中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”西部調(diào)研組

2017年中國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)良好態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)韌性顯著增強(qiáng)，究其原因主要是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指引下中國新舊動能轉(zhuǎn)換在加速。新舊動能轉(zhuǎn)換可以用“結(jié)構(gòu)”來定義，不僅是一種狀態(tài)，更是一種動態(tài)的結(jié)構(gòu)演進(jìn)過程；既有舊要素的重組，更有新要素的產(chǎn)生。新動能覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為核心，以知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐，體現(xiàn)了新生產(chǎn)力發(fā)展趨勢，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的強(qiáng)大動力。實(shí)踐表明，新舊動能轉(zhuǎn)換較好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量更高。

貴州、陜西兩省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得顯著成效，新舊動能轉(zhuǎn)換加快。一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效顯著。2016年貴州省壓縮粗鋼產(chǎn)能220萬噸，關(guān)閉煤礦121處、化解過剩產(chǎn)能2107萬噸；通過降低用電、物流、稅費(fèi)、融資、制度性交易“五大成本”，為企業(yè)減負(fù)700億元。2017年前三季度降本減負(fù)442億元。2016年陜西省壓減煉鐵產(chǎn)能160萬噸、煉鋼產(chǎn)能70萬噸，提前4年完成鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)；壓減煤炭產(chǎn)能2934萬噸，超額完成本年度任務(wù)。2016年，全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)成品存貨同比增長0.1%，較上年下降2.7個(gè)百分點(diǎn)。產(chǎn)成品存貨周轉(zhuǎn)天數(shù)為9.7天，同比減少0.7天。40個(gè)大類行業(yè)中，19個(gè)行業(yè)產(chǎn)成品存貨同比減少。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為55.9%，比上年同期下降0.7個(gè)百分點(diǎn)。全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)近4年成本費(fèi)用增速始終高于收入增速的情況得到明顯改善，企業(yè)盈利狀況好轉(zhuǎn)。二是新舊動能轉(zhuǎn)換加快。2016年，貴州省市場主體戶數(shù)和注冊資本分別突破200萬戶和4萬億元，招商引資到位資金突破8000億元，新增國家級和省級創(chuàng)新平臺28家、雙創(chuàng)示范基地15家、眾創(chuàng)空間20家，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長27.2%，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率提高到46.4%。2017年1-10月份，貴州省大數(shù)據(jù)、大健康、裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)延續(xù)快速發(fā)展之勢，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，電氣機(jī)械和器材制造業(yè)，醫(yī)藥制造業(yè)增加值分別比上年同期增長86.2%、34.3%和20.5%。前三季度，貴州省規(guī)模以上互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)營業(yè)收入分別比上年同期增長40.7%和20.7%。2017年陜西省前三季度戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1595.7億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的10.5%；同比增長11.5%，比地區(qū)生產(chǎn)總值增速高3.4個(gè)百分點(diǎn)；其中，太陽能電池產(chǎn)量增長68.4%，工業(yè)機(jī)器人增長28.4%，智能手機(jī)增長25%。其中，陜西省規(guī)上工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值3163.4億元，增長15.1%；規(guī)上服務(wù)業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入538.6億元，增長14.2%。在看到成績的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在著一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要引起各方高度關(guān)注并采取相應(yīng)的政策來減少其可能誘發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

一、投資驅(qū)動增長的路徑依賴無形中助長財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐表明投資是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，這一點(diǎn)在西部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資歷史欠賬多，市場化程度低，政府力量更強(qiáng)，因此西部的投資多依賴政府投資拉動。政府拉動的投資可以在經(jīng)濟(jì)起飛階段助推增長，但是如果長期依賴政府投資拉動，就會帶來各種外部性問題，例如對民間投資的擠出效應(yīng)或是債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)，不僅財(cái)政不可持續(xù)，金融系統(tǒng)也會積累更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2006-2011年期間，陜西省投資對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率基本穩(wěn)定在70%以上，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。2016年貴州、陜西的全社會固定資產(chǎn)投資占GDP比例遠(yuǎn)高于全國平均水平。從政府財(cái)政自給能力看，2016年貴州省和陜西省的一般公共預(yù)算財(cái)政自給度均低于50%，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入給地方財(cái)政帶來的壓力可想而知。2015年在新《預(yù)算法》實(shí)施以來，地方大多采用PPP模式來提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，一些項(xiàng)目沒有經(jīng)過嚴(yán)格的可行性論證，各種明股實(shí)債的變相違規(guī)違法融資形式，無形中加大了地方的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。譬如說貴州省PPP項(xiàng)目主要依賴商業(yè)銀行的中短期貸款，無法有效匹配PPP項(xiàng)目的長期需求；相對單一的投資機(jī)構(gòu)和融資渠道，不利于分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，無法有效降低資金成本；PPP合同缺項(xiàng)最集中的是缺乏價(jià)格調(diào)整機(jī)制和項(xiàng)目績效考核機(jī)制，對預(yù)期現(xiàn)金流不能充分科學(xué)預(yù)測，權(quán)責(zé)分配不合理，給未來項(xiàng)目實(shí)施埋下很大隱患。

客觀地講，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了大量的投資需求，保持適當(dāng)?shù)耐顿Y既能為經(jīng)濟(jì)增長提供動力，又能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本需求，但是如果只靠大量投資或無效、低效投資拉動則不可持續(xù)，只會加劇財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，因此未來必須要減少對投資尤其對政府投資的過度依賴，將經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變到創(chuàng)新驅(qū)動這個(gè)路徑上，通過改善投資結(jié)構(gòu)來培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，只要新動能能夠足夠壯大，就能夠增強(qiáng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的韌性和活力，抵御各種公共風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

二、資源路徑依賴導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級難度加大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)增加

“資源路徑依賴”是資源富集地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。西部地區(qū)多屬于資源型省份，資源能源豐富，過去較長時(shí)間內(nèi)由于對自然資源初級產(chǎn)品的過度依賴，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了自然資源比較優(yōu)勢“陷阱”，經(jīng)濟(jì)增長方式基本上走的是一條粗放型道路。過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快因素可以歸納為“兩靠”，一是靠“老天”，即大自然留下來的資源能源，如煤炭、石油、礦石等，靠拼賣資源來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和財(cái)政收入的增長。二是靠“宏觀形勢”，宏觀形勢好，西部地區(qū)發(fā)展就更好；宏觀形勢不好時(shí)，西部地區(qū)發(fā)展就掉得更快。這說明，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠缺內(nèi)生動力，波動性大，可持續(xù)性不足。就像一艘帆船，要靠風(fēng)來驅(qū)動船的運(yùn)行。對于經(jīng)濟(jì)來說“風(fēng)”就是外部需求和資源價(jià)格。外部需求旺盛，能源價(jià)格上漲，資源型省份發(fā)展就好；但近兩年外部需求萎縮，能源、原材料價(jià)格下降明顯，資源、能源、原材料產(chǎn)業(yè)比重大的省份，無論是工業(yè)增速、經(jīng)濟(jì)增速，還是財(cái)政收入、工業(yè)利潤，均受到相對較大的影響。

此外，受資源路徑依賴的影響，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，多以能源化工產(chǎn)業(yè)為主，“一煤獨(dú)大”“油主沉浮”都是對其形象的比喻。而能源資源產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是工業(yè)產(chǎn)業(yè)，過去講“無工不富”，但現(xiàn)在來看，能源工業(yè)較多的地方可能也會背上生態(tài)環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)衰退、資源枯竭等風(fēng)險(xiǎn)和包袱。這種資源路徑依賴，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級難度加大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、政策依賴易弱化創(chuàng)新激勵，還會造成財(cái)政資金使用低效的風(fēng)險(xiǎn)

和全國一樣，貴州和陜西兩省政府都在通過各種政策來積極培育經(jīng)濟(jì)新動能。貴州省為了鼓勵戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成立了戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基金；為了推動產(chǎn)業(yè)集群集聚集約發(fā)展，貴州省共建成工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)107個(gè)，重點(diǎn)園區(qū)36個(gè)，新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地39個(gè)，其中國家示范基地9個(gè)。無疑，這些園區(qū)企業(yè)享受了大量的財(cái)稅政策優(yōu)惠。陜西省建立一批產(chǎn)業(yè)基金，設(shè)立集成電路、智能制造、新能源汽車、新材料、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)基金，擴(kuò)大航空、航天等現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模，總規(guī)模達(dá)到1000億元以上，重點(diǎn)用于新的支柱產(chǎn)業(yè)培育和重大項(xiàng)目引進(jìn)。

對企業(yè)而言，創(chuàng)新是提升競爭力和產(chǎn)品附加值的必由之路，但是創(chuàng)新充滿了不確定性，具有極大的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的創(chuàng)新投入未必能短期見效。相比之下，申請政府資金和優(yōu)惠政策則相對容易，一些企業(yè)的利潤大量來自優(yōu)惠政策。這無形中會弱化創(chuàng)新激勵，不利于新動能培育，畢竟政府來選擇企業(yè)或項(xiàng)目沒有市場那么有效，而且現(xiàn)實(shí)中充滿了各種信息不對稱，還會帶來逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，這會帶來財(cái)政資金配置低效的風(fēng)險(xiǎn)。如果資金由財(cái)政和銀行共擔(dān)，對控制金融風(fēng)險(xiǎn)也是一種挑戰(zhàn)。項(xiàng)目失敗帶來的成本最終會轉(zhuǎn)化為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、人才外流和科技成果轉(zhuǎn)化率低制約新動能積聚

目前，西部省份整體人口呈現(xiàn)凈流出狀態(tài)，出現(xiàn)“孔雀東南飛”現(xiàn)象，大量人口流入到東部地區(qū)，而且流出的人口絕大多數(shù)是青壯年勞動力和高學(xué)歷科技人才，這無疑給西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了人才危機(jī)，提高了人才引進(jìn)成本。教育大省的結(jié)果是“陜西打井、全國吃水”“墻內(nèi)開花墻外香”。另外，科技成果轉(zhuǎn)化率低也是長期困擾西部地區(qū)發(fā)展的一大難題。如陜西省作為一個(gè)科技資源和科技人才聚集的省份，擁有眾多高水平的科研院所、高校、兩院院士和專業(yè)技術(shù)人才，以及由之產(chǎn)生的大量科技成果。由于以粗放式能源化工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對科技創(chuàng)新依賴程度低、科研活動和生產(chǎn)活動“兩張皮”現(xiàn)象明顯、企業(yè)創(chuàng)新主體地位尚未形成等因素制約，創(chuàng)新優(yōu)勢始終難以轉(zhuǎn)化為引導(dǎo)發(fā)展的強(qiáng)勁引擎。目前科技成果轉(zhuǎn)化是以技術(shù)開發(fā)和技術(shù)服務(wù)為主的技術(shù)交易，本地企業(yè)轉(zhuǎn)化率較低，對省內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的科技創(chuàng)新發(fā)展推動作用不顯著。

五、部分地區(qū)的扶貧異化可能帶來后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)

脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，西部地區(qū)特別是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困地區(qū)貧困程度深，扶貧成本高，脫貧難度大，是脫貧攻堅(jiān)的短板。各地區(qū)也都把脫貧攻堅(jiān)作為頭號民生工程，聚焦精準(zhǔn)，靶向施策，取得了積極成效。但隨著脫貧攻堅(jiān)難度加大，一些深層次問題逐漸凸顯。一是少數(shù)村級班子和基層干部喜好短平快的扶貧項(xiàng)目，而忽視了建立長效機(jī)制的“造血式”扶貧。扶貧政績考核機(jī)制，使不少地方官員熱衷于追求短期效益。二是一些貧困群眾還存在“等著送小康”“靠人來救濟(jì)”的心態(tài)，主動脫貧的積極性、創(chuàng)造性還沒有充分調(diào)動起來，將精準(zhǔn)扶貧當(dāng)作自己坐地獲益的機(jī)會加以利用，甚至認(rèn)準(zhǔn)政府（官員）需要他們來完成扶貧任務(wù)?！熬愕臏?zhǔn)，扶你的貧，拿我的錢”已成為許多貧困人口心照不宣的真實(shí)心理。三是一些為扶貧項(xiàng)目提供的資金和實(shí)施成本之間差距較大，沒有考慮貧困農(nóng)戶自身的能力和需求。如有的村在實(shí)際扶貧工作中，提供種植產(chǎn)業(yè)方面的幫扶，給貧困戶提供了種子或者化肥，但是有的貧困戶家中沒有足夠的勞動力，也缺少相應(yīng)的種植技術(shù)，根本無法開展農(nóng)業(yè)勞作。四是大多數(shù)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，自身財(cái)力緊張，中央與省安排下達(dá)的專項(xiàng)資金與扶貧開發(fā)工作需求有很大差距。

六、部分PPP政策規(guī)定約束項(xiàng)目建設(shè)，也可能帶來后續(xù)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

一是西部地區(qū)對PPP項(xiàng)目的需求較大，但隨著近幾年P(guān)PP項(xiàng)目的增多，不少地方PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)接近一般公共預(yù)算支出10%的紅線，新上項(xiàng)目越來越困難。尤其對于剛成立的一些新區(qū)，如陜西某些現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等由于剛成立時(shí)間短，前期財(cái)稅體制尚未理順，收入和支出偏小，但建設(shè)任務(wù)重，受限于10%支出上限很多項(xiàng)目無法開展建設(shè)。二是整改急剎車易導(dǎo)致資金鏈斷裂。按照財(cái)預(yù)〔2017〕87號文件精神，整改過程中，以政府購買服務(wù)形式購買建設(shè)工程的相關(guān)協(xié)議被中止、貸款被叫停，容易導(dǎo)致組建工程面臨停擺風(fēng)險(xiǎn)。不少銀行將提前還款或補(bǔ)充相應(yīng)抵押物等作為地方政府撤回?fù)?dān)保函、承諾函的前提條件，導(dǎo)致資金鏈緊繃，流動性風(fēng)險(xiǎn)增加。此外，解除政府承諾、擔(dān)保、回購等違規(guī)協(xié)議導(dǎo)致銀政企三方利益難以協(xié)調(diào)。尤其是在建工程項(xiàng)目模式已經(jīng)成型，引入社會資本轉(zhuǎn)為PPP后，權(quán)、責(zé)、利管理難以理順。而且受PPP項(xiàng)目支出“10%紅線”約束，大量政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際上難以轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目。三是屬于棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷的項(xiàng)目，西部不少地區(qū)無力將其全部納入預(yù)算安排。按照財(cái)預(yù)〔2017〕87號文件精神，棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷項(xiàng)目可以購買服務(wù)，但必須納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。但西部省份大多扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，很難將棚改及異地扶貧搬遷項(xiàng)目全部納入預(yù)算，仍有不少地方涉及棚改及異地扶貧搬遷購買服務(wù)項(xiàng)目因未納入預(yù)算安排而被視為違規(guī)行為。

七、新舊動能轉(zhuǎn)換凸顯政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足

新舊動能轉(zhuǎn)換過程并非一蹴而就，在這個(gè)轉(zhuǎn)換中會有各種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，迫切需要政府做好風(fēng)險(xiǎn)管理以避免出現(xiàn)各種不測事件。提升政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力是政府治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，這需要政府的監(jiān)管者能夠及時(shí)識別并化解新舊動能轉(zhuǎn)換中所隱含的各類經(jīng)濟(jì)、社會等風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌做好已有財(cái)政資源與政府目標(biāo)的良性匹配，讓新動能可以順利壯大，抑制公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。如果政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足，就會帶來財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，進(jìn)而推動公共風(fēng)險(xiǎn)上升。

（一）新舊動能轉(zhuǎn)換中財(cái)政收支不平衡風(fēng)險(xiǎn)日益突出

培育新動能需要持續(xù)政策支持引導(dǎo)，新興行業(yè)稅收還不足以抵消傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)的減收部分，收入具有一定的脆弱性，同時(shí)還要為舊動能退出提供社會穩(wěn)定支出保障，加之各類碎片化的民生增支政策，因此加快新舊動能轉(zhuǎn)換在短期內(nèi)會給財(cái)政收支平衡帶來相當(dāng)大的壓力。

陜西省隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，煤炭、石油等傳統(tǒng)能源產(chǎn)品主導(dǎo)行業(yè)正面臨節(jié)能減排和需求放緩的雙重約束，財(cái)政收入增長已經(jīng)從高速轉(zhuǎn)為中速。但是以往形成的剛性支出，特別是教育文化、社會保障、農(nóng)業(yè)水利、公共衛(wèi)生、保障性住房、移民搬遷等民生支出持續(xù)快速增長。值得強(qiáng)調(diào)的是，在如此緊張的財(cái)政狀況下，各級政府出臺了大量的民生增支政策可能會固化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，弱化調(diào)控職能，為新舊動能轉(zhuǎn)換提供新政策的空間有限。

貴州省同樣出現(xiàn)類似情況。一方面，貴州省的煤、電、煙、酒等傳統(tǒng)支柱稅源增速下降明顯；另一方面，金融、醫(yī)藥、電子信息等新興稅源貢獻(xiàn)有限，雖然增長較快，但占比不高導(dǎo)致難以形成大的支撐力。實(shí)施全面推開“營改增”和減稅降費(fèi)政策，執(zhí)行新的中央與地方收入分享體制后，減收將大于增收速度。預(yù)計(jì)“十三五”期間財(cái)政收入將繼續(xù)維持低位增長態(tài)勢。另一方面，“十三五”時(shí)期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政府補(bǔ)助提標(biāo)，補(bǔ)齊“扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療”三塊短板，做強(qiáng)“大數(shù)據(jù)、大生態(tài)和大旅游”三塊長板，財(cái)政支出需求壓力大。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)有結(jié)構(gòu)性擴(kuò)大態(tài)勢

金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)在西部表現(xiàn)主要體現(xiàn)在一些傳統(tǒng)行業(yè)以及局部地區(qū)上，再次表明地方金融的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出。

一是不良貸款和不良率在某些行業(yè)較為突出。金融機(jī)構(gòu)中農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。從不良貸款行業(yè)分布看，煤炭等能源礦產(chǎn)行業(yè)向好跡象能否持續(xù)尚有待觀察，不良貸款行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。陜西省上半年新增不良貸款大部分集中在制造業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)和建筑業(yè)。

二是地方法人銀行金融機(jī)構(gòu)不良率突出。2017年前三季度，陜西省地方法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良貸款率高于全省銀行業(yè)不良貸款率，小額貸款公司不良率問題突出，一些地市大部分小額貸款公司處于停業(yè)狀態(tài)；村鎮(zhèn)銀行存貸比顯著偏高。地方法人銀行類金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量及抗風(fēng)險(xiǎn)能力有待進(jìn)一步提高。

（三）債轉(zhuǎn)股政策設(shè)計(jì)存在缺憾，不利于新舊動能順利轉(zhuǎn)換

債轉(zhuǎn)股是在市場化和法制化下進(jìn)行的，但是政策設(shè)計(jì)中有不足的地方。部分企業(yè)反映商業(yè)銀行禁持實(shí)體企業(yè)股權(quán)這個(gè)條款，會迫使債轉(zhuǎn)股在實(shí)務(wù)操作上必須引入第三方甚至第四方，導(dǎo)致債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)鏈條長、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不僅推高了融資成本，而且操作的便捷方面也大打折扣。此外，本次市場化債轉(zhuǎn)股除了要求固定收益外，在將來股權(quán)退出還要求實(shí)現(xiàn)溢價(jià)收益，客觀上再次提高了融資成本，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。目前符合市場化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)都是盈利能力強(qiáng)、經(jīng)營情況好、發(fā)展前景好的企業(yè)，對具有發(fā)展?jié)摿Φ毙栀Y金支持才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的企業(yè)，基本難以實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，陜西目前已簽訂的債轉(zhuǎn)股協(xié)議中，落地率并不高。對煤炭鋼鐵企業(yè)來講，煤炭和鋼鐵在經(jīng)過上一輪去產(chǎn)能之后，才剛剛開始盈利，許多金融機(jī)構(gòu)對煤炭等涉及去產(chǎn)能政策的企業(yè)依然采取一刀切的政策，因此要實(shí)現(xiàn)債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)有一定的難度。目前債轉(zhuǎn)股主要集中于煤炭、石油、鋼鐵、有色、交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)行業(yè)，對納入債轉(zhuǎn)股鼓勵范圍內(nèi)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的成長型企業(yè)服務(wù)暫未開展。

（四）互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管不足帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患

作為一種發(fā)展迅猛的新興業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)金融在為人們提供便利的同時(shí)，一些風(fēng)險(xiǎn)隱患逐漸暴露，西部地區(qū)政府的專業(yè)能力不足，難以做出有效的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管舉措。網(wǎng)絡(luò)貸款平臺等新型金融服務(wù)機(jī)構(gòu)在許多西部縣域逐漸興起，由于信息不對稱和群眾投融資專業(yè)知識不足，極易造成借款人失信和投資者資金損失。部分網(wǎng)貸平臺貸款利息和手續(xù)費(fèi)畸高，暴力收貸情況偶有發(fā)生。通過互聯(lián)網(wǎng)非法集資的案件呈上升態(tài)勢。例如杭州某企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)及服務(wù)站在陜西某市非法吸收公眾存款，涉案金額5億余元，涉案人數(shù)5500余人。2016年貴州省打掉了一個(gè)特大互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資團(tuán)伙，披著互聯(lián)網(wǎng)金融外衣的項(xiàng)目發(fā)展會員共計(jì)31700余人次，分布于全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，組織結(jié)構(gòu)共6級41層，呈金字塔結(jié)構(gòu)。

八、相關(guān)政策建議

（一）打破高投資依賴，真正轉(zhuǎn)向創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的新路徑

西部地區(qū)的投資驅(qū)動發(fā)展由來已久，政府投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的思維定式在短期內(nèi)也難以扭轉(zhuǎn)，但是不顧投資低效率一味增加投資不可持續(xù)，即使短期內(nèi)有利于增長，也可能埋下長期的發(fā)展隱患，比如各種生態(tài)破壞、債務(wù)包袱、金融風(fēng)險(xiǎn)等問題。一是政府考核要淡化對投資和GDP的考核，強(qiáng)化對全要素生產(chǎn)率等經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的考核。樹立正確的政績觀是非常關(guān)鍵的，從數(shù)量考核到質(zhì)量考核有利于地方轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，從而減輕政府投資壓力。二是要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。投資總量控制的同時(shí)，關(guān)鍵要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，向一些符合本地資源稟賦優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)傾斜，壓縮落后產(chǎn)業(yè)投資，這有利于加快新舊動能轉(zhuǎn)換。三是借力“一帶一路”等海外投資機(jī)會。一些地方大量投資帶來的過剩產(chǎn)能可以通過海外投資來適當(dāng)消化。還有的行業(yè)可以加強(qiáng)國內(nèi)外投資合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同助推新動能成長。

（二）進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突破資源路徑依賴陷阱

西部地區(qū)要想突破“資源路徑依賴陷阱”，需要改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和發(fā)展方式，不能僅靠外部需求，而要靠內(nèi)生動力。一是合理設(shè)定發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，改變單一支柱和結(jié)構(gòu)不合理的財(cái)政收入模式。既要利用優(yōu)勢資源帶來的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，又要及時(shí)發(fā)展替代性支柱行業(yè)，改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是對既有的傳統(tǒng)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級。這就需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既要對能源資源等產(chǎn)業(yè)做深加工，推動優(yōu)勢資源的“就地轉(zhuǎn)化”，盡量拉長初級產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，也要對高新技術(shù)和信息化加以利用，進(jìn)行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級換代。三是充分開發(fā)新資源，如農(nóng)業(yè)資源。農(nóng)業(yè)資源也是西部地區(qū)的優(yōu)勢資源，尤其在農(nóng)業(yè)附加值越來越高的今天，在全國人民對美好生活向往和健康需求日益增長的今天，優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品如果能夠做出品牌，其附加值絲毫不亞于工業(yè)。此外，西部省份選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)，要綜合科技水平、人力成本和市場水平等因素來考慮。

（三）創(chuàng)新財(cái)政政策扶持方式，激勵企業(yè)自主創(chuàng)新

在西部后發(fā)地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換中，政府仍然會扮演重要的角色，但是一定要更加重視市場的激勵作用，政府要創(chuàng)造寬松的創(chuàng)新環(huán)境，將政府“有形之手”隱于市場“無形之手”中，這就需要政府創(chuàng)新政策扶持方式。一是要創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式?！皳芨耐丁?，為發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，推動股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展，通過一次性獎勵鼓勵社會資本參與設(shè)立私募股權(quán)投資基金；可以考慮設(shè)立政府新舊動能轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，運(yùn)用階段參股、跟進(jìn)投資等方式推動股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展壯大，以支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)加快發(fā)展，同時(shí)要明確投入資金的退出期限避免與企業(yè)爭利。“撥改引”，為強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo)作用，財(cái)政通過給予一次性補(bǔ)助或獎勵的方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)提高貸款支持力度?！皳芨馁I”，政府購買服務(wù)可以充分借助市場化、專業(yè)化的力量來提高財(cái)政資金使用效率。例如可以購買金融服務(wù)來為創(chuàng)新型中小微企業(yè)提供掛牌、股權(quán)托管和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，支持其利用場外市場融資。還可以通過對企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券的方式鼓勵企業(yè)來購買科技服務(wù)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提高財(cái)政資金使用效率。二是繼續(xù)采取措施降低制度性交易成本。認(rèn)真清理規(guī)范地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中涉及的稅收優(yōu)惠政策，大力壓減行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，違反法律法規(guī)的一律停止執(zhí)行，有明確時(shí)限的到期停止執(zhí)行，未明確時(shí)限的設(shè)定政策終結(jié)時(shí)間點(diǎn)。在擴(kuò)大收費(fèi)基金優(yōu)惠政策免征范圍、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多項(xiàng)措施，切實(shí)減輕了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。積極實(shí)施收費(fèi)目錄清單制度，實(shí)行動態(tài)化公示、動態(tài)化管理。還要更多借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代治理手段提高政府行政效率，減少改革帶來的制度性成本。三是通過預(yù)算公開來保證政策公平普惠。預(yù)算公開有利于大眾對財(cái)政資金使用的監(jiān)督，提高預(yù)算的透明度有利于打造“陽光政府”，減少尋租設(shè)租行為的發(fā)生，減少財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的不確定性擾動，有利于形成各方穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。就新舊動能轉(zhuǎn)換而言，對研發(fā)、人才引進(jìn)、發(fā)明創(chuàng)造、品牌建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等扶持政策，要向社會公開，做到程序透明公正。

（四）實(shí)行人才發(fā)展創(chuàng)新，健全促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策

一是健全有利于人才發(fā)展創(chuàng)新的激勵性人才發(fā)展政策。人才是當(dāng)今社會競爭的核心資源，創(chuàng)新人才發(fā)展機(jī)制，健全市場化、社會化的人才管理服務(wù)體系，更好激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力，使各方面人才各得其所、盡展其長，使人才成為支撐西部地區(qū)發(fā)展的第一資源。二是出臺具備強(qiáng)刺激力的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策；建立與科技成果轉(zhuǎn)化能力掛鉤的科研人員創(chuàng)新評價(jià)體系。確?？蒲腥藛T和技術(shù)推廣專家在成果轉(zhuǎn)化過程中的權(quán)益保障和收入合法性，加速科研成果轉(zhuǎn)化形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。同時(shí)，成立以成果識別、定價(jià)和推介為核心功能的科技成果轉(zhuǎn)化公共中介平臺，積極支持市場化中介平臺建設(shè)。三是通過多種金融工具推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。為天使基金投資科技成果提供公共平臺，以政府引導(dǎo)基金帶動風(fēng)險(xiǎn)投資助力成果轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和商品化，綜合運(yùn)用科技銀行、萌芽貸、產(chǎn)權(quán)交易和風(fēng)險(xiǎn)投資等多種方式扶持科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展。

（五）精準(zhǔn)施策，形成精準(zhǔn)扶貧的多方合力

一是制定合理幫扶措施。重視片區(qū)貧困的獨(dú)特性和差異性，制定具有地方和個(gè)人適應(yīng)性和有效性的扶貧攻堅(jiān)幫扶措施。二是建立產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧是重中之重。一方面，產(chǎn)業(yè)幫扶要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，量身定做產(chǎn)業(yè)幫扶政策，合理調(diào)配統(tǒng)籌扶貧資源。另一方面，產(chǎn)業(yè)幫扶要與貧困戶有機(jī)聯(lián)結(jié)。要下大力氣將貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品變成有市場競爭力的商品，要善于建立有特色、有規(guī)模、有實(shí)效的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條，真正把貧困群體納入到精準(zhǔn)幫扶的產(chǎn)業(yè)鏈條主體中去，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和永續(xù)脫貧。三是注重基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)扶貧。要建立資源整合機(jī)制，充分發(fā)揮民政、教育、衛(wèi)生、住建、交通、水利等相關(guān)部門積極性，加大項(xiàng)目資金整合力度，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注重把優(yōu)質(zhì)扶貧資源向貧困村和貧困戶傾斜，保障扶貧對象基本的生活需求能夠得到滿足，保證貧困區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)達(dá)到地方平均水平。四是提升脫貧致富能力。扶貧不能局限于貧困群體眼前的經(jīng)濟(jì)條件改善，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)從內(nèi)培養(yǎng)自力更生的能力，使扶貧效果具有可持續(xù)性，徹底阻斷貧困的代際傳遞，使扶貧模式從傳統(tǒng)的“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅綇?qiáng)身”。要培養(yǎng)新時(shí)期的新型農(nóng)民，著力提高農(nóng)民文化技術(shù)水平、市場意識和自主自強(qiáng)意識。五是健全干部幫扶制度。要樹立正確政績觀，摒棄“政績工程”以及“面子工程”，把扶貧資源切實(shí)投入到真正的貧困村、真正的貧困戶上。落實(shí)干部精準(zhǔn)幫扶責(zé)任制，督促干部認(rèn)真分析致貧因素，制定精準(zhǔn)幫扶方案，協(xié)調(diào)幫扶資源和項(xiàng)目，認(rèn)真監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)展情況，力爭扶出實(shí)效。

（六）PPP政策制定需統(tǒng)籌防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)發(fā)展的關(guān)系

遵循積極穩(wěn)妥、有序過渡的原則，統(tǒng)籌防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)發(fā)展，對利用政府購買服務(wù)名義變相融資造成的存量隱性債務(wù)分類梳理，在一定年限內(nèi)逐步化解。重點(diǎn)圍繞防范在建項(xiàng)目爛尾風(fēng)險(xiǎn)、資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和現(xiàn)金流情況，對隱性債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行甄別梳理、分類處置，避免潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。通過多種方式保證在建項(xiàng)目后續(xù)融資。對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高又有確實(shí)需建項(xiàng)目的地區(qū)，可以考慮收緊舉債審批，以有效控制增量，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

（七）提升政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力，為新舊動能轉(zhuǎn)換提供治理支撐

新舊動能轉(zhuǎn)換中帶來的風(fēng)險(xiǎn)增加完全被政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力提升所遏制，政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力是現(xiàn)代政府治理能力體系的核心。一是從行為主義的視角來防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化趨勢。認(rèn)真分析地方財(cái)政收支失衡壓力尤其是債務(wù)壓力的根源，對地方政府、地方融資平臺、金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、企業(yè)、居民等各類主體的行為進(jìn)行系統(tǒng)分析，找出影響財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源以及風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防火墻機(jī)制。更為重要的是要認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》精神，打破人們舊有的剛性兌付和預(yù)算軟約束的預(yù)期。二是科學(xué)設(shè)計(jì)債轉(zhuǎn)股政策。首先是嚴(yán)格遵守市場化和法制化前提，減少地方政府的行政干預(yù)帶來的各種扭曲現(xiàn)象，減少不當(dāng)?shù)膶徟鷰淼某杀荆桓鶕?jù)篩選條件來嚴(yán)格選擇合適企業(yè)進(jìn)行債轉(zhuǎn)股，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的成長型企業(yè)納入債轉(zhuǎn)股名單，并將企業(yè)名單向社會大眾公布來接受各方監(jiān)督。其次是適當(dāng)修改《商業(yè)銀行法》?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外。很多地方為了回避這一風(fēng)險(xiǎn)，沒有給予商業(yè)銀行債轉(zhuǎn)股主體以合適的身份和財(cái)稅優(yōu)惠政策，導(dǎo)致其積極性不高。再次是要加快落實(shí)債轉(zhuǎn)股企業(yè)可享受的相關(guān)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)對構(gòu)建市場化債轉(zhuǎn)股參與各方的失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。最后是完善“債轉(zhuǎn)股”退出機(jī)制。目前已實(shí)施的債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目，在規(guī)定了市場化退出的同時(shí)，還附加了大股東回購的安排，金融機(jī)構(gòu)更加倚重大股東回購作為退出手段，這一方面加重了大股東未來經(jīng)營負(fù)擔(dān)，另一方面與債轉(zhuǎn)股降低杠桿率的初衷存在一定差距，難以避免“債轉(zhuǎn)債”的尷尬境地。三是增強(qiáng)地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理能力。地方政府監(jiān)管者要強(qiáng)化金融知識的學(xué)習(xí)，財(cái)政、人民銀行、發(fā)改等綜合部門要強(qiáng)化監(jiān)管合作、信息共享，更多借助先進(jìn)的技術(shù)手段和第三方市場化力量來協(xié)同治理各種互聯(lián)網(wǎng)金融亂象，強(qiáng)化穿透式監(jiān)管和功能監(jiān)管；增強(qiáng)對金融風(fēng)險(xiǎn)突出的部分行業(yè)和地區(qū)的監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)化解，減少其對地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。