劉瑞杰

黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化，推動國有資本做強做優(yōu)做大。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，要建立涵蓋各類國有資產(chǎn)的“政府資產(chǎn)報告制度”，進一步推動財稅體制改革。因此，厘清國有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)的邊界，全面摸清國有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)家底，加強國有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)管理，是推進建立現(xiàn)代財政制度，推動提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

一、厘清政府資產(chǎn)邊界是做好資產(chǎn)管理的重要理論前提

當前，我國理論界和實務(wù)界對國有資產(chǎn)和政府資產(chǎn)兩個概念模糊不清，甚至將二者混為一談。其實，兩者從理論上有本質(zhì)區(qū)別。國有資產(chǎn)，是國家以“所有者”身份擁有和管理的資產(chǎn)，它強調(diào)“擁有”的屬性，如國有和國有控股企業(yè)，是國家以“所有者”身份擁有的資產(chǎn)（權(quán)益）。而政府資產(chǎn)則不同，它是國家憑借所有者身份和社會管理者兩種身份和兩種權(quán)力，擁有和控制的資產(chǎn)，它強調(diào)“擁有和控制”這兩種屬性，且其內(nèi)涵和外延包含并遠大于國有資產(chǎn)。

目前，理論界對政府資產(chǎn)尚未有一個規(guī)范的定義。筆者多年研究認為：政府資產(chǎn)是國家憑借所有者身份和社會管理者兩種身份及兩種權(quán)力，擁有和控制的、預(yù)期能夠帶來經(jīng)濟利益或者產(chǎn)生服務(wù)潛能的經(jīng)濟資源。政府資產(chǎn)一般包括行政事業(yè)單位占有使用的政府資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)（政府儲備資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、文物資產(chǎn)、保障性住房等），以及政府受托代理資產(chǎn)等（限于篇幅，本文只重點研究政府資產(chǎn)理論和實踐）。

二、加強政府資產(chǎn)管理的重要性和緊迫性

政府資產(chǎn)是我國全體人民的共同財富，也是黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的必要物質(zhì)條件。近年來，政府資產(chǎn)制度不斷健全，各項管理工作不斷加強。與此同時，也存在認識不到位，管理制度缺失，與預(yù)算管理、債務(wù)管理脫節(jié)，資產(chǎn)家底不清以及計量不科學等問題，不利于財政職能的有效發(fā)揮和國家治理能力的提升。因此，加強政府資產(chǎn)管理，是擺在我們面前的一項重要而緊迫的任務(wù)。

（一）加強政府資產(chǎn)管理是提高國家治理能力和水平的基本要求

當前，我國政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱，底數(shù)不清，統(tǒng)計范圍和核算方法不一致，政府資產(chǎn)管理部門化和碎片化現(xiàn)象嚴重，進而導(dǎo)致國家治理和宏觀決策缺乏全面、科學和有力的支撐。因此，通過加強政府資產(chǎn)管理，特別是建立涵蓋全部政府資產(chǎn)的政府資產(chǎn)報告制度，摸清我國政府資產(chǎn)存量和增量情況，是進一步提高國家治理能力和水平的基本要求。

（二）加強政府資產(chǎn)管理是夯實我國政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)和防止國有資產(chǎn)流失的有效舉措

在當前政府資產(chǎn)中，除企業(yè)國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位占有使用的政府資產(chǎn)初步形成管理框架外，我國自然資源等政府資產(chǎn)管理制度尚處于空白，不少政府資產(chǎn)尚未納入政府資產(chǎn)管理范疇，并存在“九龍治水”、家底不清、浪費甚至流失，以及法制建設(shè)滯后等諸多問題，對全面加強政府資產(chǎn)管理造成巨大挑戰(zhàn)。因此，通過科學分類和加強管理，有利于為政府資產(chǎn)管理提供數(shù)據(jù)支撐，從而發(fā)現(xiàn)并彌補管理漏洞，防止國有資產(chǎn)流失。

（三）加強政府資產(chǎn)管理是推進政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的重要手段

長期以來，我國財政管理中存在“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”問題。在政府資產(chǎn)管理方面，主要問題是科學、合理的政府資產(chǎn)配置標準體系尚待完善，政府資產(chǎn)使用效率有待提升；政府資產(chǎn)在部門、單位之間配置不均衡，閑置浪費與短缺不足并存，資產(chǎn)流失和違法亂紀問題時有發(fā)生。因此，加強政府資產(chǎn)管理，特別是建立政府資產(chǎn)報告制度以及建立健全政府資產(chǎn)管理制度體系，是推進預(yù)算管理改革，完善公共財政體制的迫切需要，有利于實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，并進一步提升部門預(yù)算管理水平。

（四）加強政府資產(chǎn)管理是加強地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作

按照中央關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的一系列要求，研究解決地方政府性債務(wù)問題，是各級財政部門打好三大攻堅戰(zhàn)的重點任務(wù)。通過建立健全政府資產(chǎn)報告制度，如實反映資產(chǎn)存量、資產(chǎn)增值和新增資產(chǎn)情況，實現(xiàn)對政府資產(chǎn)的準確核算、統(tǒng)計和報告，區(qū)分可變現(xiàn)資產(chǎn)和不可變現(xiàn)資產(chǎn)，并建立可償債資產(chǎn)與地方政府性債務(wù)相匹配機制，是加強地方政府性債務(wù)管理的重要基礎(chǔ)性工作。

三、加強政府資產(chǎn)管理的基本原則和思路

筆者認為，加強政府資產(chǎn)管理的基本原則是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大精神，以促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，建立健全政府資產(chǎn)報告制度，夯實我國政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，推進政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、債務(wù)管理的緊密結(jié)合，推進政府資產(chǎn)合理布局，加強政府性債務(wù)管理及風險管控，筑牢防止政府資產(chǎn)流失的堅固防線，促進加快建立現(xiàn)代財政制度。

加強政府資產(chǎn)管理的基本思路是：

（一）進一步摸清政府資產(chǎn)底數(shù)

按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出的“建立政府資產(chǎn)報告制度”要求，進一步建立健全包括行政事業(yè)單位政府資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)、企業(yè)國有權(quán)益在內(nèi)的政府資產(chǎn)報告制度，下大力氣解決政府資產(chǎn)管理存在的“九龍治水”、家底不清等問題，通過科學分類摸清政府資產(chǎn)底數(shù)，建立起政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為國家治理和宏觀決策提供全面、科學和有力的支撐。

（二）深入推進政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

從根本上改變財政管理“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”的思想觀念。建立科學合理的政府資產(chǎn)配置標準體系，解決不同部門、單位之間政府資產(chǎn)配置不均衡問題，促進實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理更加緊密的結(jié)合，進而提升部門預(yù)算管理水平。

（三）大力推進政府資產(chǎn)管理與債務(wù)管理的結(jié)合

要堅決打好三大攻堅戰(zhàn)，建立可償債資產(chǎn)與地方政府性債務(wù)相匹配的體制機制，切實防范化解地方政府債務(wù)風險。通過建立政府資產(chǎn)負債表，動態(tài)掌握地方政府性債務(wù)形成的資產(chǎn)狀況，防范化解地方政府債務(wù)風險。

（四）進一步加強政府資產(chǎn)制度建設(shè)

要通過建立健全政府儲備資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、政府文物資產(chǎn)、政府保障性住房資產(chǎn)以及受托代理資產(chǎn)等政府資產(chǎn)制度體系，從制度上維護政府資產(chǎn)的安全、完整和保值增值。同時，加快政府資產(chǎn)會計制度建設(shè)，加大自然資源資產(chǎn)等政府資產(chǎn)制度建設(shè)力度，全面實現(xiàn)政府資產(chǎn)價值量管理，科學引導(dǎo)政府資源合理配置。

（五）切實提升政府資產(chǎn)治理能力和治理水平

要通過建立涵蓋各類政府資產(chǎn)的報告體系、制度體系和管理體系，盡快解決政府資產(chǎn)管理部門化和碎片化問題，引導(dǎo)政府資產(chǎn)合理布局。同時，要切實提高政府資產(chǎn)管理人員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，提升政府資產(chǎn)治理能力和切實轉(zhuǎn)變觀念，從國家治理高度加強政府資產(chǎn)管理。