劉現(xiàn)偉 李紅娟 趙雪峰（國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所，北京100035）

十八屆三中全會以來，中央企業(yè)及下屬企業(yè)從不同層次上推進混合所有制改革，放大了國有資本功能，提高了國有資本運營效率，推動了企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)了各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。允許改革有失誤、但不允許不改革的導向在十九大前已逐步形成。目前，各地逐漸摸索出了一套行之有效的作法和舉措，形成了一批具有典型代表性的試點企業(yè)，這些企業(yè)的經(jīng)驗和啟示為后來的企業(yè)在混改目標的確定、路徑的選擇、標準的明確以及方法的使用等方面提供了可復制、可推廣的經(jīng)驗。

1 西北三省國企混改進展情況

1.1 西北三省政策落實情況

以國家發(fā)改委牽頭的國有企業(yè)混合所有制改革成為當前國企改革新特征。2017年3月國家發(fā)改委提出，混合所有制改革試點將在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐。在推進混合所有制改革的同時，進行典型案例總結(jié)和經(jīng)驗推廣。與上海、廣東等東部沿海發(fā)達省市相比，西北地區(qū)國企的規(guī)模和數(shù)量上存在不小的差距，但是西北地區(qū)能源豐富同時又處在“一帶一路”戰(zhàn)略要道上，這也是新一輪混改中西北地區(qū)國企潛力所在。寧夏、新疆、甘肅三省按照中央部署，結(jié)合自身情況，積極出臺地方配套政策，推進混改工作落實。寧夏政府出臺了《關(guān)于推進區(qū)屬國有企業(yè)混合所有制改革的實施意見》，按照“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的原則， “分層分類有序發(fā)展、有進有退靈活發(fā)展、改制上市大力發(fā)展、改革重組共同發(fā)展、新辦企業(yè)鼓勵發(fā)展、員工持股穩(wěn)妥發(fā)展、嚴格程序規(guī)范發(fā)展、形成合力積極發(fā)展”指導和推動區(qū)屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。新疆提出將加大固定資產(chǎn)投入力度，以交通、水利、能源、通信等為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，推進混合所有制改革。甘肅省政府印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見》(下稱“《實施意見》”)，提出國有企業(yè)要充分利用各類資本市場，加大改制上市力度，通過整體改制、分拆改制、聯(lián)合改制等多種形式實現(xiàn)上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團整體上市，使上市公司成為混合所有制經(jīng)濟的規(guī)范形式和重要形態(tài)。

1.2 西北三省推進混改主要做法

西北三省通過資產(chǎn)重組，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，強化激勵機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)運營效率，增強企業(yè)市場競爭力。寧夏的混改偏重“資本投資運營”，新疆注重“以管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本”、甘肅提出“分層有序”推進混合所有制改革。股份制改制是當前寧夏、新疆、甘肅國資委直接監(jiān)管企業(yè)及各級子企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的主要形式。三省通過兼并重組、收購股權(quán)等方式，整合社會資本，放大國有資本的功能，將國有資本配置到需要整合的行業(yè)和企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。鼓勵具備條件的直接監(jiān)管企業(yè)及各級子企業(yè)通過主板、創(chuàng)業(yè)板、中小企業(yè)板等不同渠道實現(xiàn)上市。

2 混改面臨的困難和問題

西北三省在積極推進混合所有制改革中，遇到了一些其他地區(qū)普遍存在的共性問題，國企混合所有制改革難混、難推、難改的現(xiàn)象不同程度地存在。

2.1 地方實施意見和配套政策出臺慢

地方政府的實施意見和配套政策出臺滯后，混改“施工圖”亟待完善。調(diào)研的三個省份中，甘肅、寧夏2016年9月和2017年5月才出臺推進國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見，新疆實施意見至今尚未出臺；而國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的實施辦法三個省份都還沒有出臺?；旌纤兄聘母锸且豁棌碗s的系統(tǒng)工程，涉及股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計、各方利益調(diào)整、激勵機制重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)市場交易以及資產(chǎn)價值判斷等多個方面，雖然中央的“頂層設(shè)計”文件已經(jīng)明確，但一些具體問題還需深入研究，例如解決歷史遺留問題的優(yōu)惠政策和支持措施、改革的容錯免責機制、員工持股與紀檢監(jiān)察政策的銜接等等。地方政府在結(jié)合本地情況制定實施意見和配套政策時比較謹慎，政策文件的出臺普遍滯后，一定程度上影響了混合所有制改革的進度。

2.2 地方推進混改的內(nèi)生動力不強

推進混合所有制改革的內(nèi)生動力還不夠強，想改革、爭改革、會改革的局面還有待形成。從地方改革實踐情況看，國有企業(yè)和非公企業(yè)主動推進混合所有制改革的積極性還不是很高。具體表現(xiàn)為：國企有顧慮，民企有擔憂。一方面，國企把非公資本視為“洪水猛獸”，害怕背上國資流失的“黑鍋”；另一方面，非公資本擔心“關(guān)門打狗”，害怕不是大股東，沒有話語權(quán)，自身權(quán)益難以保證。如果缺乏在產(chǎn)權(quán)、市場、公司治理等各方面的法律制度保障，這種顧慮和擔憂就難以消除，國企混合所有制改革也就難以實質(zhì)推進。雖然國家積極鼓勵和支持引進非公資本參與國有企業(yè)改革，但在具體實踐中，無論是國資監(jiān)管機構(gòu)還是國有企業(yè)決策者和經(jīng)營者，對于引進非公資本仍然心存顧慮，由于改革容錯機制、保護措施尚不完善，總擔心造成國有資產(chǎn)流失，或被懷疑暗藏利益輸送，對國有企業(yè)與民營企業(yè)的合作更是顧慮重重，這極大地影響了國有企業(yè)實施混合所有制的主動性和積極性。非公資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，難以獲得控制權(quán)，投資收益和股東權(quán)益是否能夠得到充分保障，是非公資本最大的擔憂。西北三省國有經(jīng)濟中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、落后產(chǎn)能比重相對較高，存量國有資產(chǎn)對非公資本的吸引力不足，客觀上也導致了混合所有制改革推進難度比較大。

2.3 國有資本與非公資本協(xié)調(diào)融合難度大

國有資本多元化目標與民營資本單一目標相矛盾，要素整合融合發(fā)展難度較大?；旌纤兄聘母锍霭l(fā)點和落腳點主要是發(fā)揮國有資本與非公資本兩方面優(yōu)勢，調(diào)動國有資本與非公資本兩方面積極性，實現(xiàn)國有資本與民營資本優(yōu)勢互補、互促共進。但在改革實踐中，國有資本與非公資本混合“聯(lián)姻”后，行政邏輯與市場邏輯碰撞，政府意志與股東價值、市場主體意識與國有本位意識容易出現(xiàn)沖突。另一方面，國有企業(yè)絕大部分具有營利性質(zhì)，但不以營利為唯一目的，承擔一定的社會責任，在運行過程中更加注重社會利益和長遠利益；非公資本具有明確的所有權(quán)主體，同時擁有自主的企業(yè)管理和決策權(quán)力，追求利潤最大化是其生產(chǎn)經(jīng)營決策的主要動力，兩者發(fā)展目標并不完全一致。此外，國有企業(yè)、民營企業(yè)在經(jīng)營理念、發(fā)展戰(zhàn)略及企業(yè)管理方式等方面也存在較大的差異，合資合作過程中不可避免出現(xiàn)各種問題，對雙方的整合能力都提出了較高的要求。調(diào)研中，就遇到了混合所有制改革失敗的案例。例如，二十一冶以政策性破產(chǎn)重組為契機，將員工身份置換金轉(zhuǎn)換為公司股權(quán)，將原“一股獨大”的國有企業(yè)重組改制為員工持大股的混合所有制企業(yè)，在一些重大決策上，股東意見不一致時，國有股東就難以徹底貫徹落實出資人意志。西北鐵合金、蘭通廠政策性破產(chǎn)重組改制退出國有序列后，民營企業(yè)機制靈活、決策高效的優(yōu)勢并沒有體現(xiàn)出來，一度陷入生產(chǎn)經(jīng)營困難、職工生活無法保障的困境，多次要求政府重新參股或回購全部股權(quán)，重返國有企業(yè)序列。

2.4 企業(yè)內(nèi)部激勵約束機制轉(zhuǎn)換難

市場化的用人和薪酬制度有待完善，強化激勵的政策導向難以落實。無論是從一些國有企業(yè)混合所有制改革方案設(shè)計中看，還是從一些企業(yè)推進混合所有制改革過程看，存在僅僅強調(diào)約束國企管理人員的行為，而忽視激勵機制的建立，不能很好地實現(xiàn)激勵與約束相結(jié)合的問題。以職業(yè)經(jīng)理人為代表的市場化用人機制還未真正突破，“人從哪里來、人往哪里去”的問題還未得到有效解決。多數(shù)國有企業(yè)領(lǐng)導人具有行政級別，這種同時承擔“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色的國有企業(yè)領(lǐng)導人管理制度還使得國有企業(yè)領(lǐng)導人無法成為職業(yè)經(jīng)理人，影響其建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)。從內(nèi)部看，董事會對職業(yè)經(jīng)理人的選聘權(quán)和授權(quán)都不充分，職業(yè)經(jīng)理人的考核約束和長期激勵機制也還不完善，與同一班子中組織任命的經(jīng)理人薪酬差異不好把握。從外部看，職業(yè)經(jīng)理人的市場供給渠道有限，原有組織任命的企業(yè)領(lǐng)導人轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人的渠道還不明確。

2.5 國企混改面臨的現(xiàn)實困難較多

混改實踐中出現(xiàn)的一些新問題需要進一步研究解決。一是混合所有制改革政策與國企改革其他政策的不協(xié)調(diào)，現(xiàn)有政策與以往出臺的政策不銜接、不連續(xù)，甚至存在矛盾，導致國企改革思想意識不統(tǒng)一、政策不一致，政策執(zhí)行困難。二是在混合方式上，方法措施還比較簡單，渠道模式還比較單一。在混合所有制改制中，雖然進行了不斷地探索創(chuàng)新，但仍然采用改制上市、增資擴股、員工持股、出資新設(shè)等傳統(tǒng)方式，利用購買服務、發(fā)行可轉(zhuǎn)債、PPP模式等創(chuàng)新方式比較少。三是國有企業(yè)歷史負擔和社會包袱沒有徹底解決。國有企業(yè)普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題，嚴重制約著混合所有制改革的深入推進。國有企業(yè)的歷史負擔和社會包袱使得國有企業(yè)“不敢改”，民營企業(yè)等投資主體“不敢進”。

3 加快推進國企混改的對策與建議

當前，混合所有制改革進展總體偏慢，需要進一步加大工作力度，加強中央政策引導和督查，加快國企混合所有制改革進程。

3.1 提高國企改革相關(guān)配套政策協(xié)調(diào)性

從地方調(diào)研情況看，地方國企混改推進慢、矛盾問題多、難度大的一個重要原因之一，就是中央系列配套文件不夠協(xié)調(diào)，或者可實施性不強，導致地方無所適從。由不同部門主導的國有企業(yè)改革相關(guān)配套文件多達十多個，文件出臺背景、目標和要求各不相同，混合所有制改革只是這眾多文件中的一個，混合所有制改革文件與其他眾多文件之間的關(guān)系尚未完全理順。國企改革系列文件，規(guī)定了國資國企改革方向、操作規(guī)范、員工持股要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)要求、黨的建設(shè)等等，員工持股范圍、持股比例、入股方式限制較多，要求過多過細，導致混合所有制改革的空間、范圍和方式受到很大限制。需要系統(tǒng)規(guī)范和梳理國企改革相關(guān)配套文件，注重政策之間銜接和以前出臺政策與現(xiàn)有政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，增強國企改革系列文件的整體性、協(xié)調(diào)性。允許地方結(jié)合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數(shù)量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為地方國企混合所有制改革構(gòu)建制度和政策基礎(chǔ)。

3.2 充分利用資本市場推進國企混改

按照市場化要求，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，充分利用資本市場推進國有企業(yè)混合所有制改革，提高混合所有制企業(yè)規(guī)范化管理水平和資產(chǎn)證券化水平。已上市的國有控股上市公司，可通過定向增發(fā)、資產(chǎn)置換、吸收合并等方式，引進非公有制經(jīng)濟，加快與非國有資本的充分融合；已完成股份制改革的企業(yè)，可通過首發(fā)、“借殼”、并購等方式加快上市步伐，實現(xiàn)整體上市，使上市公司成為混合所有制經(jīng)濟的規(guī)范形式。暫不具備上市條件的企業(yè)，可利用新三板、區(qū)域股權(quán)交易中心等資本市場，引進各類資本改制重組為股份公司、公眾公司，提高資本證券化水平，促進國有股權(quán)合理流動和優(yōu)化配置。

3.3 研究出臺國企混改優(yōu)惠政策

有些地方、有些企業(yè)推進混合所有制改革的積極性并不高，甚至處于觀望狀態(tài)，其中一個重要原因就是，很多混合所有制改革政策文件都是一些宏觀指導性、原則性的規(guī)定規(guī)范和意見，缺乏實質(zhì)性的鼓勵性、支持性優(yōu)惠政策，對于混合所有制改革相關(guān)各方的吸引力和激勵作用不大，很多國有企業(yè)和社會資本參與混改的積極性并不高。建議國家針對國企混改中的現(xiàn)實困難和問題，在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業(yè)解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償?shù)缺姸喾矫娉雠_針對性優(yōu)惠政策，以充分調(diào)動國有企業(yè)和社會資本參與混合所有制改革的積極性。

3.4 加強輿論宣傳引導和經(jīng)驗交流

當前國資國企改革正處在攻堅克難的關(guān)鍵階段，需要進一步統(tǒng)一思想認識，凝聚改革共識。加大對各地發(fā)展混合所有制成功案例的總結(jié)、宣傳和推介，加強輿論引導，突出宣傳國企混改的積極成效和成功經(jīng)驗，產(chǎn)生和凝聚更多的正能量?；旌纤兄聘母锷婕胺椒矫婷娴睦?，需要各級政府部門協(xié)調(diào)配合，積極穩(wěn)妥共同推進混合所有制經(jīng)濟各項工作。建議國家發(fā)改委、國務院國資委等有關(guān)部門能繼續(xù)加大指導全國推進混合所有制改革工作力度，通過召開座談會、舉辦培訓班等形式，提供一個學習交流平臺，指導各省市發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國務院相關(guān)部門加強?。▍^(qū)）之間混合所有制改革經(jīng)驗交流，組織改革政策培訓，集中解讀國資國企改革政策文件，交流探討改革經(jīng)驗，指導地方推進改革工作。

3.5 建立健全改革創(chuàng)新容錯機制

混合所有制改革涉及方方面面的利益調(diào)整，改革過程復雜、影響面大，對國企改革決策部門、執(zhí)行部門和實際操作人員都是一個重大考驗。目前，由于混合所有制改革容錯機制、保護措施尚不完善，部分管理部門、部分企業(yè)負責人改革顧慮較多，影響推進混改的積極性?，F(xiàn)在民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革顧慮重重，與過去一些資產(chǎn)重組案件的后遺癥有關(guān)。國企有顧慮，民企有擔憂，給混合所有制改革帶來一定的障礙，導致改革進展相對緩慢。因此，要嚴格規(guī)范混改操作過程，同時對國有資產(chǎn)流失也要一分為二地看，實事求是，區(qū)分不同情況。要建立混改容錯機制，允許犯錯、試錯，對于由于決策、操作失誤而導致的一些問題，應有足夠的寬容。當然，對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。