孫 波 許曉芳

內(nèi)容提要：推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，把“零錢”化為“整錢”，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財(cái)政政策的關(guān)鍵舉措。本文結(jié)合常州市本級(jí)財(cái)政舍棄專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐做法，指出當(dāng)前舍棄專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合過程中存在的難點(diǎn)在于統(tǒng)籌整合缺乏整體規(guī)劃，資金來源多協(xié)調(diào)難度大，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索研究“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式；逐步提高有償使用比例，提升資金統(tǒng)籌使用效率；促進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建協(xié)同有序政策格局；建立與整合相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提升資金整合使用效益；以及加強(qiáng)統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用。

江蘇省常州市科技專項(xiàng)資金是市級(jí)財(cái)政為深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，支持科技創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展而設(shè)立的專項(xiàng)資金。近年來，財(cái)政部門對(duì)科技項(xiàng)目的投入不斷增長(zhǎng)，對(duì)科技專項(xiàng)資金的管理不斷規(guī)范，全面促進(jìn)常州市科技創(chuàng)新水平提升，使科技事業(yè)發(fā)展得到了強(qiáng)有力支撐。但長(zhǎng)期以來，科技項(xiàng)目資金也存在著管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，為了進(jìn)一步聚力創(chuàng)新，繼續(xù)發(fā)揮好科技資金的重要引導(dǎo)作用，提高科技資金使用效益，本文就加強(qiáng)科技專項(xiàng)資金管理提出相關(guān)建議。

一、當(dāng)前常州市科技專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀

（一）科技專項(xiàng)資金扶持效果顯著

近年來，財(cái)政部門每年安排1.35億元市級(jí)科技專項(xiàng)資金，支持1100多個(gè)各類科技計(jì)劃項(xiàng)目。通過科技政策、環(huán)境、人才、項(xiàng)目等方面的扶持引導(dǎo)，常州市科技型企業(yè)創(chuàng)新能力持續(xù)提升，企業(yè)科技創(chuàng)新意識(shí)明顯增強(qiáng)，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)持續(xù)較快增長(zhǎng)，研發(fā)隊(duì)伍不斷壯大，科研實(shí)力穩(wěn)步提升，產(chǎn)品技術(shù)含量不斷提高，以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）科技專項(xiàng)資金管理制度不斷完善

加強(qiáng)科技專項(xiàng)資金管理是提升資金使用效益的重要保障。一方面，市財(cái)政先后出臺(tái)了《常州市市級(jí)科技專項(xiàng)資金管理辦法》（常財(cái)規(guī)〔2014〕3號(hào)）、《獲得省級(jí)以上科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)匹配管理辦法（暫行）》（常財(cái)工貿(mào)〔2014〕9號(hào)）、《常州市市級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收管理辦法》（?？埔?guī)發(fā)〔2015〕1號(hào)）、《常州市專利戰(zhàn)略推進(jìn)資金實(shí)施細(xì)則（試行）》（2016年-2018年）》（常財(cái)工貿(mào)〔2016〕30號(hào)）等政策文件，使科技專項(xiàng)資金管理體系得到進(jìn)一步完善，確保資金管理規(guī)范化和可操作性穩(wěn)步提升。

（三）科技項(xiàng)目申報(bào)流程持續(xù)優(yōu)化

針對(duì)原先科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中的缺陷，市財(cái)政和業(yè)務(wù)主管部門采取積極措施邊實(shí)踐邊完善，目前已初步形成了一套較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目萍柬?xiàng)目管理流程，主要是：發(fā)布申報(bào)指南通知→項(xiàng)目單位網(wǎng)上申報(bào)→主管部門組織評(píng)審（第三方中介機(jī)構(gòu)審核）→部門會(huì)商評(píng)審結(jié)果→項(xiàng)目材料形式審查→資金下達(dá)→監(jiān)督管理→績(jī)效評(píng)價(jià)。流程的規(guī)范和優(yōu)化使得政府部門和項(xiàng)目申報(bào)單位雙方在項(xiàng)目審核和資金撥付的整體流程中均能有據(jù)可依，以完善科技計(jì)劃項(xiàng)目管理為抓手提升科技專項(xiàng)資金管理水平。

得益于各項(xiàng)管理措施的改革優(yōu)化，2017年常州市已擁有創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)51家，科技型上市培育企業(yè)353家，高新技術(shù)企業(yè)1234家。完成專利申請(qǐng)33973件，其中發(fā)明專利11556件；專利授權(quán)16423件。新增產(chǎn)學(xué)研合作項(xiàng)目1250項(xiàng)，科技進(jìn)步監(jiān)測(cè)位居全省第4名。新增省級(jí)以上企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)71家，累計(jì)建成“兩站三中心”1448個(gè)，其中省級(jí)以上730個(gè)。新增孵化器、加速器15家，累計(jì)136家；累計(jì)孵化、加速面積達(dá)890多萬平方米。

二、常州市科技專項(xiàng)資金管理存在的問題

（一）科技資金使用碎片化、聚焦度不夠

財(cái)政部門每年根據(jù)科技計(jì)劃確定的項(xiàng)目來安排科技專項(xiàng)資金。科技計(jì)劃是政府支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要方式，常州市科技計(jì)劃體系自2012年成立以來，不斷調(diào)整和優(yōu)化，目前已形成重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、科技成果轉(zhuǎn)化計(jì)劃、科技眾創(chuàng)計(jì)劃、科技基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃和科技服務(wù)業(yè)計(jì)劃五大計(jì)劃體系，并分設(shè)15類子計(jì)劃體系，涉及項(xiàng)目1100多個(gè)。雖然在人才培養(yǎng)、技術(shù)突破、成果轉(zhuǎn)化以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)和推進(jìn)作用，但隨著科技體制改革的全面深化，科技計(jì)劃體系與科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)不相適應(yīng)，科技計(jì)劃體系中碎片化和聚焦度不夠的問題也逐步顯現(xiàn)。

（二）項(xiàng)目資金使用有沉淀、規(guī)范性欠缺

一是科技項(xiàng)目管理中存在跟蹤檢查制度執(zhí)行不到位的問題，個(gè)別項(xiàng)目終止時(shí)間滯后項(xiàng)目要求完成時(shí)間一年以上，導(dǎo)致科技項(xiàng)目結(jié)余資金管理不及時(shí)，造成資金沉淀。二是項(xiàng)目驗(yàn)收管理環(huán)節(jié)的規(guī)范性同樣存在欠缺，有的項(xiàng)目將以前年度取得的科技成果應(yīng)付驗(yàn)收，有的未完成合同規(guī)定指標(biāo)，有的驗(yàn)收專家不符合要求等等，項(xiàng)目驗(yàn)收的不規(guī)范直接影響專項(xiàng)資金的有效使用。

（三）科技資金使用方式單一、效益有待加強(qiáng)

常州市每年安排市級(jí)科技專項(xiàng)資金1.35億元，目前基本以無償資助的方式支持各類科技計(jì)劃項(xiàng)目。至2017年底，市級(jí)科技專項(xiàng)資金用于“蘇科貸”科技金融的有償資金總額僅為4457萬元，無償資金占比較低，資金扶持方式單一，未能充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的引導(dǎo)和杠桿作用，資金使用效益有待提高。

（四）項(xiàng)目評(píng)審流于形式，項(xiàng)目質(zhì)量有待提高

一是在項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研過程中，雖然設(shè)計(jì)了較為完整的調(diào)研計(jì)劃和調(diào)研內(nèi)容，但對(duì)部分資助額度較小項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研沒有真正到位，存在走過場(chǎng)現(xiàn)象。二是由于項(xiàng)目專家完全來自本地，個(gè)別專家在評(píng)審時(shí)不能完全做到客觀公正，影響評(píng)審效果。三是受行政成本限制，每個(gè)評(píng)審專家往往要評(píng)審相關(guān)領(lǐng)域的多個(gè)項(xiàng)目，由于其知識(shí)結(jié)構(gòu)和研究層次的限制，評(píng)審結(jié)果可能存在偏差。

（五）產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新支持缺乏系統(tǒng)性，扶持體系尚需完善

目前市科技計(jì)劃重在支持產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，對(duì)效益暫不明顯的研發(fā)項(xiàng)目、轉(zhuǎn)化項(xiàng)目支持力度較低。同時(shí)各個(gè)科技計(jì)劃項(xiàng)目相對(duì)獨(dú)立，扶持僅針對(duì)各個(gè)科技計(jì)劃內(nèi)的單個(gè)項(xiàng)目，缺乏全市科技發(fā)展引導(dǎo)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和通盤考慮，使得市科技計(jì)劃在持續(xù)引導(dǎo)一個(gè)產(chǎn)品開發(fā)或一個(gè)產(chǎn)業(yè)形成方面的功能較低，未能形成對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新扶持體系。

三、加強(qiáng)常州科技專項(xiàng)資金管理的建議

為進(jìn)一步構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、布局合理、定位清晰的科技計(jì)劃管理體系，優(yōu)化科技資源配置，近年來，省、市政府先后出臺(tái)了《江蘇省政府印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份建設(shè)若干政策措施〉的通知》（蘇政發(fā)〔2016〕107號(hào)）、《中共常州市委常州市人民政府印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市建設(shè)的若干政策措施〉的通知》（常發(fā)〔2017〕15號(hào)）等文件，以充分發(fā)揮科技計(jì)劃在科技創(chuàng)新中的支撐引領(lǐng)作用，全面促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)合省、市科技相關(guān)政策的出臺(tái)，緊扣科技創(chuàng)新這一核心，本文針對(duì)科技計(jì)劃管理體系、項(xiàng)目評(píng)審體系、資金扶持方式等的改革和完善提出相關(guān)建議。

（一）優(yōu)化科技計(jì)劃體系，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用

科技計(jì)劃體系的優(yōu)化直接影響專項(xiàng)資金的使用效益，針對(duì)目前科技計(jì)劃體系碎片化和聚焦度不夠的問題，應(yīng)通過優(yōu)化科技計(jì)劃體系，明確政策引導(dǎo)的重點(diǎn)方向，分類施策，精準(zhǔn)扶持，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的引導(dǎo)作用。

一是進(jìn)一步突出科技計(jì)劃扶持重點(diǎn)和支持方向。聚焦常州市智能制造、新材料、新醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)；聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目，加大重點(diǎn)項(xiàng)目的立項(xiàng)比例和支持強(qiáng)度；聚焦創(chuàng)新型企業(yè)，支持常州市“十百千創(chuàng)新型企業(yè)”培育工程。二是注重支持推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的整體突破，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，逐步實(shí)現(xiàn)由支持單個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)新向支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?？s短從“科學(xué)”到“技術(shù)”到“市場(chǎng)”的演進(jìn)周期，使科技創(chuàng)新鏈條更加靈巧，技術(shù)更新和成果轉(zhuǎn)化更加快捷。三是注重支持公共技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重點(diǎn)支持市場(chǎng)不能有效配置資源的公共科技活動(dòng)，支持企業(yè)建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)創(chuàng)新中心、工程（技術(shù)）研究中心等平臺(tái)，提高技術(shù)自給率。以普惠性和引導(dǎo)性為主的方式支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)和成果轉(zhuǎn)化，從而建立政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、院校協(xié)作、市場(chǎng)運(yùn)作的“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新體系。

（二）優(yōu)化資金扶持方式，發(fā)揮財(cái)政資金使用效益

優(yōu)化科技專項(xiàng)資金的使用方式，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，逐步推進(jìn)無償資助向有償資助轉(zhuǎn)變、直接資助向間接資助轉(zhuǎn)變、前資助向中后補(bǔ)助轉(zhuǎn)變。

一是調(diào)整扶持節(jié)點(diǎn)，在梳理歸并科技計(jì)劃體系的基礎(chǔ)上，減少風(fēng)險(xiǎn)較大的“前資助”，加強(qiáng)采用導(dǎo)向明確的“后補(bǔ)助”，進(jìn)一步加大財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)力度，提高政策的激勵(lì)效果。二是創(chuàng)新扶持方式，減少行政性分配，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，引導(dǎo)社會(huì)資本增加投入，發(fā)揮市場(chǎng)配置創(chuàng)新資源的決定性作用。通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金和股權(quán)投資基金積極引導(dǎo)社會(huì)資本、金融資本投入到科技創(chuàng)新領(lǐng)域，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用。三是注重科技專項(xiàng)資金的多層次支持體系的完善，加快建立覆蓋企業(yè)初創(chuàng)、成長(zhǎng)、發(fā)展等不同階段的政策支持體系，對(duì)大中小型企業(yè)實(shí)行不同的支持策略。大型企業(yè)以支持企業(yè)創(chuàng)新能力為主，主要支持企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和省級(jí)資金的爭(zhēng)取；中型企業(yè)以支持企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)和項(xiàng)目支持為主；小微企業(yè)以科技金融、股權(quán)投資等有償方式支持為主。

（三）優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)審指標(biāo)體系，提高科技項(xiàng)目質(zhì)量

項(xiàng)目評(píng)審是項(xiàng)目質(zhì)量的重要保證，要確保項(xiàng)目評(píng)審收到預(yù)期效果，就要在評(píng)審的規(guī)范性和專業(yè)性兩個(gè)方面狠下功夫。

一是逐步完善和健全一套客觀、公正、科學(xué)可行的科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)審體系。進(jìn)一步制訂并完善科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定和辦法，優(yōu)化管理流程，修改項(xiàng)目申報(bào)材料的相關(guān)內(nèi)容，在項(xiàng)目評(píng)審條件中綜合設(shè)置創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景等指標(biāo)，不斷優(yōu)化立項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是以嚴(yán)格的制度遴選出科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的項(xiàng)目評(píng)估專家。項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審應(yīng)當(dāng)以同行專家為主，吸收省內(nèi)外高水平專家參與，并定期更新專家數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行評(píng)估評(píng)審專家隨機(jī)抽取和關(guān)聯(lián)回避制度，確保高水平的專家以高標(biāo)準(zhǔn)篩選出高水平的項(xiàng)目。三是創(chuàng)新評(píng)審方式。探索將科技計(jì)劃項(xiàng)目與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽并軌，通過大賽網(wǎng)絡(luò)評(píng)審、盡責(zé)調(diào)查、項(xiàng)目路演等選拔機(jī)制，進(jìn)一步增加科技計(jì)劃項(xiàng)目的公平、公開、公正，充分挖掘出優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和企業(yè)，把項(xiàng)目的遴選、科技型中小企業(yè)的培育與大賽有效結(jié)合起來，引入遴選、培育新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持。

（四）完善項(xiàng)目管理制度，確保財(cái)政資金安全運(yùn)行

健全完善科研項(xiàng)目資金使用有關(guān)制度，健全科研項(xiàng)目和資金檢查、審計(jì)等制度，進(jìn)一步完善科研項(xiàng)目和資金使用監(jiān)管機(jī)制。

1.分類管理

一方面，科技專項(xiàng)資金的方向多、范圍廣，各個(gè)方向的資金績(jī)效目標(biāo)、分配方法、支出管理都不盡相同，有必要細(xì)化相關(guān)制度，有針對(duì)性地建立相應(yīng)的管理模式，更有效地對(duì)科技專項(xiàng)資金進(jìn)行核算和監(jiān)管。另一方面，隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，“供給型財(cái)政”逐步向“經(jīng)營(yíng)管理型財(cái)政”轉(zhuǎn)變，無償使用資金逐步向有償使用方向轉(zhuǎn)變，需要針對(duì)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，實(shí)行無償資金與有償資金的分類決策與管理。

2.跟蹤管理

一是采取多種形式提高科技專項(xiàng)資金使用的安全性和規(guī)范性。加強(qiáng)主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門的項(xiàng)目跟蹤和監(jiān)督檢查工作，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督和群眾舉報(bào)監(jiān)督的作用，有效落實(shí)和加大跟蹤管理的力度。二是強(qiáng)化管理手段，提高科技專項(xiàng)資金管理的嚴(yán)肅性和有效性。嚴(yán)格限定科技專項(xiàng)資金開支范圍，明確會(huì)計(jì)核算要求，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)務(wù)支出監(jiān)督、日常監(jiān)督，建立全方位、全過程的跟蹤管理制度。

3.績(jī)效管理

一是轉(zhuǎn)變方向，從項(xiàng)目績(jī)效管理向應(yīng)用績(jī)效管理轉(zhuǎn)變，注重創(chuàng)新成果應(yīng)用評(píng)價(jià)，建立健全科學(xué)規(guī)范的績(jī)效管理制度。二是樹立理念，按照專項(xiàng)資金的使用特性，更多地采取績(jī)效評(píng)價(jià)后再撥款的方式，進(jìn)一步促進(jìn)科技專項(xiàng)資金使用效益的提高。三是強(qiáng)化應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)際使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)問責(zé)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目資金的使用方向。

4.信用管理

建立覆蓋指南編制、項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、驗(yàn)收、評(píng)估全過程的信用記錄制度，由項(xiàng)目主管部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員、評(píng)估評(píng)審專家、中介機(jī)構(gòu)等參與主體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，將嚴(yán)重不良信用記錄者列入“黑名單”，階段性或永久取消其申請(qǐng)財(cái)政資助項(xiàng)目或參與項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目管理的資格，對(duì)相關(guān)申報(bào)單位的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人，將其失信行為錄入個(gè)人信用檔案，并采取相應(yīng)的失信懲戒措施。