīng)濟學原理，因此即使在短期效益的角度做出較低的預(yù)期成本的預(yù)測，也可能意識到對社會造成的嚴重危害可能導(dǎo)致的受到社會制裁的長期效應(yīng)，從而導(dǎo)致從長期來說違法行為收益可能低于違法制裁的風險成本，由此作出放棄違法行為的決策。因此，在當前食品安全法頒布實施多年且國家的安全監(jiān)管日益加重的今天，之所以仍然有很多食品企業(yè)以身試法，依然從事各種食品安全違法行為，從而導(dǎo)致各種食品安全事件的發(fā)生。因此，可以認為，對食品安全違法行為危害的較低預(yù)期所導(dǎo)致的對受到社會制裁風險長期成本的較低預(yù)期，是導(dǎo)致很多企業(yè)多次從事相應(yīng)的食品安全違法行為，甚至屢抓屢犯的重要原因。

2 法經(jīng)濟學視角下食品安全違法行為規(guī)制層面存在的問題

從法經(jīng)濟學的視角來觀察，當前中國食品安全事件頻發(fā)的背后，實際上意味著在對食品安全違法行為進行規(guī)制的過程中，并沒有對其產(chǎn)生的經(jīng)濟上的原因進行有效的消除，而是在某種程度上讓這些原因持續(xù)存在，從而構(gòu)成了當前食品安全違法行為規(guī)制方面存在的諸多問題。

2.1 對食品安全違法行為的懲罰過輕

食品安全違法行為產(chǎn)生的根本經(jīng)濟學動因，在于相關(guān)食品違法行為的收益明顯低于食品違法行為導(dǎo)致的法律制裁風險成本。由于食品違法行為的收益是相對固定的，遏制食品違法行為的關(guān)鍵在于有效增加食品違法行為導(dǎo)致的法律制裁風險成本。在發(fā)現(xiàn)食品安全違法行為的概率基本不變的情況下，只有通過增大食品安全違法的法律制裁的力度，亦即增大食品安全違法行為的懲罰力度，才能有效增加食品安全違法行為產(chǎn)生的法律制裁風險成本，從而使食品違法行為的收益逐漸接近甚至小于受到懲罰的風險成本，消除食品違法行為的經(jīng)濟學動因。

然而，當前食品安全違法行為的相關(guān)法律規(guī)制明顯存在懲罰過輕的問題。首先，在民事責任上，僅需承擔對提起民事訴訟的受害者賠償損失的侵權(quán)責任。雖然為了加大這一責任的強度，《食品安全法》第148條第二款規(guī)定了最高價款10倍或損失額3倍的懲罰性賠償，但這一責任并不涉及沒有被發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，也不包括沒有提起民事訴訟的受害者。由于食品消費絕大多數(shù)具有小額的特征，這種所謂懲罰性賠償并不能真正大幅度增加食品安全違法行為的違法懲罰風險成本。其次，行政處罰方面，根據(jù)《食品安全法》第84～94條的規(guī)定，一般只需要承擔貨值金額5～10倍的罰款，特別嚴重的才涉及吊銷執(zhí)照等處罰。最后，從刑法的量刑標準來看，食品安全犯罪的自由刑標準為最低拘役，最高分別為無期徒刑、死刑和10年有期徒刑，遠較危害公共安全罪的最低10年，最高死刑的標準低。

另外，現(xiàn)行《刑法》對食品安全犯罪中的食品生產(chǎn)銷售者犯罪均規(guī)定了并行的罰金刑。然而，這種罰金刑卻規(guī)定了經(jīng)營額2倍以下的上限，考慮到多數(shù)并沒有被發(fā)現(xiàn)的存在安全隱患的食品，這一罰金刑的設(shè)置明顯偏低，不足以對生產(chǎn)銷售不符合安全標準和有毒有害食品的食品經(jīng)營者形成足夠的經(jīng)濟威懾。正是因為按照現(xiàn)有法律，對食品安全違法企業(yè)的懲罰過輕，才導(dǎo)致客觀上食品安全違法行為的有利可圖，從而成為食品安全違法行為及由此產(chǎn)生的食品安全事件屢禁不止的局面[4]。

2.2 食品行業(yè)龍頭企業(yè)違法行為頻發(fā)

食品安全違法行為的直接動因是食品企業(yè)對法律懲罰成本的預(yù)期，以及對相關(guān)違法行為社會危害性的預(yù)期。這種預(yù)期的形成在很大程度上與食品企業(yè)所獲得的食品行業(yè)相關(guān)違法行為主體受到處罰的概率和大小有關(guān)。由于食品行業(yè)龍頭企業(yè)所具有的領(lǐng)導(dǎo)作用和示范效應(yīng)，一旦食品行業(yè)龍頭企業(yè)實施食品安全違法行為，而且長期沒有受到懲罰，一直到轟動全國的嚴重食品安全事故出現(xiàn)才被迫停止違法行為，而且相關(guān)責任人并沒有受到嚴懲的情況下，就會在所有的食品企業(yè)中產(chǎn)生非常不好的示范效應(yīng)[5]。使其他食品企業(yè)產(chǎn)生食品安全違法行為懲罰成本較低且社會危害性不高的預(yù)期，從而成為其進一步作出食品安全行為決策的重要信息支撐。

“方志敏精神”包含了探索中華民族復(fù)興之路的偉大理想。當然,這種思想并不等同于時下所謂的現(xiàn)代化復(fù)興理論,但這一思想?yún)s孕育了今天的復(fù)興理念。贛東北的革命實踐對建設(shè)好一個獨立自主、繁榮富強的新中國進行了可貴的探索，這與中國特色社會主義共同理想作為社會主義核心價值體系的主題是一脈相承的。

近年來食品龍頭企業(yè)違法行為頻現(xiàn)的情況，在很大程度上導(dǎo)致了相關(guān)食品行業(yè)普遍性的食品安全違法現(xiàn)象，從而成為當前食品安全事件規(guī)制的主要問題之一。這些龍頭企業(yè)中包括已經(jīng)倒閉的“三鹿”奶粉，在2008年三聚氰胺奶粉事件曝光之前連續(xù)多年在嬰幼兒奶粉銷量方面蟬聯(lián)全國第一，導(dǎo)致同時期配方奶粉中添加三聚氰胺悄然成為行業(yè)的潛規(guī)則[6]；2001年的南京冠生園黑心月餅事件，由于當年的直接責任人以及冠生園本身并沒有受到嚴厲處罰[7]，至今還為很多月餅小作坊所效仿；2011年的瘦肉精事件后雙匯的屹立不倒[8]，在某種程度上已經(jīng)成為很多中小飼養(yǎng)企業(yè)敢于違規(guī)使用飼料添加劑的重要榜樣。

2.3 缺乏對食品安全規(guī)制的整體規(guī)劃

當前國家對食品安全的法律規(guī)制，主要包括在《食品安全法》中對食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)及其他相關(guān)機構(gòu)對食品安全監(jiān)管的職責，以及在《刑法》中通過對食品安全犯罪的規(guī)定，對食品的生產(chǎn)銷售以及行政監(jiān)管行為進行刑法規(guī)制。這種法律規(guī)制方式不僅過于依賴食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)及其他相關(guān)機構(gòu)自身的食品安全監(jiān)管的行政能力，而且在刑法的規(guī)制范圍中僅涉及食品安全有限的范圍，對其他同樣可能嚴重威脅食品安全的行為，如食品原材料生產(chǎn)和銷售、食品及其原材料的運輸和儲存等均缺乏專門的罪名設(shè)置。

一方面，由食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)及其他相關(guān)機構(gòu)對食品安全全面監(jiān)管，而不對其具體部署進行相應(yīng)要求的法律規(guī)制方式，容易導(dǎo)致行政監(jiān)管力量的分散，從而導(dǎo)致需要重點監(jiān)管的低成本高效率食品安全違法行為的環(huán)節(jié)被人為忽視，減少了食品安全違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率，降低了相關(guān)違法行為的成本，導(dǎo)致由于監(jiān)管不力而出現(xiàn)的食品安全事件[9]。另一方面，刑法規(guī)制范圍的有限性，同當前對食品安全監(jiān)管的全過程覆蓋的時代潮流相悖，導(dǎo)致很多重要環(huán)節(jié)因為沒有被納入刑事規(guī)制的范疇而使違法成本大大降低，進一步提高了食品安全違法行為主體違法收益超過被懲罰風險成本的可能性，從經(jīng)濟上對相關(guān)食品安全違法行為起到了重要的激勵作用。

3 法經(jīng)濟學視角下食品安全事件規(guī)制的完善進路

食品安全事件的產(chǎn)生，從經(jīng)濟的角度事實上就是食品企業(yè)在利益驅(qū)動下的一種逐利行為，因此，必須針對食品安全違法行為產(chǎn)生的經(jīng)濟根源，針對存在的相關(guān)問題，采用相關(guān)手段消除其通過食品安全違法行為獲利的可能，從而實現(xiàn)對食品安全事件發(fā)生的有效規(guī)制。具體的規(guī)制手段包括以下部分內(nèi)容。

3.1 加大懲罰力度增加違法成本

要從根本上對食品違法行為導(dǎo)致的食品安全事件進行有效遏制，在相關(guān)違法行為的收益基本為行為主體自身控制，法律規(guī)制難以影響的情況下，必須通過加大懲罰力度的方式增加相關(guān)食品安全的違法行為成本，使其因為無利可圖而放棄食品安全違法行為的選擇。具體來講，應(yīng)當從三個方面加大懲罰力度。

首先，針對食品安全違法行為的民事懲罰，應(yīng)當建立食品安全賠償受害人登記制，只要能提供證據(jù)證明其是問題食品的消費者，即能獲得法定的最高不超過價款10倍或損害額3倍的侵權(quán)賠償，而不用通過成本高昂的訴訟途徑才能獲得救濟，將盡可能多的受害者納入到食品安全侵權(quán)賠償?shù)姆秶黾邮称钒踩`法行為主體的違法懲罰成本。

其次，對于食品安全違法行為的行政懲罰，考慮到造成的社會危害遠遠超過違法貨值，應(yīng)當根據(jù)其造成的社會危害大小為標準，而不是貨值金額，規(guī)定按照實際造成社會損害值的5～10倍進行懲罰性罰款，具體社會損害值由有資質(zhì)的第三方機構(gòu)予以評估。

最后，在刑法處罰方面，應(yīng)當比照危害公共安全罪對食品安全犯罪行為量刑，即規(guī)定最低10年最高死刑的量刑標準，同時在罰金刑方面，將上限從當前的2倍違法經(jīng)營額提高到10倍違法經(jīng)營額。此外，需要提及的是，針對進行刑事訴訟程序的食品犯罪案件，可以充分借鑒環(huán)境司法的“三審合一”機制，在定罪量刑的同時，由同一審判組織審理其涉及的民事賠償問題，確保實現(xiàn)綜合治理的制度合力。

3.2 建立龍頭企業(yè)重點監(jiān)控制度提高違法成本預(yù)期

具體來講，這種以龍頭企業(yè)為重點的食品安全行政監(jiān)控制度主要包括兩部分內(nèi)容：一是建立嚴密的事前預(yù)防制度。主要通過龍頭企業(yè)制定嚴格的食品安全內(nèi)部管理制度、質(zhì)量安全可追溯制度，以及各種應(yīng)急預(yù)案等制度性建設(shè)為中心，由食品行業(yè)龍頭企業(yè)制定后交由行政監(jiān)管部門審核并備案。二是建立實時的事中監(jiān)控制度。有必要充分利用當前的大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)，對食品行業(yè)龍頭企業(yè)關(guān)系到食品安全環(huán)節(jié)的整個過程進行實時無縫隙監(jiān)控，并通過互聯(lián)網(wǎng)將相關(guān)數(shù)據(jù)傳送到監(jiān)管部門，保證及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)企業(yè)食品安全風險的苗頭，并第一時間掌握其實時產(chǎn)生的食品安全相關(guān)信息。三是建立嚴厲的事后處罰制度，除了相應(yīng)的民事和刑事處罰外，對龍頭企業(yè)食品安全事件具有過錯的責任人，必須立即免職，主觀上為故意的，終身禁止擔任與食品安全管理相關(guān)的職位；主觀上為過失的，事發(fā)后5年以內(nèi)禁止擔任與食品安全管理相關(guān)的職位，對整個食品行業(yè)負責安全質(zhì)量管理人員產(chǎn)生足夠的震懾作用。

3.3 科學規(guī)劃食品安全規(guī)制加大打擊力度

通過科學規(guī)劃食品安全規(guī)制，加大對食品安全違法行為的打擊力度，能夠有效增加食品安全違法行為受法律懲罰的概率，從而導(dǎo)致違法行為成本的整體增加，是有效降低食品安全事件發(fā)生頻率的重要手段。

針對當前食品安全監(jiān)管過度依賴行政監(jiān)管部門自身能力，以及刑事規(guī)制范圍不足的問題，有必要采取以下兩方面更為符合食品安全規(guī)制科學規(guī)律的有效措施。一方面，修改《食品安全法》對于食品安全監(jiān)管相關(guān)行政單位職責的規(guī)定，除了指出相關(guān)行政監(jiān)管部門應(yīng)當承擔的具體職責外，還從法律規(guī)定上采用總括和部分列舉的方式，直接要求其必須重點監(jiān)管違法成本較低，從而容易導(dǎo)致食品安全事故發(fā)生的行為，如違法使用食品添加劑，使用過期食品原材料等。另一方面，適當擴大當前刑法對食品安全規(guī)制的范圍，實現(xiàn)刑法規(guī)制對所有可能嚴重危害食品安全違法行為的全覆蓋。考慮到食品原材料對食品安全的重要作用，有必要將食品原材料的生產(chǎn)銷售納入食品安全刑法規(guī)制的范疇，增設(shè)生產(chǎn)銷售不符合安全標準和有毒有害食品原材料罪；考慮到運輸和儲存不符合安全標準以及有毒有害食品及其原材料對食品安全的危害性，建議將運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品罪從生產(chǎn)銷售不符合安全標準和有毒有害食品罪中獨立出來[10]，再加上運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品原材料的行為，增設(shè)運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品及原材料罪。

4 結(jié)語

現(xiàn)代社會食品安全事件的頻繁產(chǎn)生，根本原因在于工業(yè)文明導(dǎo)致的食品商品化程度的不斷加深。因此，要對食品安全事件進行有效的法律規(guī)制，從經(jīng)濟學的角度，必須充分考慮食品本身的商品性質(zhì)，對可能導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生的相關(guān)主體尤其是食品企業(yè)進行有效的利益誘導(dǎo)，即通過相關(guān)食品安全的法律規(guī)制使整體上的食品安全違法成本大于食品安全違法收益。因此，有必要針對當前食品安全法律規(guī)制中存在的不符合這一法經(jīng)濟學原理的問題，采取必要的應(yīng)對措施，實現(xiàn)對食品安全事件的有效控制。