余麗生

內(nèi)容提要：從分灶吃飯到分稅制，從經(jīng)營(yíng)型財(cái)政到公共財(cái)政，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政的職能不斷強(qiáng)化，財(cái)政的作用不斷發(fā)揮，有力地推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效地滿足了社會(huì)公共需要，推動(dòng)了區(qū)域的均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，按照加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革要求，必須實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)財(cái)政問(wèn)題，腳踏實(shí)地地破解財(cái)政改革發(fā)展難題，才能更清晰地認(rèn)識(shí)財(cái)政，更有效發(fā)揮財(cái)政的職能作用，更好促進(jìn)財(cái)政改革和發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

一、對(duì)財(cái)政職能定位的認(rèn)識(shí)不斷深化

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要全面深化財(cái)政體制改革，并指出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大提出要盡快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，急切需要重新審視對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)和研究，梳理財(cái)政發(fā)展脈絡(luò)，以推進(jìn)財(cái)稅體制改革的深化，推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度的加快建設(shè)。

財(cái)政是發(fā)展的，財(cái)政的職能作用是不斷發(fā)揮的，同樣如何認(rèn)識(shí)財(cái)政，也不是一成不變的，而是與時(shí)俱進(jìn)，并隨著改革的推進(jìn)和認(rèn)識(shí)的不斷深化，對(duì)財(cái)政認(rèn)識(shí)也是不斷發(fā)展變化的。

在上世紀(jì)八十年代，當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)有各種流派，有國(guó)家分配論，有剩余產(chǎn)品分配論，有剩余價(jià)值分配論，等等。當(dāng)時(shí)理論界占主導(dǎo)的國(guó)家分配論認(rèn)為財(cái)政是以國(guó)家為主體的分配關(guān)系。財(cái)政分配的主體是國(guó)家，分配的客體是國(guó)民收入，分配的形式為價(jià)值形式。財(cái)政既是經(jīng)濟(jì)范疇，又是政治范疇。

隨著改革的推進(jìn)，尤其是鄧小平南巡講話以后，提出“市場(chǎng)不是資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)；計(jì)劃不是社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃”，解決了長(zhǎng)期爭(zhēng)而不休的“姓資姓社”問(wèn)題。黨的十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，1998年我國(guó)提出財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義公共財(cái)政體制，就是說(shuō)財(cái)政要為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需要，這對(duì)財(cái)政的職能作了重新的界定，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政走向公共財(cái)政。黨的十七大提出建設(shè)和諧社會(huì)，公共財(cái)政更多地向民生轉(zhuǎn)型，把民生作為財(cái)政的主要職能。民生財(cái)政更多的是從財(cái)政支出的角度認(rèn)識(shí)財(cái)政，把民生支出作為財(cái)政支出的重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度，黨的十九大進(jìn)一步提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度把財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，把財(cái)政與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密結(jié)合在一起，財(cái)政不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，財(cái)政還是政治問(wèn)題、文化問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、生態(tài)文明問(wèn)題，必須從“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)財(cái)政。財(cái)政改革和發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，進(jìn)入全面深化改革的新階段。

理論無(wú)止境，實(shí)踐無(wú)止境。回顧近四十年來(lái)的財(cái)政改革和發(fā)展，從建設(shè)財(cái)政到公共財(cái)政、到民生財(cái)政、到現(xiàn)代財(cái)政制度，尤其是現(xiàn)代財(cái)政制度的提出，對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)不斷深化，財(cái)政地位作用不斷提升，財(cái)政的職能作用不斷得到強(qiáng)化。

“民為邦本，本固邦寧”。財(cái)政是古老的，是國(guó)家統(tǒng)治的工具，是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國(guó)家的發(fā)展而發(fā)展。恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅。我國(guó)在夏商周時(shí)期就有了貢、助、徹等古老的稅收雛形，魯國(guó)還出現(xiàn)了初稅畝的賦稅形式，歐洲也有早期的十一稅等。財(cái)政又是年輕的，我國(guó)的公共財(cái)政體制是改革開(kāi)放以后隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)的確立而建立，并且仍在發(fā)展中。財(cái)政是簡(jiǎn)單的，主要是一些經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，反映的是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；財(cái)政又是復(fù)雜的，表面上是數(shù)字，背后反映的是政策，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明發(fā)展變化的需要。必須透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，不能就財(cái)政論財(cái)政；必須跳出財(cái)政看財(cái)政，掌握財(cái)政發(fā)展規(guī)律，否則，財(cái)政的職能作用就不能發(fā)揮好。

如何認(rèn)識(shí)財(cái)政，理解財(cái)政，發(fā)揮好財(cái)政的職能作用，服務(wù)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，核心是處理好三對(duì)矛盾，解決三個(gè)問(wèn)題：一是稅收問(wèn)題，即處理好政府和社會(huì)的財(cái)政關(guān)系問(wèn)題。稅收是財(cái)政收入的主要來(lái)源，主要由企業(yè)和居民個(gè)人即納稅人繳納，是政府職能行使的基礎(chǔ)。稅收問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，即企業(yè)和個(gè)人要交多少稅收，如何納稅，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反之會(huì)影響和阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這也是生財(cái)問(wèn)題。二是體制問(wèn)題，即處理好政府之間的財(cái)政關(guān)系，主要是中央和地方的財(cái)政關(guān)系，還包括省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系，即政府間縱向的財(cái)政分配關(guān)系。政府職能的行使靠財(cái)力，而財(cái)力是由財(cái)政體制決定的。財(cái)政體制就是處理財(cái)政“蛋糕”在政府間的分配，即政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，財(cái)政既定的“蛋糕”中央財(cái)政集中多少，留給地方財(cái)政多少，這不僅是數(shù)量上的關(guān)系，更重要的是關(guān)系政府職能的行使，以更好調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)民生改善和社會(huì)福利提升。財(cái)政體制變動(dòng)和調(diào)整的主動(dòng)權(quán)在上級(jí)政府，主要是中央財(cái)政，但不等于地方財(cái)政無(wú)所作為，地方政府也有建議權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，在體制改革中能夠發(fā)揮積極有效的作用，以避免財(cái)政體制分配上的“苦樂(lè)不均”和“鞭打快?！薄Ｘ?cái)政體制理順了，政府間的財(cái)政關(guān)系就順了。三是預(yù)算問(wèn)題，即處理好政府部門(mén)之間的財(cái)政關(guān)系，即政府橫向的財(cái)政分配關(guān)系。政府既定的財(cái)政“蛋糕”，在政府部門(mén)之間如何分配，多少用于教育、多少用于衛(wèi)生、多少用于社會(huì)保障等，這就是財(cái)政預(yù)算。預(yù)算作為財(cái)政計(jì)劃，關(guān)系到政府財(cái)力的統(tǒng)籌安排，通俗地講就是如何處理好政府財(cái)政吃飯和建設(shè)的關(guān)系，以避免寅吃卯糧或顧此失彼。不管財(cái)政是簡(jiǎn)單好，還是復(fù)雜好，只有把財(cái)政的三個(gè)問(wèn)題理解清楚，把財(cái)政的三大矛盾處理好，才能算是對(duì)財(cái)政有所了解，才能算是對(duì)財(cái)政工作入門(mén)了。

二、財(cái)政體制與財(cái)政運(yùn)行不斷發(fā)展

從打破統(tǒng)收統(tǒng)支到公共財(cái)政，從“分灶吃飯”到分稅制，經(jīng)過(guò)近四十年的改革開(kāi)放，財(cái)政發(fā)生了很大的變化，財(cái)政的職能作用得到了有效的發(fā)揮，成為推動(dòng)和引領(lǐng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的組成部分。

從財(cái)政的規(guī)模變化看，1979年全國(guó)財(cái)政收入僅1103.27億元，2017年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到172566.57億元，財(cái)政收入的規(guī)模增加了156倍，如果加上政府性基金收入、國(guó)有資本收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入，政府的綜合財(cái)力大大增加，宏觀調(diào)控能力大大提升。同時(shí)，財(cái)政支出1979年僅1273.94億元，2017年達(dá)到203330.03億元，增加了160倍，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位大大增強(qiáng)，財(cái)政的職能作用越來(lái)越重要。

從財(cái)政的管理變化看，從1998年提出公共財(cái)政體制改革目標(biāo)以后，按照公共財(cái)政制度管理的要求，我國(guó)加快了財(cái)政管理的改革，先后實(shí)施了收支兩條線、政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府收支分類、績(jī)效評(píng)價(jià)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等改革，財(cái)政管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化，走向公開(kāi)透明。

從財(cái)政的體制變化看，我國(guó)從1994年實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革，分稅制規(guī)范了中央和地方的財(cái)政關(guān)系，更重要的是提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，即兩個(gè)比重，大大增強(qiáng)財(cái)政尤其是中央財(cái)政的調(diào)控能力。從分稅制改革以后我國(guó)的財(cái)政收入開(kāi)始快速增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，國(guó)家的綜合能力得到有效提高。分稅制運(yùn)行二十多年，中央和地方的財(cái)政關(guān)系保持基本穩(wěn)定，即使有小的調(diào)整，也是在分稅制體制不變前提下的小調(diào)整，目的是更加規(guī)范中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，這種穩(wěn)定性是改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政體制上少有的。實(shí)踐證明，分稅制是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)處理中央和地方財(cái)政分配關(guān)系的體制。

在四十年的改革開(kāi)放過(guò)程中，財(cái)政的內(nèi)涵外延、功能定位不斷發(fā)展變化。

從資金使用的角度看財(cái)政，有建設(shè)財(cái)政、吃飯財(cái)政、福利財(cái)政等。政府的財(cái)政資金主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，即通常所說(shuō)的“取之于民，用之于民”。建設(shè)財(cái)政是指財(cái)政資金中的相當(dāng)部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，主要指基本建設(shè)。在統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，政府的財(cái)力高度集中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要靠財(cái)政，財(cái)政資金的相當(dāng)比例用于基本建設(shè)，國(guó)家財(cái)政也被稱為建設(shè)財(cái)政。改革開(kāi)放以后，打破了財(cái)政分配的統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，尤其是社會(huì)資本大大增強(qiáng)，政府財(cái)政支出主要用于教育、科技、文化、社會(huì)保障等民生支出，解決吃飯問(wèn)題，財(cái)政也被稱為“吃飯財(cái)政”。財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出比例大大減少，但財(cái)政資金仍然發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)福利是成正比的，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展社會(huì)福利越提高，財(cái)政資金中用于社會(huì)保障的開(kāi)支將越來(lái)越高，西方國(guó)家的財(cái)政就是明顯的福利財(cái)政。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及我國(guó)人口老齡化和家庭小型化的變化趨勢(shì)，社會(huì)保障支出將成為財(cái)政的重要開(kāi)支，但我國(guó)也要避免社會(huì)的過(guò)度福利化，使社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求相適應(yīng)。

從收入的角度看財(cái)政，有土地財(cái)政、債務(wù)財(cái)政等。工業(yè)化、城市化是相輔相成、相互促進(jìn)的。我國(guó)城市化的發(fā)展推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府主要是地方政府財(cái)政收入中來(lái)自于土地出讓的收入以及來(lái)自于房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)越來(lái)越多，地方財(cái)政對(duì)土地和房地產(chǎn)業(yè)的依賴越來(lái)越嚴(yán)重，也就出現(xiàn)了土地財(cái)政。土地財(cái)政增加了地方財(cái)政收入，推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但土地畢竟是稀缺資源，房地產(chǎn)又受國(guó)家宏觀調(diào)控的影響，地方政府也應(yīng)積極培植新財(cái)源，以防范過(guò)度依賴土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)是財(cái)政收入的一種形式，其有利于開(kāi)辟政府的財(cái)源，避免政府財(cái)政困難，更重要的是政府可以把未來(lái)的發(fā)展提前實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。但債務(wù)是有風(fēng)險(xiǎn)的，必須合理有度，否則就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，歐債危機(jī)就是教訓(xùn)。如今，地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出，出現(xiàn)了地方財(cái)政債務(wù)化傾向。對(duì)地方政府的債務(wù)必須高度重視，控制合理的度，以保持地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。

從政策的角度看財(cái)政，有積極財(cái)政、穩(wěn)健財(cái)政等。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，我國(guó)財(cái)政的政策功能得到更好的發(fā)揮，除了財(cái)政基本的分配職能外，國(guó)家更重視財(cái)政的政策功能，發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，我國(guó)實(shí)施了積極財(cái)政，即擴(kuò)張性的財(cái)政政策。國(guó)家增加了財(cái)政赤字，通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債，擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程的投資，增加政府支出，刺激社會(huì)需要，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。積極財(cái)政被人們所認(rèn)識(shí)，積極財(cái)政的作為被實(shí)踐所證明，我國(guó)成功抵御了亞洲金融危機(jī)的沖擊，保持了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)，2005年我國(guó)退出了積極財(cái)政，實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政即中性財(cái)政，減少財(cái)政赤字，保持財(cái)政收支平衡，但穩(wěn)健的財(cái)政不等于財(cái)政不積極，財(cái)政政策的重點(diǎn)是“有松有緊，有保有控”，推動(dòng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平衡。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)以后，2009年我國(guó)再次實(shí)施了積極的財(cái)政政策，與上一輪積極財(cái)政不同的是，我國(guó)除了擴(kuò)大政府支出、刺激社會(huì)需求外，更重要的是發(fā)揮稅收政策的作用，給企業(yè)更多減稅，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。無(wú)論是積極財(cái)政還是穩(wěn)健財(cái)政，都說(shuō)明我國(guó)運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加成熟，我國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的掌控更加自如。

從體制管理角度看財(cái)政，有省管縣財(cái)政、市管縣財(cái)政等。與一些國(guó)家行政體制上實(shí)行三級(jí)政府不同，我國(guó)是五級(jí)政府，地方有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府。根據(jù)一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)和行政體制上一級(jí)管一級(jí)的做法，省以下的財(cái)政管理主要采取市管縣財(cái)政，少數(shù)實(shí)行省管縣財(cái)政，即在財(cái)政管理上市一級(jí)和縣一級(jí)是一樣的。省管縣財(cái)政由于減少市一級(jí)的層級(jí)，管理更扁平化，自然有利于提高行政效率，更重要的是有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均衡。2009年以后，省管縣財(cái)政逐步得到推廣，有更多的地方在財(cái)政上實(shí)施省管縣。當(dāng)然省管縣財(cái)政和市管縣財(cái)政都有利弊，省管縣財(cái)政對(duì)城市化也有影響，關(guān)鍵是要揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害，更好發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從縱向管理的角度看財(cái)政，有地方財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等。財(cái)政通常指國(guó)家財(cái)政，隨著財(cái)政改革的推進(jìn)，尤其是分稅制改革以后，地方財(cái)政的收支規(guī)模、作用發(fā)揮越來(lái)越大，管理要求越來(lái)越高、越來(lái)越規(guī)范，地方財(cái)政已成為財(cái)政的重要組成部分。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡管早在1981年以后陸續(xù)建立，但也有反復(fù)，發(fā)展不平衡，作用也沒(méi)有得到有效發(fā)揮。黨的十六大以后，隨著公共財(cái)政的陽(yáng)光向廣大農(nóng)村覆蓋，大量的財(cái)政資金投向三農(nóng)，2010年財(cái)政部提出要加強(qiáng)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)和基層財(cái)政建設(shè)的投入，即兩基建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開(kāi)始得到發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來(lái)越受到重視，在基層政權(quán)建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的作用越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的地位得到鞏固。

從規(guī)范管理的角度看財(cái)政，有績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政、法治財(cái)政等。隨著財(cái)政改革的推進(jìn)，財(cái)政管理的規(guī)范，績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政、法治財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生?？?jī)效財(cái)政指財(cái)政資金的使用、財(cái)政管理都要講效率和效益，把財(cái)政資金管好、用好，用在“刀刃”上，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。陽(yáng)光財(cái)政是指財(cái)政資金的使用、管理要公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)進(jìn)步對(duì)財(cái)政管理的要求越來(lái)越高，預(yù)算編制要細(xì)化、政府用錢(qián)要規(guī)范，推動(dòng)財(cái)政管理更加科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化。法治財(cái)政是建設(shè)法治國(guó)家對(duì)財(cái)政的要求，政府理財(cái)要依法，避免財(cái)政管理的人為因素。新《預(yù)算法》的實(shí)施，為法治財(cái)政建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，使財(cái)政走向法治有了保障?？?jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政、法治財(cái)政是財(cái)政管理的要求，而現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)對(duì)績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政、法治財(cái)政的要求越來(lái)越高，績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政、法治財(cái)政的建設(shè)將推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”。實(shí)踐在發(fā)展，理論在發(fā)展，財(cái)政在發(fā)展，有說(shuō)不完的財(cái)政，有做不完的財(cái)政工作，有研究不完的財(cái)政問(wèn)題，這就是財(cái)政的魅力，這就是財(cái)政的研究常做常新的永恒所在。

三、深入推進(jìn)財(cái)政改革需要不斷學(xué)習(xí)

改革開(kāi)放四十年，彈指一揮間。財(cái)政改革和發(fā)展都發(fā)生了很大的變化，但全面建成小康社會(huì)、建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義國(guó)家的任務(wù)依然艱巨，財(cái)政改革發(fā)展的任務(wù)依然艱巨，如何適應(yīng)改革開(kāi)放的發(fā)展變化，如何更清晰地認(rèn)識(shí)財(cái)政，如何更有效發(fā)揮財(cái)政的職能作用，需要有真才實(shí)學(xué)的本領(lǐng)，需要掌握腳踏實(shí)地的方法，研究財(cái)政問(wèn)題，破解財(cái)政難題。

要學(xué)理論。理論是行動(dòng)的指南，實(shí)踐離不開(kāi)理論的指導(dǎo)，研究財(cái)政問(wèn)題，必須學(xué)好理論，掌握知識(shí)，用科學(xué)的理論來(lái)指導(dǎo)改革開(kāi)放的財(cái)政實(shí)踐。財(cái)政是分配問(wèn)題，但財(cái)政分配不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明問(wèn)題；財(cái)政數(shù)據(jù)不僅僅是表現(xiàn)，更是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的綜合反映。因此，學(xué)理論，不僅僅學(xué)財(cái)政理論，而且要學(xué)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明各方面的理論，掌握各學(xué)科的知識(shí)，學(xué)會(huì)融會(huì)貫通、舉一反三，并把學(xué)好的理論運(yùn)用到財(cái)政改革發(fā)展中，推動(dòng)財(cái)政的改革發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

要懂國(guó)情。理論必須聯(lián)系實(shí)際，與我國(guó)的國(guó)情結(jié)合起來(lái)，否則，理論就會(huì)成為空洞的教條，再好的理論也是“白搭”。我國(guó)國(guó)情的基本特點(diǎn)是人口多，底子薄，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國(guó)不僅有東西、南北的差異，而且還有城鄉(xiāng)之間的差異。我國(guó)不僅有發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，而且有相對(duì)落后的西部地區(qū)，還存在不少老、少、邊地區(qū)，還有不少貧困人口，全面建成小康社會(huì)的任務(wù)依然艱巨。同時(shí)，我國(guó)不僅有現(xiàn)代化的城市，還有不少落后的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的任務(wù)依然十分艱巨。財(cái)政的基本職責(zé)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，做市場(chǎng)不愿做、做不到或做不好的事，主要是“雪中送炭”。研究財(cái)政問(wèn)題，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，不能僅看到發(fā)達(dá)地區(qū)、看到現(xiàn)代化的城市，更要看到相對(duì)落后的西部地區(qū)、相對(duì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村。財(cái)政政策更多地向落后地區(qū)、向農(nóng)村傾斜，使國(guó)家出臺(tái)的政策更符合實(shí)際，以推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

要會(huì)算賬。財(cái)政表現(xiàn)的是數(shù)字，但表面枯燥的數(shù)字背后是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明的反映和訴求，數(shù)字里有文章，數(shù)字背后有學(xué)問(wèn)，把枯燥的數(shù)字學(xué)活、用活，財(cái)政的文章才能做好、做深。算賬是財(cái)政的基本功、基本活，學(xué)會(huì)算賬是研究財(cái)政問(wèn)題的前提。不僅要學(xué)會(huì)算經(jīng)濟(jì)賬，而且要學(xué)會(huì)算政治賬、社會(huì)賬、文化賬、生態(tài)文明賬，學(xué)會(huì)算綜合平衡賬。有些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，對(duì)政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明的發(fā)展也是有利的，就要積極支持；有些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，但對(duì)生態(tài)文明發(fā)展或?qū)ξ幕l(fā)展是不利的，就要制止，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的全面發(fā)展。不僅要學(xué)會(huì)算眼前賬，而且要學(xué)會(huì)算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬。有些對(duì)眼前是有利的，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)也是有利的，就要積極的支持；有些對(duì)眼前的發(fā)展是有利的，但對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展是不利的就要慎重，甚至要阻止。只有把數(shù)字學(xué)活，領(lǐng)會(huì)透徹，把數(shù)字的來(lái)龍去脈、前后因果了解清楚，做到胸有成竹，才能掌握財(cái)政的精髓，懂得財(cái)政的道理，這是研究財(cái)政必須掌握的看家本領(lǐng)。

要能調(diào)研。理論是為實(shí)踐服務(wù)，反過(guò)來(lái)，實(shí)踐又能夠推動(dòng)理論的發(fā)展。財(cái)政是應(yīng)用性、政策性的學(xué)科，實(shí)踐性是財(cái)政的基礎(chǔ)，調(diào)查研究是研究財(cái)政的基本方法。研究財(cái)政問(wèn)題不能靠在辦公室規(guī)劃，更不能靠個(gè)人的苦思冥想、絞盡腦汁，更多要吸收人民大眾的創(chuàng)造，基層的實(shí)踐，實(shí)際工作的創(chuàng)新，必須從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去。要更多地去實(shí)踐中調(diào)研，傾聽(tīng)基層的聲音，普通百姓的訴求，與基層的干部群眾打成一片，把基層的創(chuàng)新、實(shí)踐的創(chuàng)造上升到理論的高度，作為制定政策的依據(jù)，只有這樣，政府出臺(tái)的財(cái)政政策才能更符合實(shí)際、更有利于推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。當(dāng)然，調(diào)查研究也不可能做到事必躬親，也可以采取問(wèn)卷調(diào)查等調(diào)研方式，把問(wèn)題搞清楚。無(wú)論如何，紙上談兵、照抄照搬、一味拿來(lái)不是研究財(cái)政的方法。調(diào)查研究，掌握第一手材料，是研究財(cái)政問(wèn)題不可或缺的。

空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府職能實(shí)現(xiàn)的支撐和保障。要做到生財(cái)有道、聚財(cái)有方、用財(cái)有效，必須有腳踏實(shí)地的作風(fēng)，謙虛務(wù)實(shí)的學(xué)風(fēng)，加強(qiáng)調(diào)查研究，把握財(cái)政運(yùn)行規(guī)律，發(fā)揮好財(cái)政的職能作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和公共服務(wù)均等化。